解決“農民工市民化” 大城市重任在肩

王紅茹

諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨曾經預言：美國的新技術革命和中國的城鎮(zhèn)化，是21 世紀帶動世界經濟發(fā)展的“兩大引擎”。這句預言中關于中國的部分正越來越受到關注。

7月30日，國務院正式印發(fā)《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（下稱“《意見》”），指出要通過推進戶籍制度改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)的戶口登記制度，并提出了“在2020年將實現(xiàn)1億農民工轉為城市居民”的目標。這是在今年3月公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》強調以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化后，推動新型城鎮(zhèn)化建設的重要舉措。

但不少專家認為，這個美好的愿景實現(xiàn)起來并非易事。

農民工落戶城市從“不敢想”到“不太想”

今年50歲的胡軍，再過10年就要退休，他打算退休后就回河南信陽老家養(yǎng)老。胡軍是河南省信陽市某村的村民，已經在北京摸爬滾打工作了10多年，但是也沒能在北京買下一套住房?！艾F(xiàn)在是有資格買房，但是房價高得還是買不起?！?/p>

住房買不起，解決戶口對他而言更是天方夜譚。《意見》提出在特大城市建立積分落戶制度，也沒能燃起他對擁有北京戶口的希望。

“即便是北京實行積分落戶制度，也輪不到我頭上。北京的消費水平太高了，尤其是房價?！焙姼嬖V記者，擁有北京戶口主要是為孩子考學，其他方面對他都不重要，“我已經在老家買了兩套房，等工作到60歲就可告老還鄉(xiāng)了。”

這是目前60后、70后大多數(shù)農民工境遇的一個縮影。

據(jù)四川統(tǒng)計局今年初進行的一項大型調查，目前有93.7%的四川進城務工人員表示習慣城市生活，但明確愿意將戶口轉為城鎮(zhèn)戶口的只有10.7%?！稗r村戶口比城鎮(zhèn)戶口更有優(yōu)勢”是不愿轉戶的首要原因，選擇比例為51.6% 。而“養(yǎng)老得不到解決（選擇比例50.4%）”、“住房沒有保障（選擇比例44.4%）”、“失業(yè)或找不到工作（選擇比例38.5%）”則是進城務工人員對轉為城鎮(zhèn)戶口后最擔心的三大問題。

這個問題引起了高層重視。中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民日前在中國社科院舉行的“中國城市百人論壇暨人的城鎮(zhèn)化”會議上表示，農民工要真正實現(xiàn)市民化至少有三步，第一步是就業(yè)轉移到城鎮(zhèn)?！斑@一步是我國過去30年城鎮(zhèn)化的模式，只進城就業(yè)，不進城定居”。第二步是通過戶籍制度改革讓愿意和有能力落戶的人拿到城市戶口，在城市落戶?！斑@一步在我國才剛剛開始”。第三步是推動清除各種制度和政策障礙，使他們真正融入城市的生活?！斑@一步需要更長時間，而要實現(xiàn)真正文化上的融合需要一代人?！睏顐ッ裾f。

“90后”農民工進城定居意識特別強

張霞長得很清秀，鵝蛋臉、大眼睛，說話聲音柔美好聽。1992年出生的她，在自己20歲時從四川的一個小山村來到北京。她一直說自己“很幸運”。

如她所言，2012年剛來北京，經親戚介紹，就找到了一份傳媒公司的工作，如今在那里已經工作了兩年。現(xiàn)在她已經從最初來北京時一個羞怯的小姑娘，成長為能夠獨當一面跟客戶洽談廣告的業(yè)務經理。

張霞在北京的生活日益精彩，“我不想再回老家了，希望能在北京安家落戶”。“戶籍制度改革意見不是出來了嗎？我現(xiàn)在還年輕，希望有一天通過自己的努力，達到北京積分落戶的政策標準。”

《意見》提出，“嚴格控制特大城市人口規(guī)模，改進城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度。”積分落戶成為張霞的希望。

像張霞這樣的新農民工群體，中國工程院主席團名譽主席徐匡迪稱其為“90后”農民工。他在“中國城市百人論壇”上表示，“90后”農民工進城定居意識特別強，他們和“70后”農民工不一樣，“‘70后’農民工進城主要是為了家里蓋房，找老婆結婚，女的是為了嫁妝。現(xiàn)在‘90后’新農民工大部分人不準備回去，盡可能地留在城市?！毙炜锏险f。

但是，新的戶籍政策對于這些“漂”在大城市甚至特大城市的“90后”新農民工敞開的門并不很大。

《意見》提出的“積分落戶制度”標準看似簡單，主要是“以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限”等為主要指標，設置積分分值，但是在“積分落戶制度”細則沒有出臺前，沒有人知道究竟會怎么落實。

張霞說，如果僅僅按照具有“合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、社保年限、連續(xù)居住年限”這幾個簡單的標準，她在北京待夠一定年限，落戶北京肯定不成問題，“估計不會這么簡單，像我這樣條件的人在北京滿大街都是，北京可能容納這么多人嗎？估計還會有別的更為苛刻的條件?！?/p>

即便這樣，張霞還是愿意留在北京，不愿回到幾千里之外的農村老家。

農民工大城市難落戶 中小城市成“雞肋”

