依法治國：破除既得利益集團(tuán)的重武器

張建魁　黃瀅　劉雅婷

黨建理論專家、中共中央黨校教授張希賢說，從黨的建設(shè)看，十八大以來，從貫徹落實八項規(guī)定到群眾路線教育、正風(fēng)肅紀(jì)、反腐風(fēng)暴，都涉及人民群眾切身利益和人民群眾反映突出的問題。用社會主義法治來解決我們黨依法治國、依法執(zhí)政和依法行政問題，通過科學(xué)的法制規(guī)范、高效的法治執(zhí)行和嚴(yán)密的法律監(jiān)督，來確保執(zhí)政黨在法治框架內(nèi)更好地履行為民服務(wù)的職責(zé)，是現(xiàn)實需要，也是群眾路線教育的歷史歸宿。

從社會建設(shè)看，整個社會關(guān)系協(xié)調(diào)和社會建設(shè)方面，也需要把法制規(guī)范和道德規(guī)范兩者進(jìn)一步有機(jī)結(jié)合，“否則社會犯法犯罪成倍增長，整個社會有理沒理都在鬧，會出很大問題?！?/p>

因此，此次四中全會關(guān)于依法治國突出要解決的問題不少。在黨的層面，要明確依法執(zhí)政的基本規(guī)范是什么；在社會層面，要讓人民群眾清楚自己應(yīng)該怎么依法，等等?！耙簿褪钦f，黨群在依法治國的問題上都要有新突破?！薄笆宕笠詠硪婪ㄖ螄男聦嵺`和新經(jīng)驗，也的確到了需要總結(jié)提升的時候，這是歷史發(fā)展的需要?！?/p>

“反腐經(jīng)常需要追緝外逃高官、追繳外逃贓款，這就牽扯到國際合作的問題?！币虼耍闹腥珪€有相關(guān)法治建設(shè)與國際合作問題的論述。

外媒對十八屆四中全會的關(guān)注與中國老百姓的興趣點不謀而合。新加坡《聯(lián)合早報》10月14日發(fā)表文章稱，近3個月的時間里，中共中央政治局有兩次會議都在研究“全面推進(jìn)依法治國重大問題”，都把“全面推進(jìn)依法治國”放在了一個大格局中。司法體制改革與反腐制度化，已經(jīng)成為本次會議兩大亮點。

香港《大公報》的文章則稱，系統(tǒng)梳理習(xí)近平關(guān)于改革的論述會發(fā)現(xiàn)，在反腐提及“改革”的同時，習(xí)近平都會重點提到“法治”，尤其是明確提出“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的觀點。文章強(qiáng)調(diào)，今后法治的權(quán)威將高于改革，以往那種“沒有違法就沒有改革”的認(rèn)識誤區(qū)將被打破。

從“以法治國”到“依法治國”

知名憲法學(xué)者、被譽為中南?！爸v法”第一人的武漢大學(xué)研究生院院長周葉中說：“作為一名將普法工作視為己任的大學(xué)教授，我和同行們?yōu)榘岩婪ㄖ螄岣叩饺绱烁叨雀械秸駣^?！?/p>

“改革開放之初，我黨當(dāng)時的提法叫‘加強(qiáng)社會主義民主，健全社會主義法治，同時提出‘以法治國的概念。所謂‘以法治國，就是拿法律作為武器來管理或治理國家，法律只是一種工具或手段，可以使用，也可以不使用。但是，隨著改革開放的深入以及民主和法治建設(shè)的不斷進(jìn)步，人們逐漸認(rèn)識到，在治國理政的過程中，憲法和法律應(yīng)該是必須的和至高無上的，也就是說，要從‘以法治國轉(zhuǎn)變成‘依法治國。依法治國的核心在于依憲治國，憲法是根本大法。它作為一種政治主張，其目的是要實現(xiàn)國家的法治化。

1997年，在十五大報告中，中央第一次明確提出‘依法治國，建設(shè)社會主義法治國家理念。1999年，在修改憲法時又明確規(guī)定，中華人民共和國要實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。從此，依法治國既是我們黨明確的政治主張，也是我國確定的憲法原則。

改革開放后我們黨的歷次代表大會，主要是研究經(jīng)濟(jì)問題、黨建問題、社會問題、文化問題等，但是法治作為一種治國理政的基本方式，卻從來沒有專門研究過，應(yīng)該說是一種缺失。

