地方政府購買公共體育服務(wù)的成效、困境及化解對策

王占坤，吳蘭花，張現(xiàn)成

地方政府購買公共體育服務(wù)的成效、困境及化解對策

王占坤1，吳蘭花2，張現(xiàn)成3

采用文獻(xiàn)資料和邏輯分析法，研究地方政府購買公共體育服務(wù)的實(shí)踐，旨在發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)政府購買公共體育服務(wù)的有效開展。結(jié)果表明，政府購買公共體育服務(wù)推進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，并初步形成公共體育服務(wù)多中心治理格局、提高公共體育服務(wù)供給的質(zhì)量和效率、促進(jìn)體育社會組織發(fā)展、盤活公共體育服務(wù)資源、推進(jìn)政府購買公共體育服務(wù)的制度建設(shè)、回應(yīng)了公共體育服務(wù)多元化的社會需求。法律制度不健全、社會融合價值取向未能達(dá)到、服務(wù)數(shù)量和覆蓋面有限、體育社會組織發(fā)育不良、缺乏完善的公共體育服務(wù)質(zhì)量水平評價及監(jiān)督體系等是當(dāng)前政府購買公共體育服務(wù)過程中存在的主要問題，提出了建立和完善政府購買公共體育服務(wù)的法律制度、政府要以需求為導(dǎo)向和以社會融合為價值取向購買公共體育服務(wù)、培育和促進(jìn)體育社會組織發(fā)展、完善政府購買公共體育服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管評估機(jī)制等應(yīng)對策略。

公共體育服務(wù)；政府購買；體育社會組織

發(fā)端于英、美等西方發(fā)達(dá)國家的政府購買公共服務(wù)，自20世紀(jì)80年代以來，逐步在世界范圍內(nèi)擴(kuò)展開來。我國于20世紀(jì)末引入政府購買公共服務(wù)制度，成為政府履行公共服務(wù)職能的創(chuàng)新機(jī)制和方法，經(jīng)過多年的嘗試和探索，政府購買公共服務(wù)在全國迅速發(fā)展，從上海、北京、廣州和深圳等一線城市逐漸向中小城市擴(kuò)展，購買的領(lǐng)域涉及公共衛(wèi)生、教育、文化、體育、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)、社會工作、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、環(huán)境保護(hù)等諸多社會需求。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及公民權(quán)利意識的覺醒，公共服務(wù)需求將不斷增長，而地方政府公共服務(wù)供給能力有限，為了緩解這一矛盾，地方政府大膽探索實(shí)踐公共服務(wù)的購買制度。公共體育服務(wù)歷來是歐美等西方發(fā)達(dá)國家購買的對象，1992年歐盟頒布的《公共服務(wù)采購指令》將體育公共服務(wù)納入購買范圍。近年來，上海、北京、江蘇、浙江、廣東、湖南、湖北和山東等地開始嘗試政府購買公共體育服務(wù)，購買內(nèi)容主要涉及青少年體質(zhì)健康促進(jìn)服務(wù)、群眾體育賽事服務(wù)、體育業(yè)務(wù)培訓(xùn)服務(wù)、全民健身活動服務(wù)、場館設(shè)施建設(shè)和管理服務(wù)等，成為體育治理方式創(chuàng)新的重要舉措。政府購買公共體育服務(wù)為解決公眾不斷增長的體育需求與社會體育資源相對不足的矛盾提供新的嘗試。那么，政府購買公共體育服務(wù)取得了什么成效?還存在什么問題？對這些問題的回答，需要充分認(rèn)識和深入分析地方政府購買公共體育服務(wù)的實(shí)踐案例。

1 政府購買公共體育服務(wù)的成效分析

1.1 推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，初步形成公共體育服務(wù)多中心治理格局

政府購買公共服務(wù)關(guān)鍵是分離政府公共服務(wù)的安排者和生產(chǎn)者，使政府從“劃槳”向“掌舵”和“服務(wù)”轉(zhuǎn)變?！度窠∩?xiàng)l例》把公共體育服務(wù)作為政府的基本職能，從這個意義上，政府購買公共體育服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)。通過簽訂購買協(xié)議，由專業(yè)化的體育社會組織或體育企業(yè)生產(chǎn)公共體育服務(wù)，政府將生產(chǎn)公共體育服務(wù)職能剝離出來，僅扮演監(jiān)督者和管理者的角色，實(shí)現(xiàn)了政府角色的轉(zhuǎn)換和社會權(quán)力的回歸，從統(tǒng)包統(tǒng)攬的“全能政府”轉(zhuǎn)向職責(zé)明確、政社分離的“有限政府”。2011年以來，江蘇南通通州區(qū)每年向10個左右規(guī)模較大和具有較強(qiáng)區(qū)域輻射功能的體育社團(tuán)購買健身技能培訓(xùn)、社會體育指導(dǎo)員培訓(xùn)、健身路徑維護(hù)、全民健身賽事等體育管理服務(wù)[1]。2011年，宜興市體育局與宜興市木蘭協(xié)會、羽毛球協(xié)會、乒乓協(xié)會、門球協(xié)會、棋類協(xié)會等5個社會組織簽訂了購買服務(wù)協(xié)議書。其中，木蘭協(xié)會承擔(dān)的任務(wù)為協(xié)助全市900多個晨晚練點(diǎn)的健身組織指導(dǎo)工作、承辦木蘭拳專場展演、參與市級大型演出10次以上等[2]。2014年，廣東省惠州市政府出資5萬元委托木蘭拳、太極拳2個協(xié)會在市區(qū)及有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展木蘭拳和太極拳培訓(xùn)活動，委托龍獅協(xié)會為市民進(jìn)行舞獅鬧元宵表演等[3]。這些政府把生產(chǎn)公共體育服務(wù)職能交由體育社會組織和營利機(jī)構(gòu)行使，減輕了政府負(fù)擔(dān)，使政府從具體的公共體育服務(wù)中解脫出來，精力集中在制度安排、管理和監(jiān)督等本職工作，很大程度上促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

