地方政府發(fā)債利大于弊

葛豐

預算法修改十年四審終破冰

十二屆全國人大常委會第十次會議近日表決通過關(guān)于修改預算法的決定，修改后的預算法在明確立法宗旨、細化全口徑預算管理制度、預算公開制度，以及完善預算審查、監(jiān)督、強化預算責任等方面均有明顯進步。

預算法素有“經(jīng)濟憲法”之稱，預算法規(guī)范明確的財政權(quán)力制度安排是現(xiàn)代國家公共管理運行的基礎(chǔ)，因此凡涉實質(zhì)性的修訂，總是審慎再三，反復斟酌。譬如本次修法歷經(jīng)十年四審，跨越三屆全國人大，尤其在是否允許地方政府發(fā)債一節(jié)上，爭議聲中終告破冰殊為不易。

1994年通過的預算法明確規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。但問題是，基于一系列深層次因素共同推動，中國的各級地方政府性債務不僅早已假借種種通道潛滋暗長，而且其增量與存量都已經(jīng)達到驚人程度，因此在2013年底召開的中央經(jīng)濟工作會議上，首次提出“要把控制和化解地方政府性債務風險作為經(jīng)濟工作的重要任務”。

現(xiàn)實世界的復雜性往往使得哪怕針對同一事實，不同的視角也會得出不同甚至相反的結(jié)論。這反映在是否允許地方政府發(fā)債問題上，尤為典型。

凡事皆有利弊兩面，因此判斷一項重大改革是否應然，終究要看利弊，權(quán)衡孰重孰輕，而允許地方政府發(fā)債，至少現(xiàn)在看來利大于弊，這主要體現(xiàn)在：

首先，中國的政府性債務確實存在很強的內(nèi)在沖動，但這并非是有沒有某種融資工具所能決定。有分析人士說，只要導致地方政府預算軟約束的種種制度性扭曲依然存在，任何工具性的禁止性規(guī)定無非是在為淵驅(qū)魚，使其另辟各種更隱秘、更難監(jiān)管的“蹊徑”暗度陳倉。

其次，如果承認地方政府舉債有其必然性（甚至有其合理性），那么僅就工具性而言，政府發(fā)債相比目前名目繁多的政府性融資渠道更透明、更規(guī)范、更易于被納入政府預算全口徑管理，而且還可以在一定程度上，有助于改變目前地方政府公益性資本支出、經(jīng)常性支出，甚至經(jīng)營性支出相互掩飾、相互擠占的混雜局面。

第三，從財政、金融一體化的角度來看，政府發(fā)債有利于降低目前政府性債務不斷累積的金融風險。這主要因為銀行信貸本就不適合充當政府融資主要渠道，而政府發(fā)債一則可以有效避免平臺貸款期限錯配問題，再則中國的債券市場，無論在利率市場化程度或是對債務人的外部約束力等方面，都要優(yōu)于信貸市場。此外，反過來，地方政府發(fā)債也可以為債券市場提供介于國債與公司債之間的銜接品種，有利于加速形成中國自己的基準收益率曲線。

當然，地方政府發(fā)債可能引發(fā)的債務失控風險也并非杞人憂天。因此預算法修正案對地方政府發(fā)債的層級、額度、用途，以及償還等都作出了相應限制。我們認為，這是兼顧發(fā)展與穩(wěn)定的妥善安排，體現(xiàn)出中國漸進式改革的一貫智慧。