我認(rèn)為，法治是國家治理現(xiàn)代化的基本標(biāo)志，現(xiàn)代法治的核心即在于良法善治。正是現(xiàn)代法治為國家治理注入良法的基本價值，提供了善治的治理體系。所以，無論是法學(xué)界還是全國人民，都對這次四中全會依法治國這個主題給予高度的關(guān)注?！?/p>

關(guān)于四中全會研究和部署依法治國戰(zhàn)略的現(xiàn)實意義周葉中認(rèn)為主要可以從5個方面來看：

第一，這是確保全面深化改革順利推進(jìn)的必然要求。從十一屆三中全會開始的中國改革開放，在相當(dāng)長的時期里，都是一種普惠式的改革，就是大家都可以從這個改革里面獲得利益。然而，隨著我們改革的深入，特別是在整個利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化——有人依然打赤腳，有人穿著草鞋，有人穿國產(chǎn)皮鞋，也有人穿進(jìn)口皮鞋——在這種情況下推進(jìn)改革，它所面臨的問題就很不一樣了。

改革就是要對既有的利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，就是要打破既有的利益結(jié)構(gòu)。那么，怎樣才能保障這樣一種改革順利推進(jìn)呢？僅僅靠領(lǐng)導(dǎo)人個人的意志，肯定不可能走遠(yuǎn)；靠黨的政策，雖然也能，但它不具有國家意志性，沒有國家機(jī)器的力量做保障、做后盾，因而也不可能從根本上提供保障。因此，只有借助法治的力量。因為法律是大家最基本的共識，有國家強(qiáng)制力做后盾，以它為保障來破除既得利益集團(tuán)的阻礙，就能使全面深化改革順利推進(jìn)。

第二，這是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。十八屆三中全會確定的全面深化改革的總目標(biāo)：完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化本質(zhì)上是國家治理法治化。

第三，這是新時期中國改革模式需要進(jìn)行重大轉(zhuǎn)變的必然要求。今年2月28日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次全體會議上指出，今后凡屬重大改革都要于法有據(jù)。這一說法現(xiàn)在還沒有引起大家的廣泛關(guān)注。因為中國人的習(xí)慣思維是改革就是變法，就可以突破法律。我們原來的改革模式是什么呢？先行先試。要搞改革了，先找一個地方試點，試點以后再總結(jié)，然后把經(jīng)驗加以擴(kuò)展，然后再總結(jié)推廣，上升為政策，在一些地方再推行，最后上升為法律，這是我們過去30多年來的改革模式。我們現(xiàn)在提出來，重大改革必須于法有據(jù)，必須確保在法治的軌道上推進(jìn)改革。換句話說，如果沒有法律的依據(jù)，特別是重大改革，就不能做。

第四，這是中國政治發(fā)展的必然要求。從中國的政治形態(tài)來講，如果說毛主席、鄧小平，他們是強(qiáng)人政治的時代，從政治形態(tài)上就是強(qiáng)人政治，那么，經(jīng)過30多年改革以后，強(qiáng)人政治現(xiàn)在還具不具備社會基礎(chǔ)呢？我的判斷是不具備了。因為個人崇拜或者說通過領(lǐng)導(dǎo)人個人魅力治國，現(xiàn)在大家的認(rèn)同度已經(jīng)很低了。當(dāng)然，從我國現(xiàn)階段面臨的挑戰(zhàn)來看，我們需要強(qiáng)勢政治，但這種強(qiáng)勢不是強(qiáng)人，而是一個領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)、領(lǐng)導(dǎo)集體。也就是說，盡管一方面我們要有權(quán)威，因為只有中央有權(quán)威，權(quán)力相對集中，才能夠沖破阻力；但另一方面，又要避免這種強(qiáng)勢政治演變?yōu)閺?qiáng)人政治，唯一的方式就是走法治的道路。

第五，這也是提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的必然要求?，F(xiàn)代政治既是政黨政治，又是法治政治。無論哪個國家的政黨，都要依據(jù)憲法和法律的規(guī)定來治國來理政。執(zhí)政黨只有努力提高依法執(zhí)政的能力，才能準(zhǔn)確地把握國家運轉(zhuǎn)的基本規(guī)律，也才能把多數(shù)社會成員的意志、利益和該國執(zhí)政黨的主張統(tǒng)一起來。