建設(shè)完善的公共體育服務(wù)體系是政府的重要職責(zé)，但政府不是公共體育服務(wù)的唯一供給者，政府可以通過制度安排實(shí)現(xiàn)政府、市場和社會的多元化供給。2014年6月，溫州市區(qū)啟動了政府購買萬名中小學(xué)生暑期免費(fèi)體育技能培訓(xùn)服務(wù)，承接主體包括溫州市本級21家體育協(xié)會，鹿城區(qū)、甌海區(qū)、龍灣區(qū)所屬體育協(xié)會，溫州市百盛健身俱樂部，溫州飛速健身俱樂部等，體育類企業(yè)、體育培訓(xùn)學(xué)校等參與了公共體育服務(wù)的供給[4]?？梢?，溫州市政府購買公共體育服務(wù)合作對象包括個人、企業(yè)和體育社會組織，實(shí)現(xiàn)了政府、市場和社會的協(xié)同共贏。

1.2 提高公共體育服務(wù)供給的質(zhì)量和效率

薩瓦斯認(rèn)為，政府公共服務(wù)外包是公共服務(wù)市場化和社會化的一種主要形式，它具有提高公共服務(wù)的質(zhì)量和生產(chǎn)率、節(jié)約成本、減輕政府財政負(fù)擔(dān)和操作透明的優(yōu)點(diǎn)[5]。在政府統(tǒng)攬公共體育服務(wù)的傳統(tǒng)模式下，缺乏競爭使服務(wù)質(zhì)量和效率低、成本較高。通過政府購買公共體育服務(wù)方式，引入競爭機(jī)制進(jìn)行市場化運(yùn)作，按照“公開擇優(yōu)，以事定費(fèi)”的基本原則選擇承接政府購買體育服務(wù)的社會力量，意味著績效差的體育社會組織或體育企業(yè)不能得到相應(yīng)的補(bǔ)貼，從而對體育社會組織或體育企業(yè)提高服務(wù)效率、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量起到督促和鞭策作用。如2014年常州市業(yè)余足球比賽、全民健身徒步大會、環(huán)太湖自行車千人騎行活動等22個公共體育服務(wù)項(xiàng)目納入政府購買服務(wù)的范圍，按照項(xiàng)目公告、項(xiàng)目申請、專家評審和項(xiàng)目公示等程序，最終確定18家體育社會組織承接了18項(xiàng)全民健身賽事活動，其中體育協(xié)會承接13項(xiàng)、體育俱樂部承接1項(xiàng)、體育類企業(yè)承接4項(xiàng)，獲得政府財政支持99萬元，進(jìn)行合同化管理，體育局先支付一半的費(fèi)用作為啟動資金，項(xiàng)目實(shí)施完成后，體育局組織專家對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行評估，達(dá)到預(yù)定的社會效益，再支付另一半補(bǔ)貼費(fèi)用[6-7]。

此外，體育社會組織根植于社會基層，貼近社會大眾，反應(yīng)迅速、機(jī)制靈活，能為公眾提供專業(yè)化、多樣化、個性化的公共體育服務(wù)，滿足公眾多元化的公共體育服務(wù)需求，因此，政府向體育社會組織購買公共體育服務(wù)能夠提高供給的針對性，有助于公共體育服務(wù)供給與需求的契合，從而實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)效益的提高。

