構(gòu)建殘疾人體育公共服務(wù)體系的研究①

劉永風(fēng)

(淮海工學(xué)院體育部 江蘇連云港 222005)

目前,我國有8502萬殘疾人,涉及2.6億家庭人口,殘疾人是數(shù)量多,特性突出且特別需要幫助的社會群體。[1]體育公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)殘疾人與社會融合的重要途徑。建立完善的殘疾人體育公共服務(wù)體系以促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展,改善殘疾人狀況,已經(jīng)成為全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。所以,從理論上探討如何建構(gòu)殘疾人體育公共服務(wù)體系建設(shè)的長效機(jī)制無疑具有一定的現(xiàn)實(shí)意義,也已成為黨和國家、社會各界必須研究和重視的重要課題。

1 殘疾人體育公共服務(wù)體系的解構(gòu)

公共服務(wù)體系建設(shè)是一個具有世界性的難題,我國殘疾人公共服務(wù)體系建設(shè)是在2009年兩會上提出來的方案,這個體系是保障殘疾人公共服務(wù)質(zhì)量的重要舉措。近年來體育公共服務(wù)在國內(nèi)的研究并不陌生。其涵義、內(nèi)容、具體實(shí)施方案已被不少研究者進(jìn)行闡述。比較各研究者對體育公共服務(wù)所下的定義,溫州大學(xué)樊炳有教授的觀點(diǎn)更有說服力,他指出體育公共服務(wù)是指提供體育公共產(chǎn)品和服務(wù)行為的總和,包括加強(qiáng)體育公共設(shè)施建設(shè)、發(fā)展體育公共事業(yè)、發(fā)展體育公共信息等,為豐富社會公眾生活和參與社會體育活動提供社會保障和創(chuàng)造條件。[2]根據(jù)樊教授的觀點(diǎn)可以理解殘疾人體育公共服務(wù)體系是在政府引導(dǎo)下的公共部門參與的以滿足各類殘障人士在康復(fù)、心理和發(fā)展需求,為豐富殘疾人社會生活和享受體育活動提供保障和創(chuàng)造條件,保障其體育權(quán)益的各種公益性體育機(jī)構(gòu)和服務(wù)的總和。

2 殘疾人體育公共服務(wù)的主體和客體

殘疾人體育公共服務(wù)主體是一個關(guān)鍵因素,占主體作用。它是提供方,要為殘疾人提供必要的體育公共服務(wù),沒有主體,殘疾人體育公共服務(wù)整個體系就無從談起,更不可能運(yùn)轉(zhuǎn)下去。主體主要包括政府組織、準(zhǔn)政府組織、社會組織、企業(yè)團(tuán)體、慈善團(tuán)體等方面。殘疾人體育公共服務(wù)主體可劃分成兩個部分,分別為主體義務(wù)和主體自愿,政府組織首當(dāng)其沖是殘疾人體育公共服務(wù)體系建設(shè)的最大、重要性最強(qiáng)的主體義務(wù),而企業(yè)團(tuán)體、慈善團(tuán)體、社會組織等主體自愿是殘疾人體育公共服務(wù)體系建設(shè)的不能缺少的輔助主體,兩者相輔相承,均不可或缺。不管從哪個角度看,兩者都及其重要,都能夠在殘疾人體育公共服務(wù)體系建設(shè)過程中發(fā)揮自己應(yīng)有的作用,無論是主體義務(wù)還是主體自愿。在殘疾人體育公共服務(wù)體系建設(shè)過程中,殘疾人體育公共服務(wù)主體的全面性、多樣性、互補(bǔ)性是能否為殘疾人提供多層次、廣泛性、個性化的公共服務(wù),并且反映殘疾人群體在享受公共服務(wù)的質(zhì)與量方面起決定性作用的環(huán)境變量。

殘疾人體育公共服務(wù)客體是需求者,是殘疾人體育公共服務(wù)的受益方,即要為他(她)提供體育公共服務(wù),是指享受殘疾人體育公共服務(wù)的對象,指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上,某種組織、功能喪失或者不正常,全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。最終評價殘疾人體育公共服務(wù)體系建設(shè)是否達(dá)標(biāo)是殘疾人體育公共服務(wù)客體即殘疾人群體及其家庭,殘疾人體育公共服務(wù)客體也是殘疾人體育公共服務(wù)體系建設(shè)的最終裁判。

3 我國殘疾人體育公共服務(wù)體系建設(shè)的制度基礎(chǔ)

