加快政府職能轉(zhuǎn)變與我國體育創(chuàng)新發(fā)展研究

李建國

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）確立了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)，其中，核心目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程的關(guān)鍵是要加快政府職能轉(zhuǎn)變，這是因?yàn)橛蓢夜芾硐驀抑卫淼霓D(zhuǎn)變，就是通過政府的權(quán)力讓渡，實(shí)現(xiàn)政府與社會的協(xié)同共治。政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政企、政資、政事、政社等關(guān)系就理不順，行政干預(yù)就多，社會參與治理的積極性就低，治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)就受到影響。因此，加快政府職能轉(zhuǎn)變是當(dāng)前體制改革與創(chuàng)新的主要工作，也是我國體育創(chuàng)新發(fā)展的重點(diǎn)，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)研究，深化改革。

1 加快政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)與內(nèi)容

1.1 加快政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)

政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)應(yīng)該與《決定》確立的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”總目標(biāo)保持一致，盡快改變現(xiàn)行行政體制存在的缺陷，更好地為深化改革服務(wù)。從當(dāng)前情況看，以下方面的轉(zhuǎn)變尤為必要。

一是要加快由行政管理型政府向多元治理型政府轉(zhuǎn)變。由單一行政管理向多元主體治理轉(zhuǎn)變，政府部門首先要學(xué)會與社會（組織）合作，平靜看待社會（組織）參與國家治理，平等對待社會（組織），熱心幫助社會（組織）盡快熟悉國家治理方式。政府部門要主動(dòng)將市場管理、社會管理等方面的權(quán)力逐步向社會（組織）讓渡，使社會（組織）學(xué)會自治和與政府協(xié)同共治。

二是要加快由萬能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變。由萬能向有限轉(zhuǎn)變，政府部門首先要改變包攬?zhí)煜碌墓芾硭悸?，向有所為、有所不為的方向轉(zhuǎn)變。從深化改革角度看，政府要突出經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務(wù)等主要職能，退出微觀經(jīng)濟(jì)、市場競爭、資源配置等領(lǐng)域，分割政企、政資、政事、政社等關(guān)系，加強(qiáng)政策規(guī)劃制定、依法行政等能力。

三是要加快由干預(yù)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。由干預(yù)向服務(wù)轉(zhuǎn)變，政府部門首先要改變“管、審、批”等高高在上的管理方式，向“幫、扶、助”等貼近民眾的服務(wù)方式轉(zhuǎn)變。應(yīng)該把公共服務(wù)作為政府的主要工作，通過機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變等促使公共服務(wù)事業(yè)的快速發(fā)展，成為名副其實(shí)的服務(wù)型政府。

四是要加快由傾斜型政府向均衡型政府轉(zhuǎn)變。由傾斜向均衡轉(zhuǎn)變，政府部門首先要改變主要面向公有制單位的傾斜式管理視野，向面向全社會的均衡式治理范疇轉(zhuǎn)變。政府要進(jìn)一步強(qiáng)化維護(hù)社會公平正義，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的基本職能。

五是要加快由自由型政府向法治型政府轉(zhuǎn)變。由自由向法治轉(zhuǎn)變，政府部門首先要改變權(quán)力過于集中、管理不受約束的行政模式，向依法行政、透明政府方向轉(zhuǎn)變。政府要建立健全行政規(guī)范，控制行政權(quán)限，規(guī)定行政程序，追究行政責(zé)任，體現(xiàn)法治政府的特征，避免權(quán)力的濫用。

1.2 加快政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容

政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容應(yīng)緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)進(jìn)行，即通過有效的轉(zhuǎn)變方式，達(dá)到職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。從以上職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)看，應(yīng)該加快以下方面的政府職能轉(zhuǎn)變。

一是要加快政府職權(quán)的明晰。把公民的、企業(yè)的、社會組織的自治權(quán)和市場管理、社會管理中的共治權(quán)（部分）從政府職能中分割出來，通過國家治理的方式依法行政，不斷提升治理能力的現(xiàn)代化。