1.3 促進(jìn)體育社會組織發(fā)展

體育社會組織是政府購買公共體育服務(wù)的重要承接力量，體育社會組織的發(fā)展?fàn)顩r與政府購買公共體育服務(wù)的成效相互促進(jìn)，政府購買公共體育服務(wù)為體育社會組織提供發(fā)展空間、政策指導(dǎo)與資金支持，促進(jìn)了體育社會組織的發(fā)展。一方面，政府會通過一些政策培育和扶持體育社會組織的發(fā)展，使其成為承接購買公共體育服務(wù)的主體，推動政府向社會力量購買服務(wù)的方向發(fā)展。如上海市體育局通過購買服務(wù)的方式將2014年市民體育大聯(lián)賽、青少年10項(xiàng)系列賽交由30家體育社會組織舉辦，實(shí)現(xiàn)了從“閉門辦體育”到“開門辦體育”，政府把部分“辦”的職能交給協(xié)會，通過群眾體育賽事平臺，大力培育扶持體育社會組織，推進(jìn)體育協(xié)會改革，努力提升體育類社團(tuán)適應(yīng)市場競爭及規(guī)范化運(yùn)作的能力[8]；常州市各級財政近3年投入約3 000萬元，用于購買和獎補(bǔ)體育社會組織承辦的賽事[6]；溫州市體育彩票公益金安排600萬元，按每位學(xué)生500元標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼，向體育社會組織購買學(xué)生暑期體育技能培訓(xùn)，[4]資金和政策支持促進(jìn)了體育社會組織的發(fā)展。另一方面，加強(qiáng)體育社會組織的自身建設(shè)。嚴(yán)格按照政府購買服務(wù)程序，在眾多公共體育服務(wù)的提供主體之間公平競爭、優(yōu)勝劣汰，從而使體育社會組織建設(shè)更加規(guī)范化、制度化。如2014年常州市體育局采用競爭擇優(yōu)的方式購買公共體育服務(wù)，通過由政府部門人員、高校專家教授、社會組織和群眾代表組成的“第三方評估委員會”，從45家參與競爭的單位中挑選18家承接公共體育服務(wù)，中標(biāo)率僅為40%，而對于中標(biāo)的單位，體育部門先支付一半費(fèi)用作為活動啟動資金，事后進(jìn)行評估，達(dá)到預(yù)定社會效益，再支付另一半補(bǔ)貼費(fèi)用，否則，將追回前期投入資金[7]。因此，中標(biāo)的體育社會組織都會通過加強(qiáng)自身建設(shè)，形成政府購買公共體育服務(wù)與體育社會組織發(fā)展的相互促進(jìn)的良性互動，提供更加優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)。

1.4 盤活公共體育服務(wù)資源

體育場地設(shè)施和社會體育指導(dǎo)員是公共體育服務(wù)資源的重要組成部分，公共體育服務(wù)資源相對不足一直是制約群眾體育發(fā)展的重要因素。（1）體育場館利用率不高?！笆晃濉睍r期，全國各類體育場館已超過100萬個，第5次場地普查表明，體育場地設(shè)施主要分布在教育和體育系統(tǒng)，學(xué)校體育場地設(shè)施除了滿足正常的教學(xué)和學(xué)生鍛煉外，節(jié)假日、早晚時間普遍閑置，政府投資興建的大型體育場館營利化現(xiàn)象比較普遍，公益性不足，場館收費(fèi)過高，學(xué)校體育場館向社會開放力度不夠，已建成的體育設(shè)施被挪用和侵占的現(xiàn)象也時有發(fā)生，大大降低了體育場地設(shè)施的使用效率。（2）社會體育指導(dǎo)員培養(yǎng)和使用脫節(jié)?！渡鐣w育指導(dǎo)員技術(shù)等級制度》實(shí)施以來，到“十一五”時期社會體育指導(dǎo)員超過65萬人，但是能夠在全民健身一線開展指導(dǎo)的人數(shù)不足、積極性不高，導(dǎo)致全民健身一線指導(dǎo)員缺乏。

通過政府購買公共體育服務(wù)的方式，有效地將各種體育資源結(jié)合起來并充分利用，促進(jìn)現(xiàn)有公共體育服務(wù)資源服務(wù)于全民健身事業(yè)，江蘇、浙江、上海和廣東等地正在實(shí)踐的政府購買學(xué)校體育場館向社會開放服務(wù)、政府購買經(jīng)營性體育場館節(jié)假日和固定時間段免費(fèi)開放服務(wù)以及政府購買暑期中小學(xué)生體育技能培訓(xùn)服務(wù)等都盤活了現(xiàn)有公共體育場館資源。江蘇省體育局除了加速社會體育指導(dǎo)員培訓(xùn)外，還通過為全省一線社會體育指導(dǎo)員開展免費(fèi)再培訓(xùn)、辦理意外傷害保險、每2年為一線社會體育指導(dǎo)員發(fā)放一次服裝等購買體育指導(dǎo)服務(wù)，提升社會體育指導(dǎo)員的社會影響，激發(fā)他們開展全民健身志愿服務(wù)的積極性[9]。此外，體育社會組織的體育專業(yè)人才也通過承接政府購買服務(wù)，發(fā)揮自己的才能和優(yōu)勢。從江蘇、浙江、上海和廣東等政府購買公共體育服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)來看，政府購買公共體育服務(wù)有效地將現(xiàn)有的社會體育資源吸引到公共體育服務(wù)領(lǐng)域，減輕了財政負(fù)擔(dān)，有效地緩解了政府公共體育服務(wù)支出不足的困境，極大地提高了體育資源的使用效率，促進(jìn)了體育事業(yè)的發(fā)展。