3.1 公共服務(wù)體制

建設(shè)殘疾人體育公共服務(wù)體系,應(yīng)該從以下二個方面來闡述:一是實(shí)現(xiàn)貧困免除,涵蓋培育殘疾人的可行能力。殘疾人是弱勢中的弱勢,特別是農(nóng)村殘疾人。有關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)表明,我國農(nóng)村中重度殘疾人和老年殘疾人中約有六成人員沒有經(jīng)濟(jì)援助,完全依靠家庭供養(yǎng),一些殘疾人特別是有重度殘疾人的家庭,家庭經(jīng)濟(jì)抵御風(fēng)險的壓力非常撥薄弱。[3]要保障殘疾人的生存權(quán),為他們提供基本的生活救助和養(yǎng)老保障,并針對性不斷培訓(xùn)有就業(yè)能力和需求的殘疾人,盡可能為他們提供服務(wù),最大限度地促進(jìn)其就業(yè),保障他們的基本生活能力。因此,為了實(shí)現(xiàn)免除殘疾人的貧困,殘疾人公共服務(wù)體系建設(shè)尤其是農(nóng)村殘疾人公共服務(wù)體系的建設(shè)顯得非常迫切且任重道遠(yuǎn);二是殘疾人基本體育權(quán)利的保證。包括獲得體育公共服務(wù),并能享有主動參與體育公共服務(wù)的權(quán)力。此外,還有享有能借助某些輔助工具參與公共服務(wù)的組織以及提供監(jiān)督。

3.2 公共財政制度

當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)體制下,沒有經(jīng)濟(jì)輔助是不可能完成的,殘疾人體育公共服務(wù)體系的建設(shè)必須基于市場和財政來共同完成資源配置問題,否則一切都成為空談。從經(jīng)濟(jì)層面來看,要從“政府能夠做什么”與“市場能做什么”兩個角度來探討。為殘疾人提供體育服務(wù)是政府的職責(zé),政府的經(jīng)濟(jì)預(yù)算里理應(yīng)有殘疾人補(bǔ)助這個部分,并要不斷提高財政投入。沒有一定的資金投入是很難在市場經(jīng)濟(jì)競爭中立足,應(yīng)該認(rèn)真貫徹落實(shí)《殘疾人就業(yè)保障金使用和管理辦法》,對殘疾人創(chuàng)業(yè)基地(點(diǎn))建設(shè)、殘疾人自主創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目要給予必要的資金扶持;從管理層面來看,在公共治理視野下,應(yīng)該普遍受惠予絕大多數(shù)殘疾人或一部分某一類型的殘疾人,合理配置與培育以抽象公共服務(wù)為主的無形的軟社會資源,在觀念和價值方面為殘疾人提供均等體育公共服務(wù)和參與機(jī)會。

3.3 社會分配制度

起點(diǎn)公平是實(shí)現(xiàn)社會公平分配的重要前提,沒有起點(diǎn)公平就沒有真正的社會公平分配,殘疾人從起點(diǎn)開始就不可能與非殘疾人站在一條分配的起跑線上。殘疾人體育公共服務(wù)體系建設(shè)在一定程度上有利于平衡社會分配在供給內(nèi)容方面:公共服務(wù)體系要與殘疾人特點(diǎn)相一致,主要包括殘疾人的就業(yè)、康復(fù)、教育及社會參與等方面,殘疾人理應(yīng)有優(yōu)先權(quán);同時要符合城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之以及不同殘疾人群之間的體育公共服務(wù)提供內(nèi)容的特殊性,要加大對農(nóng)村殘疾人和西部地區(qū)殘疾人分配投入。在供給標(biāo)準(zhǔn)方面要注意二點(diǎn):一是殘疾人事業(yè)與其各個組成部分以及殘疾人體育公共服務(wù)系統(tǒng)與社會保障系統(tǒng)之間的關(guān)系要處理好;二是落實(shí)殘疾人體育公共服務(wù)均等化,提供社會良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展歸根到底離不開社會資源和社會機(jī)會的合理配置,獲取也離不開大致均等適當(dāng)?shù)墓卜?wù)。

殘疾人體系建設(shè)是合理配置和分配社會體育設(shè)施資源與參與身體鍛煉機(jī)會這一根本問題的重要體現(xiàn),讓殘疾人也能向非殘疾人一樣享受到體育公共服務(wù)。只有合理地配置社會體育設(shè)施資源與參與身體鍛煉機(jī)會,才是更好建設(shè)殘疾人體育公共服務(wù)體系并設(shè)定相應(yīng)操作方案的良策。

4 比較我國與發(fā)達(dá)國家殘疾人在體育公共服務(wù)建設(shè)上的差距

我國8千多萬殘疾人對體育公共服務(wù)的需求意識以及我國經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)相比,與發(fā)達(dá)國家還有很大差距,主要表現(xiàn)在殘疾人公共服務(wù)理念不到位、殘疾人權(quán)利保護(hù)未得到足夠重視、殘疾人體育公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)短缺、殘疾人體育公共服務(wù)組織不健全、主體職責(zé)不清晰以及殘疾人公共服務(wù)不均等方面。[4]