二是要加快政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整。機(jī)構(gòu)調(diào)整的基本方針是減少專業(yè)和微觀管理部門，增加公共服務(wù)管理部門，強(qiáng)化市場與社會監(jiān)管部門。由于采用多元主體治理模式，政府精簡機(jī)構(gòu)勢在必行。政府部門職能的歸并，也使推行大部制成為可能。

三是要加快政府行政的規(guī)范。要建立健全政府行政方面的法律法規(guī)，加強(qiáng)對行政行為的約束和對行政行為的監(jiān)督，將行政行為納入法制軌道。要從行政的內(nèi)容、程序、裁量等多方面進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，提高行政行為的法定化、規(guī)范化程度。

四是要加快公共服務(wù)的實(shí)施。要注重公共服務(wù)政策的制定，持續(xù)增加公共服務(wù)投入，發(fā)揮政府公共服務(wù)保障的作用。建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

五是要加快發(fā)展環(huán)境的營造。政府要“以人為本”，把注意力集中到創(chuàng)造有利于人的全面發(fā)展的社會人文環(huán)境和自然生態(tài)環(huán)境方面。要進(jìn)一步深化改革開放，解放生產(chǎn)力，促使市場經(jīng)濟(jì)充滿活力，社會生活豐富多彩，廣大群眾安居樂業(yè)。

2 體育創(chuàng)新發(fā)展的途徑與方式

政府職能轉(zhuǎn)變必須圍繞“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)進(jìn)行，這就為體育創(chuàng)新發(fā)展指明了方向。也就是說體育創(chuàng)新發(fā)展要圍繞體育治理體系建設(shè)和體育治理能力現(xiàn)代化的新目標(biāo)而努力。圍繞新目標(biāo)的體育創(chuàng)新發(fā)展可以從體育創(chuàng)新發(fā)展的途徑與方式兩方面展開。

2.1 體育創(chuàng)新發(fā)展的途徑

推進(jìn)國家治理體系的基本策略是改變單一行政管理模式向多元主體治理模式轉(zhuǎn)變。因此，體育創(chuàng)新發(fā)展的途徑主要有兩條，即多元自治和多元共治的基本治理模式。

2.1.1 體育多元自治模式的創(chuàng)新發(fā)展

從我國體育發(fā)展現(xiàn)狀與多元自治模式創(chuàng)新角度看，當(dāng)前，可以從居民體育自治、社會體育組織自治兩個(gè)層面研究模式創(chuàng)新。

居民體育自治（也可稱為社區(qū)體育自治）：黨的十七大把基層群眾自治制度作為一項(xiàng)政治制度，與人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度共同構(gòu)成我國的基本政治制度。長期以來，政府主導(dǎo)的管理模式往往容易造成“為民做主”，甚至“代民做主”現(xiàn)象。國家治理體系就是要還政于民，把群眾自己的事情交還給群眾自己管理。居民體育自治就是指社區(qū)居民自主地開展體育健身活動(dòng)，并通過民主協(xié)商與合作，處理社區(qū)體育事務(wù)。它與已有社區(qū)體育的區(qū)別主要體現(xiàn)在管理模式上，即居民體育自治采用自我管理、自我服務(wù)、自我約束的自治管理模式。居民體育自治模式的創(chuàng)新有兩個(gè)重點(diǎn)。一是處理好居民自治管理與社區(qū)行政管理的關(guān)系。過去，我們采用街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）管理的社區(qū)體育模式，規(guī)模比較大，行政色彩比較濃，居民體育自治的難度也比較大。《中華人民共和國憲法》規(guī)定：城市和農(nóng)村按照居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會和村民委員會是基層群眾性的自治組織。因此，把居民體育自治設(shè)計(jì)為居委會（村委會）層面的管理，既符合法律規(guī)定，又符合實(shí)際需要。由于居委會（村委會）目前承擔(dān)著沉重的行政管理事務(wù)，有必要從半官方組織向群眾性自治組織轉(zhuǎn)化，進(jìn)一步開發(fā)居民生活體育功能。居委會（村委會）與居民不再是管理方與被管理方，而是居民自己的組織，由居民自己成立體育組織，自己管理體育活動(dòng)。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政給予居民體育自治活動(dòng)充分支持以及經(jīng)費(fèi)、資源等方面的幫助，促進(jìn)新型社區(qū)體育的發(fā)展。二是要處理好居民體育自治與其他社區(qū)活動(dòng)的關(guān)系。社區(qū)是居民生活的“共同體”，居民除了體育生活，還有文化生活等多方面需求。在社區(qū)資源緊缺的情況下，如何處理居民日益增長的體育需求與其他需求的矛盾，也需要通過創(chuàng)新發(fā)展加以解決。比如最近發(fā)生的廣場舞噪音問題，就需要通過創(chuàng)新活動(dòng)方式去解決矛盾。