1.5 推進(jìn)政府購買公共體育服務(wù)的制度建設(shè)

首先，政府購買公共體育服務(wù)被作為體育管理體制創(chuàng)新列入地方體育發(fā)展規(guī)劃。江蘇體育事業(yè)“十二五”規(guī)劃指出，由體育部門直接提供的基本公共體育服務(wù)事項(xiàng)，可通過政府采購，引入競爭機(jī)制，確定有資質(zhì)的社會體育組織或中介機(jī)構(gòu)實(shí)施；浙江體育事業(yè)“十二五”規(guī)劃指出，創(chuàng)新公共體育服務(wù)供給方式，探索政府委托群眾體育組織提供公共體育服務(wù)或政府購買體育公共服務(wù)的新機(jī)制；上海市《全民健身實(shí)施計劃（2011-2015）》提出，采取直接提供、委托提供、購買服務(wù)或政策扶植等多種形式，提高公共服務(wù)水平；廣東《加快轉(zhuǎn)變體育發(fā)展方式的意見》明確提出，落實(shí)政府對公益性體育事業(yè)的投資主體責(zé)任，通過政府直接投資，或由社會機(jī)構(gòu)等非營利性組織舉辦、政府購買服務(wù)的方式運(yùn)作。

其次，制定了政府購買公共體育服務(wù)的地方政策法規(guī)。政策法規(guī)是推動制度建設(shè)的有效工具，經(jīng)過十幾年的摸索，地方政府頒布的政策法規(guī)促進(jìn)了政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐快速發(fā)展。從2005年上海市浦東新區(qū)政府出臺的《浦東新區(qū)關(guān)于政府購買公共服務(wù)的實(shí)施意見（試行）》到2013年國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，完成了政府購買公共服務(wù)政策從地方到國家的提升。其間，政府購買公共體育服務(wù)在全國蓬勃開展，各省級政府和地市級政府也相繼出臺了有關(guān)政策和措施，促進(jìn)了政府購買公共體育服務(wù)的制度建設(shè)。如江蘇省在國內(nèi)率先制定了專門的地方政府購買公共體育服務(wù)的政策，2011年以來，南通市通州區(qū)先后制定出臺了《關(guān)于公益健身培訓(xùn)“社會化”試點(diǎn)實(shí)施辦法》、《關(guān)于鼓勵體育社團(tuán)積極承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)移的實(shí)施意見》、《購買體育社團(tuán)服務(wù)項(xiàng)目管理辦法》、《購買體育社團(tuán)公共服務(wù)項(xiàng)目績效評估辦法》等一系列政府購買公共體育服務(wù)的規(guī)范性文件；2013年，常州市出臺了《關(guān)于購買公共體育服務(wù)的實(shí)施辦法（暫行）》；2014年，江蘇省頒布了《江蘇省本級向社會組織購買公共體育服務(wù)暫行辦法》，這些文件為政府購買公共體育服務(wù)提供了針對性的制度保障。

1.6 回應(yīng)公共體育服務(wù)多元化的社會需求

經(jīng)過30多年的改革開放，我國一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。伴隨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，公眾消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，從生存性消費(fèi)向發(fā)展性消費(fèi)轉(zhuǎn)變，物質(zhì)性消費(fèi)需求減少，服務(wù)性消費(fèi)需求明顯增多；人口快速城鎮(zhèn)化，到2020年，人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到50%左右，中小城鎮(zhèn)公共服務(wù)的需求將明顯增大；人口老齡化、空巢化加劇，到2015年，我國60歲以上老年人口將達(dá)到2.16億，約占總?cè)丝诘?6.7%，年均凈增老年人口800多萬，超過新增人口數(shù)，城鄉(xiāng)空巢家庭超過50%，部分大中城市達(dá)到70%；青少年體質(zhì)已持續(xù)25年下滑，體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)戰(zhàn)略確定。這些變化促使國家、社會和個人對公共體育服務(wù)需求迅速增長，并呈現(xiàn)出多元性、多樣性和層次性特征。由于經(jīng)濟(jì)能力、文化背景、教育背景與個人偏好等因素的差異，不同群體，甚至不同個體，對于公共體育服務(wù)需求表現(xiàn)出差異性，因此，公共體育服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)途徑也需要與需求的多元化相契合，公共體育服務(wù)領(lǐng)域通過向市場和社會組織開放，鼓勵社會力量參與公共體育服務(wù)的供給，緩解政府單方面供給多元化公共體育服務(wù)的壓力。如溫州市政府向體育社會組織購買田徑（針對中考項(xiàng)目）、游泳、籃球、跆拳道、健美操、體育舞蹈、網(wǎng)球、空竹、乒乓球、羽毛球、武術(shù)、輪滑、足球、風(fēng)箏、溫州南拳、門球、地擲球、攀巖、健身項(xiàng)目、排球、空、海、車模等22個項(xiàng)目的培訓(xùn)服務(wù)[4]，滿足不同青少年體育技能需求，而單憑政府是無法回應(yīng)如此多樣的體育項(xiàng)目服務(wù)需求。溫州、南通、宜興和惠州等政府購買公共體育服務(wù)有效實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)供給的多元化，最大限度地滿足了公眾日益增長的多樣化公共體育服務(wù)需求，保障了公民體育權(quán)利。