目前，北京、上海、深圳，以及各個省會城市，幾乎集中了當?shù)刈顑?yōu)勢的教育、醫(yī)療等資源，這些大城市和特大城市提供的就業(yè)崗位多、工資水平高。相對而言，中小城市創(chuàng)造的就業(yè)崗位少，工資水平也比較低。兩相比較，大城市顯然更具吸引力。但這也使得這些城市的環(huán)境受到巨大挑戰(zhàn)。

中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長陶然認為，現(xiàn)行戶籍改革方案提出要限制特大城市發(fā)展，放開中小城鎮(zhèn)，“其實內地的中小城市已經放開了，但是沒有人去。大城市已經有很多流動人口進去了，如果要強行趕走外來人口要付出很大的代價?！?/p>

“中國的大城市要直面流動人口或者是未來農業(yè)轉移人口市民化的任務?！敝袊嗣翊髮W城市規(guī)劃與管理系主任葉裕民表示，目前中小城市戶口已經放開，但并不能成為新一輪新型城鎮(zhèn)化最艱巨任務的承擔者，“現(xiàn)在最難完成城鎮(zhèn)化的是大城市的流動人口?！?/p>

據(jù)葉裕民提供的數(shù)字，目前中國有8000萬人跨省流動，其中有4000多萬人在前十大城市，2600萬人在京滬深三市，“沒有這些外來常住人口的市民化就沒有中國的城鎮(zhèn)化，也沒有這些城市的現(xiàn)代化?！?/p>

中國的城鎮(zhèn)化，接下來的道路該怎么走？8月31日，在中國城市研究領域首個高層次多學科集成新型智庫——“中國城市百人論壇”成立儀式上，中國工程院原院長徐匡迪、中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民、上海交通大學教授陸銘等人把脈中國城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。

對話嘉賓

中國的城鎮(zhèn)化：以中小城市為主還是走大城市戰(zhàn)略？

徐匡迪：中小城鎮(zhèn)是中國城市化的基礎。目前我國有2003個縣，還有853個市轄區(qū)，縣域人口占全國人口總數(shù)的70%，縣域地區(qū)的經濟生產占GDP的48%。不可能想象我們的城鎮(zhèn)化是在北上廣，而應該是全方位的，以中小城市為主。

城鎮(zhèn)化的總體空間格局有5個城鎮(zhèn)群，主要是指珠三角、長三角、京津冀、長江中游地區(qū)和成渝地區(qū)。城鎮(zhèn)化的水平實際上是和非農產業(yè)比重同步提高相一致的，我國的城鎮(zhèn)化不是讓他們盲目進城，必須要有就業(yè)，必須有非農產業(yè)的發(fā)展。

我國的城鎮(zhèn)化過程中人口流動相對集中，從農村進入城市，其中廣東、浙江、北京、上海、江蘇、福建6個省市流動人口占86.8%，接近90%。流出地主要集中在安徽、四川、河南、湖南、江西、貴州6個省份。

有一個新的動向非常值得我們注意，2011年起省內流動開始超過省際流動。從2010年開始省內的流動已經達到52.9%，而跨省的流動降到47.1%，這和2010年以前，特別是和上世紀90年代完全不一樣。

楊偉民：目前的各種調查顯示，農民工不太愿意在中小城市落戶，原因是配套的體制機制改革不健全，這沒法給農民一個可預見的、全面的預期。在城市落戶后，能不能獲得平等的公租房，社會保障怎么辦，醫(yī)保、養(yǎng)老保險能不能無縫銜接；特別是承包地、宅基地、集體資產怎么辦，是收回還是流轉，如果可以流轉，是在本村流轉還是跨地流轉等很多問題都沒明晰的政策和界限。

我們的目標是到2020年解決1億人口的落戶問題，同時也希望更多的人落戶到中小城市和小城鎮(zhèn)。但目前的人口轉移趨勢是愿意進入大城市，特別是特大城市。規(guī)劃的愿望和實際的情況并不完全一樣。背后的原因是，經濟發(fā)展程度高、就業(yè)吸納能力強、公共服務好的往往是特大城市，而不是小城鎮(zhèn)。這樣經濟發(fā)展布局和人口分布的要求不完全一樣，需要引起關注。

陸銘：農民工是否愿意留在城市，未來是在大城市還是小城市，這個問題是需要科學的理解，這涉及到我國未來城鎮(zhèn)化是對沿海地區(qū)重點推進，還是在內地城市重點推進，或者在大小城市同時推進。

從政策角度，決策者是希望通過政府的行政力量把大量的資源引入到中小城市特別是內地中小城市，其中包括錢、建設用地指標等。但是，這些錢到底是用來做公共服務還是做開發(fā)區(qū)，差異非常大?，F(xiàn)實中是把大量的錢和指標投向內地中小城市后，結果開發(fā)區(qū)遍地開花，導致地的城市化和人的城市化脫節(jié)。

從東、中、西部來看，地的城鎮(zhèn)化脫離人的城鎮(zhèn)化的情況嚴重程度依次為：西部最嚴重，中部其次，東部最輕。背后反映的是一個政府的規(guī)劃和城市工業(yè)發(fā)展推進的方向與市場決定的方向相違背。