實施依法治國戰(zhàn)略，今后會有哪些重點或者說難點呢？

周葉中認(rèn)為，一是要切實落實好依法執(zhí)政。因為長期以來，人們包括法學(xué)界都把依法執(zhí)政當(dāng)作一個敏感的問題，對它的重要性、必要性和必然性沒有一個清晰的認(rèn)識，更沒有構(gòu)建起科學(xué)的理論體系，當(dāng)然也缺乏很好的實踐探索。二是要進(jìn)行法治政府建設(shè)。這些年我們一直在努力地做，努力地往前推，但我們政府、工作人員和民眾等整體的法治建設(shè)水平還不高，還不理想。三是要做到司法公正。它是司法的靈魂，是最后一道防線。四是要進(jìn)行法治社會的建設(shè)。過去，我們對法治國家和法治政府強(qiáng)調(diào)得比較多，但對法治社會強(qiáng)調(diào)得卻不夠，其實后者是基礎(chǔ)，要真正實現(xiàn)依法治國，必須打牢基礎(chǔ)。五是要構(gòu)建法治文化。我們一直比較重視立法工作，也重視法律制度的構(gòu)建，但這些如果沒有法治文化做支撐，這些條文和制度是落不了地的，是難以深入人內(nèi)心的，這種文化構(gòu)建起來是非常難的。

《習(xí)近平談治國理政》和四中全會

就在專家學(xué)者們圍繞四中全會和依法治國等熱點話題進(jìn)行多方解讀時，《習(xí)近平談治國理政》一書以中、英、法等9種文字出版發(fā)行。習(xí)近平作為中國黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人，圍繞治國理政提出了許多新思想、新觀點、新論斷，回答了新的歷史條件下黨和國家發(fā)展的重大理論和現(xiàn)實問題，集中展示了中共新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的治國理念和執(zhí)政方略。這本書收錄的也正是這些內(nèi)容。

參與該書出版的一位編輯舉例說，如果你想談依法治國，那么在該書第五部分就能找到總書記在主持十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時的講話《堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)》，文中總書記明確指出，“我們黨是執(zhí)政黨，堅持依法執(zhí)政，對全面推進(jìn)依法治國具有重大作用。要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程?！?/p>

北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授燕繼榮是這本書的第一批讀者之一，新書還未公開發(fā)行，他就從出版社搶先要了一本精裝版。在燕繼榮看來，從《習(xí)近平談治國理政》一書中可以看出新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體治理國家的總體思路——擔(dān)當(dāng)歷史重任，直面現(xiàn)實問題，全面深化改革，實現(xiàn)民族復(fù)興。

“站在執(zhí)政者的角度看，國家治理包括政府治理和社會治理兩個方面，需要回答‘如何治官和‘如何治民問題。學(xué)習(xí)《習(xí)近平談治國理政》，觀察新一屆政府施政實踐，可以大體看出其治國理政的特點：以民族復(fù)興的中國夢來凝聚人心；以國家治理現(xiàn)代化來形成改革共識；以反腐敗立新規(guī)來重整官場秩序；以市場精神和社會治理原則來激發(fā)社會活力?！毖嗬^榮說，“要實現(xiàn)中國夢，就必須全面深化改革?！比嫔罨母锷婕敖?jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、政黨建設(shè)、法治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、環(huán)境建設(shè)等等，其中，法治建設(shè)在中國夢的實現(xiàn)中不可或缺。

“法治建設(shè)和司法改革關(guān)系到如何定義中國夢的問題，”燕繼榮說，“如果把中國夢定義為現(xiàn)代文明國家夢，那么沒有法治就無法實現(xiàn)，因為建設(shè)現(xiàn)代化國家必須有法治做基礎(chǔ)?！秉h的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，而“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的一項最重要的評價尺度和標(biāo)準(zhǔn)就是“法治”?？梢姡胺ㄖ巍笔侵袊鴫舻幕A(chǔ)?！笆藢盟闹腥珪⒁婪ㄖ螄袨橹饕h題，也是要解決這個基礎(chǔ)問題。”

作為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，習(xí)近平以全新角度思考著國家治理體系建設(shè)問題。在書中《不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力》一文中，習(xí)近平指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成?！彼J(rèn)為，“只有以提高黨的執(zhí)政能力為重點，盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)都提高起來，盡快把黨和國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運轉(zhuǎn)?！?/p>

燕繼榮說：“習(xí)近平總書記曾長期生活在或接觸社會底層，和老百姓在一起，有一種來自底層的正義感，有勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木窈蜌v史使命感。只有理解他對國家、政府、社會的憂慮和拯救之心，才能真正理解他治國理政的整體思路。”