2 購買公共體育服務(wù)存在的困境

2.1 法律制度不健全

（1）法律法規(guī)不健全。法律法規(guī)以其強(qiáng)制性、權(quán)威性、規(guī)范性成為推進(jìn)制度建設(shè)強(qiáng)有力的工具[10]。目前，在體育領(lǐng)域沒有關(guān)于政府購買公共體育服務(wù)國家層面的法律法規(guī)，只有《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》，只適用于體育場館建設(shè)，體育器材設(shè)施采購等，難以滿足各級政府購買公共體育服務(wù)的制度需求，國務(wù)院出臺的《中華人民共和國體育法》、《全民健身計劃綱要》、《全民健身計劃（2011—2015年）》和《全民健身?xiàng)l例》等法律法規(guī)沒有關(guān)于政府購買公共體育服務(wù)的表述。目前，各地在實(shí)施政府購買公共體育服務(wù)時主要依靠規(guī)范性文件來推行[11]，如2013年9月國務(wù)院出臺《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、江蘇省出臺《政府購買公共服務(wù)改革暫行辦法》、杭州市出臺《關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)的指導(dǎo)意見》等。可見，無論是整個公共服務(wù)領(lǐng)域還是體育領(lǐng)域，至今還沒有一部專門用于規(guī)范政府購買公共體育服務(wù)的成型法律。在轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的推動下，許多地方政府和體育部門都在嘗試購買公共體育服務(wù)，但法律法規(guī)缺失，僅靠一些《意見》和《辦法》推進(jìn)，公共體育服務(wù)缺乏市場指標(biāo)，難以度量服務(wù)效果、難以統(tǒng)一測評，造成購買公共體育服務(wù)隨意性大、效率低下。（2）制度不完善，市場準(zhǔn)入制度、信息公開制度等還需要進(jìn)一步完善。政府向體育社會組織購買公共體育服務(wù)是未來的發(fā)展方向，而體育社會組織大多依附于體育管理部門，在購買時被政府優(yōu)先考慮，造成體制內(nèi)購買的不公平競爭。定時公開披露政府購買公共體育服務(wù)信息，形成公平競爭的環(huán)境，使購買公共體育服務(wù)規(guī)范、公正、透明，但目前政府購買公共體育服務(wù)存在信息不公布或模糊公布的不規(guī)范行為。

2.2 社會融合的價值取向未能達(dá)到

平等享受公共體育服務(wù)是每一位公民的權(quán)利，但是，從上述政府購買公共體育服務(wù)的實(shí)踐看，政府購買公共體育服務(wù)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和人群之間分布不均衡，特別是農(nóng)民工和殘疾人等社會弱勢群體的體育權(quán)利沒有受到重視，不能平等享受政府購買的公共體育服務(wù)，受益人主要是城市居民，違背了公共體育服務(wù)城鄉(xiāng)一體化、均等化的原則，造成這一現(xiàn)象的主要原因可能有2種。（1）理論研究和法制建設(shè)滯后。政府購買公共服務(wù)是近幾年才興起的公共服務(wù)供給方式，相關(guān)研究主要是國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒，本土研究較少，而法制化建設(shè)也剛剛起步，還要不斷探索和實(shí)踐。（2）社會上不同階層的人獲取公共體育服務(wù)的機(jī)會不同，農(nóng)民工市民化進(jìn)程緩慢。

2.3 政府購買公共體育服務(wù)數(shù)量和覆蓋面有限

政府購買公共體育服務(wù)在我國仍然處于探索和嘗試階段，政府購買公共體育服務(wù)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了社會公眾的需要，部分經(jīng)濟(jì)社會發(fā)達(dá)地區(qū)在實(shí)踐，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)尚未啟動政府購買公共體育服務(wù)，原因有3。（1）購買資金規(guī)模小，主要受社會公眾和政府觀念影響。社會公眾認(rèn)為，公共體育服務(wù)應(yīng)該由政府提供，對私人部門提供的服務(wù)缺乏信任，政府通過行政權(quán)力操縱資源提供公共體育服務(wù)，改由私人部門提供，政府缺乏積極性。（2）購買區(qū)域和范圍有限。我國政府購買公共體育服務(wù)主要在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和省會城市進(jìn)行。（3）購買對象范圍狹窄[12]。政府購買公共體育服務(wù)是直接定向委托學(xué)校和體育局主管的體育協(xié)會或社團(tuán)，如北京市體育局向各附屬體育協(xié)會購買服務(wù)、江蘇宜興體育局直接委托各體育協(xié)會舉辦賽事、各地購買學(xué)校體育場館向社會免費(fèi)開放服務(wù)等，公開、公平、透明的競爭性購買較少，這需要政府轉(zhuǎn)變理念和體育社會組織快速成長。