國外發(fā)達(dá)國家的殘疾人體育基本公共服務(wù)發(fā)展較為完善,在各個方面基本都能滿足所有殘疾人對體育健身的需求。他們成功經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為三點(diǎn):一是有較強(qiáng)的體育權(quán)利觀念。為了保障殘疾人的體育權(quán)利,如美、加拿大兩國在環(huán)境無障礙、信息無障礙和交通無障礙、所有設(shè)施和服務(wù)都必須能夠?yàn)闅埣踩怂碛玫染唧w規(guī)定均能在相關(guān)法律中找到,使社會關(guān)照殘疾人得到法律上的保證,有效地保障殘疾人的體育權(quán)利。此外,美國對特殊體育師資培養(yǎng)服務(wù)也有著悠久的歷史,美國90—170公法第五款明確提出為特殊體育師資的培養(yǎng)和研究提供資金保障。二是有完善的配套服務(wù)。如美國在各級學(xué)校和社區(qū)中都配置了無障礙公共設(shè)施以方便殘疾人活動,并且在體育活動內(nèi)容和場地上做了不少的努力,確保殘疾人和其他公民一樣可以享有自己的體育權(quán)益。三是有科學(xué)的評估體系。美國學(xué)者研發(fā)的健康評估體系能對不同年齡段鍛煉人群作評價,達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的人將頒發(fā)總統(tǒng)健身獎?wù)?整個系統(tǒng)已在2013年秋季投入全面使用,對于殘疾人的體育健身方案也由總統(tǒng)健身委員會下屬的殘疾人事業(yè)部在2013年春天實(shí)施。發(fā)達(dá)國家殘疾人體育公共服務(wù)體系建設(shè)寶貴的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

5 殘疾人體育公共服務(wù)體系建設(shè)的基本思路

5.1 注重公平優(yōu)先的價值標(biāo)準(zhǔn)

羅爾斯的《正義論》中指出,社會公平取向不僅力求在經(jīng)濟(jì)、法律制度與法律程序上充分保障每一個人的平等權(quán)利和機(jī)會,而且要求對社會弱勢群體給予利益優(yōu)惠,為那些最少社會的成員提供利益補(bǔ)償。文中特別強(qiáng)調(diào)“起點(diǎn)公平”的重要性以及要注重社會某種補(bǔ)償機(jī)制和再分配政策,包括弱勢群體在內(nèi)的每一個社會成員都能夠處在平等的地位上,而要這種平等的話,弱勢群體應(yīng)要有相對于常人的優(yōu)先權(quán)。

當(dāng)下,受城鄉(xiāng)分割、二元社會格局和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等諸方面因素的制約,農(nóng)村殘疾人的公共服務(wù)嚴(yán)重落后于城市,城市和農(nóng)村殘疾人公共服務(wù)的發(fā)展水平嚴(yán)重不平等。因此,首要促進(jìn)城鄉(xiāng)殘疾人體育公共服務(wù)的公平化、均等化,力求構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的殘疾人體育公共服務(wù)體系,均等化也是發(fā)達(dá)國家在體育公共服務(wù)方面最重要的關(guān)鍵詞。要將殘疾人體育公共服務(wù)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的范疇,應(yīng)該通過加大對農(nóng)村殘疾人公共服務(wù)力度的特殊方式,如增加資金投入,傾斜社會分配機(jī)制等措施來逐步縮小殘疾人體育公共服務(wù)方面的城鄉(xiāng)差距,要增加殘疾人收入,改善殘疾人經(jīng)濟(jì)生活條件。此外,在制度設(shè)計層面,應(yīng)該把殘疾人服務(wù)體系納入到整個國家公共服務(wù)體系建構(gòu)的規(guī)劃中,來保障殘疾人體育公共服務(wù)需求得以滿足。這樣殘疾人體育公共服務(wù)的普惠性和實(shí)效性才能得以真正有效提高,才能真正體現(xiàn)殘疾人公平優(yōu)先的價值標(biāo)準(zhǔn)。