公共體育服務(wù)作為公共服務(wù)的子系統(tǒng)，相對于其他臨界公共服務(wù)，如教育、衛(wèi)生、社保等，無論是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還是開展的深度和廣度都相差甚遠(yuǎn)，在公共體育服務(wù)提供方式上還是采用傳統(tǒng)的供給模式，政府既掌舵又劃槳，沒能充分發(fā)揮政府的公共治理職能，地方政府存在重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕公共服務(wù)發(fā)展的思維慣性。因此，購買公共體育服務(wù)的動力不足，多種因素的共同促成下，政府購買公共體育服務(wù)的規(guī)模得不到有效擴(kuò)張。

2.4 體育社會組織發(fā)育不良

2.4.1 體育社會組織缺乏獨(dú)立性，受限于政府我國政府購買公共服務(wù)起步較晚，操作程序上不規(guī)范，如我國各地的體育協(xié)會或社團(tuán)，就相當(dāng)于體育行政部門的附屬機(jī)構(gòu)，體育協(xié)會主席通常由政府官員或體育行政部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，具有明顯的行政化傾向，依賴于政府獲取資源的意圖明顯，政府部門直接指定公共體育服務(wù)的生產(chǎn)者。舉國體制和奧運(yùn)爭光戰(zhàn)略的實(shí)施決定了我國體育資源的配置是競技體育優(yōu)先，處于“邊緣”的群眾體育協(xié)會很難獲得資源，因此對掌握體育資源的政府或體育行政部門依附性強(qiáng)，諸多原因都使得承擔(dān)公共體育服務(wù)職責(zé)的體育社會組織不具有獨(dú)立性，影響到自身功能的發(fā)揮。

2.4.2 體育社會組織力量薄弱，難以提供高質(zhì)量的服務(wù)（1）政府政策扶持力度不夠，沒有給體育社會組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。我國對體育社會組織采取“雙重管理”，即登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的體制，造成了群眾體育協(xié)會難以登記注冊取得合法地位，限制了體育社會組織的發(fā)展，無法適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，體育社會組織數(shù)量少，缺乏公平競爭的環(huán)境。（2）政府壟斷，政府公共體育服務(wù)供給上大包大攬，在很大程度上造成了不公平的競爭局面，體育社會組織難以施展拳腳，提高服務(wù)質(zhì)量。因此，體育社會組織在夾縫中生存，力量弱小，在公共體育服務(wù)供給中難以發(fā)揮顯著作用。（3）體育社會組織能力不足，部分草根體育組織機(jī)構(gòu)不健全、運(yùn)作不夠規(guī)范、服務(wù)意識和服務(wù)水平不高、經(jīng)費(fèi)和資源不足、機(jī)構(gòu)規(guī)模小，這些會導(dǎo)致體育社會組織無法承擔(dān)公共體育服務(wù)生產(chǎn)者的責(zé)任。因此，具有承接公共體育服務(wù)資質(zhì)的體育社會組織缺乏，難以引入市場競爭機(jī)制，難以提高公共體育服務(wù)的質(zhì)量。

2.5 缺乏完善的公共體育服務(wù)質(zhì)量水平評價及監(jiān)督體系

提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率是政府購買公共服務(wù)的終極目標(biāo)，要獲取政府購買公共服務(wù)的效果、提高公共服務(wù)的質(zhì)量水平，需要有科學(xué)、專業(yè)的評估機(jī)制和強(qiáng)有力的監(jiān)督體系，政府購買公共體育服務(wù)的評價體系涉及效率和效果2方面內(nèi)容。（1）效率評價體系，即按照投入-產(chǎn)出指標(biāo)來衡量購買公共體育服務(wù)的效率，其目標(biāo)是購買一定量的公共體育服務(wù)費(fèi)用最低或一定費(fèi)用獲得足夠多的公共服務(wù)數(shù)量，使得費(fèi)用獲得最大邊際效用。（2）購買公共體育服務(wù)的效果評價體系，主要是通過公眾的主觀評價（即滿意度）來衡量，這最能反映公共體育服務(wù)效果[13]，但當(dāng)前缺乏科學(xué)的評估機(jī)制和監(jiān)督體系。在評價方面，注重效率評價輕效果評價，導(dǎo)致政府購買公共體育服務(wù)“自上而下”現(xiàn)象的存在，評價人員專業(yè)化水平不夠，評價人主要是政府工作人員，往往不懂得購買公共體育服務(wù)方面的知識，存在“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”現(xiàn)象；沒有法律法規(guī)規(guī)定的、系統(tǒng)的、科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)，造成評價隨意性較大；評價方式的客觀性不足，主要以聽取匯報和檢查作為評價方式。在監(jiān)督方面，還沒有建立起強(qiáng)有力的監(jiān)督體系，公共體育服務(wù)的實(shí)際購買過程中，通常采用契約式管理模式，政府與購買客體達(dá)成契約，但是政府很難做到同步的監(jiān)督和有效的評價合同的履行過程。在政府購買公共體育服務(wù)評價和監(jiān)督方面，專家學(xué)者和社會公眾參與度不夠，這在較大程度上影響評估結(jié)果的客觀性、公正性與提供服務(wù)過程的透明性。

3 化解策略

3.1 建立和完善政府購買公共體育服務(wù)的法律制度

法律制度是保障政府購買公共體育服務(wù)健康、有序發(fā)展的基本條件。政府購買服務(wù)是一種政府提供公共服務(wù)的新模式，這種新模式必然要求有一整套與之相對應(yīng)的新的法律法規(guī)和政策措施，使得在實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的同時，市場機(jī)制能夠有效運(yùn)行，營利和非營利組織的利益得到保障[14]。因此，有效推行政府購買公共體育服務(wù)的首位問題是，建立政府購買公共體育服務(wù)的法律制度，實(shí)現(xiàn)有法可依。依靠規(guī)范性文件推進(jìn)政府購買公共體育服務(wù)的規(guī)制格局已經(jīng)不適應(yīng)時代發(fā)展，亟需建立和完善法律制度來規(guī)范政府購買公共體育服務(wù)行為。首先，有必要修訂《體育法》和《政府采購法》，把這2部法律確定為政府購買公共體育服務(wù)的基本法，并補(bǔ)充政府購買公共體育服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容，明確政府購買公共體育服務(wù)的原則、供應(yīng)方資質(zhì)、監(jiān)督和績效管理、購買邊界等[14]，建立體育社會組織信息披露制度使購買公共體育服務(wù)的過程透明。其次，按照不同公共體育服務(wù)類型，相關(guān)法律應(yīng)該明確公共體育服務(wù)承擔(dān)者的人員配備、設(shè)施設(shè)備、組織結(jié)構(gòu)等條件，以及政府購買的具體程序、責(zé)任劃分等。

3.2 政府購買公共體育服務(wù)要以需求為導(dǎo)向，以社會融合為價值取向

滿足社會公眾日益增長的多樣化體育需求是政府購買公共體育服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，因此，政府購買公共體育服務(wù)要充分考慮社會各階層和群體的利益，把均衡享受公共體育服務(wù)作為政府購買服務(wù)的原則，以社會融合為價值取向。當(dāng)前，我國處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，公共體育服務(wù)搞“一刀切”和平均化不現(xiàn)實(shí)，采用區(qū)域、城鄉(xiāng)和人群分層梯度推進(jìn)是政府購買公共體育服務(wù)的必然選擇，在國家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，各地要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，制定地方立法，保障區(qū)域內(nèi)社會公眾均等地享受政府購買的公共體育服務(wù)，打破戶籍藩籬，讓農(nóng)民工在政府購買公共體育服務(wù)方面享受市民待遇。此外，重視殘疾人公共體育服務(wù)需求，在政府購買的各種公共體育服務(wù)項(xiàng)目中把殘疾人考慮進(jìn)去，在考察公共體育服務(wù)供應(yīng)方的資質(zhì)時，把能否為殘疾人提供公共體育服務(wù)作為評估的一個指標(biāo)。

3.3 培育和促進(jìn)體育社會組織發(fā)展

首先，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變其觀念和職能。體育社會組織能做的事情，政府和體育行政部應(yīng)該放手交給體育社會組織來做，發(fā)揮其作用，如江蘇宜興體育局將舉辦體育賽事通過購買的方式交給體育協(xié)會舉辦，門球協(xié)會、乒乓球協(xié)會、足球協(xié)會、風(fēng)箏協(xié)會都主辦了很多市級乃至省級的比賽。政府支持體育社會組織的發(fā)展應(yīng)該從政策和資金2方面著手。在政策方面，政府應(yīng)該結(jié)合國情，建立一套適合體育社會組織的法律法規(guī)，為體育社會組織的成長和發(fā)展?fàn)I造一個健康的制度環(huán)境，鼓勵自發(fā)式體育社會組織的發(fā)展成為協(xié)會或社團(tuán)，簡化程序，降低登記注冊門檻。在資金方面，政府可以通過資金投入和免稅等方式給予幫助，把體育社會組織發(fā)展資金納入政府預(yù)算。

其次，體育社會組織要加強(qiáng)自我管理，政府加大對體育社會組織的監(jiān)督力度，使之走向規(guī)范化、制度化。（1）體育社會組織應(yīng)該去官僚化。體育社會組織的職能是政府從管理微觀體育事務(wù)中讓渡的職能，在其組織建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)組成、資金來源等方面都會依賴于政府部門，因此在提供公共體育服務(wù)過程中要盡量避免政府影響，保持其自身獨(dú)立性。（2）多元化籌措發(fā)展資金。依賴政府下?lián)苜Y金，體育社會組織很難生存發(fā)展，應(yīng)該通過政府撥款、企業(yè)和社會捐款、會員會費(fèi)等多元化的融資渠道解決資金的來源。