5.2 可采用“軟硬混合法”的殘疾人體育法律保障模式

“軟硬混合法”是指在憲法之下,硬法是基礎(chǔ),在此框架上,各類軟法規(guī)范在國家管理、社會治理中各即各位,以不違反硬法規(guī)定的方式實(shí)行政治和社會共同體的自治。如果將整個法體系比作一棵樹,那么憲法是“根”,硬法是“主干”,而軟法則是“枝葉”。軟法和硬法各有利弊,在保障殘疾人體育權(quán)益方面,應(yīng)把兩者結(jié)合起來,取長補(bǔ)短才能更好地建設(shè)殘疾人體育公共服務(wù)體系。例如《殘疾人保障法》就是屬于普適性和權(quán)力性的硬法,而有關(guān)殘疾人體育方面制定的綱要、條例、意見等中央和各部委在建國后出臺的有關(guān)加強(qiáng)殘疾人體育工作的文件,這些規(guī)范多半屬于較靈活的軟法。硬法屬于宏觀層面,雖具有權(quán)威性和持久性,但也有不少缺點(diǎn),比如靈活性且導(dǎo)向性不是很強(qiáng)等等,這樣使得政策的約束力和支持度大大減弱。而軟法與殘疾人的體育權(quán)益是緊不可分的,更是對殘疾人體育權(quán)益管理的直接規(guī)定,具體實(shí)施起來更具有操作性,對殘疾人體育權(quán)利保障與否和保障程度產(chǎn)生更直接、更具體、更明顯的關(guān)系。

5.3 采用多元供給,完善殘疾人體育公共服務(wù)設(shè)施

現(xiàn)代民主政治的發(fā)展客觀上要求公共服務(wù)主體多元化,這樣才能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的多元公共服務(wù)需求。資助運(yùn)動員公共管理者應(yīng)當(dāng)樹立合作治理理念,力求構(gòu)建政府主導(dǎo)、企業(yè)、非政府組織和公民共同參與多元合作的殘疾人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制,以共同創(chuàng)造并維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共體育利益。殘疾人較健全人更加需要社會服務(wù),因?yàn)槟壳拔覈鴩榈囊蛩?無容置疑,政府需要肩負(fù)主導(dǎo)責(zé)任,但不能僅靠政府有限的財力來提供,還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大社會組織、企業(yè)私人團(tuán)體等自愿主體的投入,用義務(wù)主體政府的公共資源調(diào)動民間或社會的人力、物力與財力參與到殘疾人事業(yè)中來。例如與中國奧委會運(yùn)作資金主要由政府贊助不同,美國奧委會的運(yùn)作資金來自個體公民的捐贈、贊助、特許使用費(fèi)、商業(yè)經(jīng)營。美國政府幾乎不出一分錢。

許多事實(shí)案例證明,對于殘疾人而言,義務(wù)主體支持,自愿主體的支持相互補(bǔ)充、相互依存,才能更好地為殘疾人這一特殊困難的社會階層提供基本的生存和發(fā)展環(huán)境,從而使他們提高生活質(zhì)量,有尊嚴(yán)地生存和生活。

5.4 健全培訓(xùn)體系,加強(qiáng)殘疾人體育服務(wù)人才培養(yǎng)

目前,我國的社會體育指導(dǎo)員隊(duì)伍不斷壯大,但特殊體育指導(dǎo)員的比例僅有1%左右,其規(guī)模、數(shù)量、質(zhì)量和服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有滿足殘疾人日益增長的體育需求。在殘疾人體育公共服務(wù)體系建設(shè)中,殘疾人體育服務(wù)人才的匱乏已非常的凸顯,現(xiàn)有的殘疾人體育指導(dǎo)員和志愿者也不過是一些殘疾人專干和愛心人士臨時提供的服務(wù),極少的人接受過專業(yè)的培訓(xùn),大部分并不具備特殊體育指導(dǎo)員資格。針對這種尷尬局面,國家體育總局社體中心應(yīng)聯(lián)合各個相關(guān)部門成立殘疾人體育指導(dǎo)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu),擴(kuò)大特殊社會指導(dǎo)員的人員規(guī)模,加大培養(yǎng)力度,建立起省、市、縣、區(qū)多級多層次的培訓(xùn)體系。

5.5 加強(qiáng)制度保障,健全特殊體育公共服務(wù)組織

政府相關(guān)部門需要制定和落實(shí)具體的政策、法規(guī),完善制度保障,加強(qiáng)體育組織建設(shè)。如建立殘疾人體育社團(tuán)的實(shí)體化、社區(qū)殘疾人體育俱樂部等。實(shí)施崗位責(zé)任制、服務(wù)承諾制、強(qiáng)化政府績效管理等一系列規(guī)章制度,為滿足殘疾人體育需求發(fā)揮積極的作用。

[1]中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)站.2010年末全國殘疾人總數(shù)及各類不同殘疾等級人數(shù)[EB/OL].http://www.cdpf.org.cn.2012-06-26.

[2]樊炳有.體育公共服務(wù)的理論框架及系統(tǒng)結(jié)構(gòu)[J].體育學(xué)刊,2009,16(6):14-19.

[3]王建倫.部分資金補(bǔ)貼農(nóng)村殘疾人生產(chǎn)生活[EB/OL].中國網(wǎng)http://www.china.com.cn 2007-03-11.

[4]肖麗琴.我國殘疾人體育基本公共服務(wù)研究[J].成都體育學(xué)院學(xué)報,2012,37(2):10-13.