3.4 完善政府購買公共體育服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管評估機(jī)制

完善質(zhì)量監(jiān)管和評估機(jī)制是政府購買公共體育服務(wù)質(zhì)量和效率的保障，能夠?qū)崿F(xiàn)公共體育服務(wù)供給創(chuàng)新模式持續(xù)、穩(wěn)定、健康的發(fā)展。因此，建立公正、多元、科學(xué)的監(jiān)管和評估體系非常必要。（1）政府購買公共體育服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管主體要具有獨(dú)立性和多元化的特征。獨(dú)立性是指監(jiān)管主體是具有一定資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)或人員，如高校體育專家學(xué)者、體育科研院所等，這些人員和機(jī)構(gòu)在監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量方面具有明顯優(yōu)勢，既能保證監(jiān)管的客觀性和公正性，又能確保監(jiān)督的專業(yè)性和科學(xué)性；多元化是指監(jiān)管主體不僅是政府，還應(yīng)該包括受益的社會公眾、專家學(xué)者和媒體，作為政府購買公共體育服務(wù)受益人的社會公眾，最能直接、真實(shí)地反映購買效果，媒體是質(zhì)量監(jiān)管的重要渠道，因?yàn)槠鋼?dān)當(dāng)著政府公眾信息反饋平臺的職能。（2）完善評估機(jī)制，政府購買公共體育服務(wù)的績效評估體系包括效率評價和效果評價2個方面，效率評價較為客觀，效果評價較主觀。因此，要建立主客觀相結(jié)合的全面績效評估機(jī)制，通過制度規(guī)范主客觀指標(biāo)的權(quán)重、評價流程、評價標(biāo)準(zhǔn)和主客體之間的權(quán)責(zé)，確保通過科學(xué)合理的評估機(jī)制，提高政府購買公共體育服務(wù)的質(zhì)量和效率。

4 結(jié)語

當(dāng)前，我國政府購買公共體育服務(wù)還處于探索階段[15-18]，隨著全民健身納入國家基本公共服務(wù)體系并上升為國家戰(zhàn)略，政府高度重視運(yùn)用治理工具。2013年國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》和2014年國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》都明確要求政府要購買公共體育服務(wù)。隨著政府購買公共體育服務(wù)制度環(huán)境的不斷優(yōu)化和個性化體育服務(wù)需求的不斷涌現(xiàn)，政府購買公共體育服務(wù)將逐漸普及，這樣既能促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高公共體育服務(wù)供給的有效性，又能培育體育社會組織的發(fā)展，將成為各級政府提供公共體育服務(wù)的重要手段，并為建立符合國情、滿足公眾多元化體育需求、切實(shí)有效的公共體育服務(wù)體系奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。

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Achievements，DifficultiesandCountermeasuresofLocalGovernmentPurchasingPublicSportsService

WANG Zhankun1，WU Lanhua2，ZHANG Xiancheng3x
（1.School of Sports Science，Wenzhou Medical University，Wenzhou 325035，China；2.Dept.of Mental Health Education，Zhejiang Techni?cal Institute of Economics，Hangzhou 310018，China；3.School of PE，Hunan University of Arts and Science，Changde 451000，China）

This paper exploredlocal government purchasing public sports services to discover problems，sum up experience，and promote the effective devel?opment of government purchasing public sports services.The government purchases of public sports services can promote the transformation of government functions，form multi center governance structure，improve quality and efficiency of public sports service supply，promote the development of sports social or?ganizations，invigorate the public sports service resources，promote government purchasing public sports service system construction，respond to the diversi?fied social needs.The main problems are no perfect legal system，not achieve the value orientation of social integration，low service quality and coverage，sports social organization dysplasia，the lack of evaluation and supervision system in the process of current government purchasing public sports service.And puts forward strategies such as to establish and improve the legal system of government purchasing public sports services，to regard demands and social inte?gration as the guide purchasing public sports service，to cultivate and promote the development of sports social organization，to perfect the government pur?chase of public sports service evaluation

mechanism.Key words：public sports service；government purchase；sports social organization

G80-05

A

1005-0000（2014）05-409-06

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2014.05.008

2014-05-23；

2014-09-10；錄用日期：2014-09-11

浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：13NDJC126YB）；浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題（項(xiàng)目編號：ZMZC2013060）；溫州市科技局課題（項(xiàng)目編號：R20110099）

王占坤（1975-），男，安徽壽縣人，副教授，在讀博士研究生，研究方向?yàn)轶w育社會學(xué)。

1.溫州醫(yī)科大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院，浙江溫州325035；2.浙江經(jīng)濟(jì)職業(yè)技術(shù)學(xué)院文化藝術(shù)學(xué)院心理健康教育教研室，浙江杭州310018；3.湖南文理學(xué)院體育學(xué)院，湖南常德415000。