社會體育組織自治（也可稱為自治體）：在我國行政主導(dǎo)的格局下，多數(shù)社會體育組織長期依附于政府，甚至是“兩塊牌子，一套班子”，由政府部門替代社會體育組織開展相關(guān)體育活動(dòng)，以至出現(xiàn)“強(qiáng)政府、弱社會”現(xiàn)象。推行國家治理的要義中，社會體育組織自治是關(guān)鍵。“打鐵還須自身硬”，自我管理都有問題的體育組織是無法參與國家治理體系的。社會體育組織自治是指民間體育組織的自我管理和通過民主協(xié)商與合作，處理自治體內(nèi)有關(guān)事務(wù)。從當(dāng)前社會體育組織發(fā)展情況看，可以先從體育協(xié)會自治和體育聯(lián)盟自治進(jìn)行創(chuàng)新研究。體育協(xié)會自治可以先從協(xié)會實(shí)體化、社會化做起，大量聘用社會人員和志愿者擔(dān)任協(xié)會管理工作。政府官員退出協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，減少對協(xié)會工作的干預(yù)，而通過優(yōu)惠政策和幫扶措施，體現(xiàn)政府對協(xié)會工作的支持與引導(dǎo)。政府要加強(qiáng)對社會體育服務(wù)組織的培育，使其盡快提高治理能力，參與體育治理。體育聯(lián)盟自治可以先從職業(yè)聯(lián)賽做起，把賽制、資源配置、利益分配等交給聯(lián)盟組織，由利益相關(guān)方協(xié)商解決。運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心、項(xiàng)目協(xié)會等作為監(jiān)督方，監(jiān)督體育聯(lián)盟是否依法開展自治體活動(dòng)，是否妥善處理活動(dòng)過程中產(chǎn)生的矛盾。政府不再插手干預(yù)體育聯(lián)盟的具體業(yè)務(wù)活動(dòng)，而是督促其按市場規(guī)則開展自治活動(dòng)，使其管理更加公開透明。

2.1.2 體育多元共治模式的創(chuàng)新發(fā)展

從我國體育發(fā)展現(xiàn)狀與多元共治模式創(chuàng)新角度看，當(dāng)前，可以從地區(qū)體育共治、公共體育服務(wù)共治兩個(gè)層面研究模式創(chuàng)新。

地區(qū)體育共治：地區(qū)體育共治是指縣市及以上地區(qū)由政府、社會（管理型）服務(wù)組織等多元主體構(gòu)成的體育共治模式?，F(xiàn)階段還應(yīng)包括街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層面的體育共同治理模式。多元主體共治模式創(chuàng)新，關(guān)鍵在于社會體育組織的參與，特別是有一定管理能力的體育服務(wù)組織的介入。從目前情況看，社會體育指導(dǎo)員組織是一個(gè)相對有管理能力的體育服務(wù)組織，這是因?yàn)?，社會體育指導(dǎo)員都接受過一定的專業(yè)培訓(xùn)，特別是高等級社會體育指導(dǎo)員有較強(qiáng)的管理能力。《體育法》第二章第十一條規(guī)定“社會體育指導(dǎo)員對社會體育活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)”，社會體育指導(dǎo)員參與社會體育治理，還有法理依據(jù)。問題是社會體育指導(dǎo)員的治理能力相對較弱，需要加強(qiáng)培育。政府應(yīng)該制定專門的非政府社會體育服務(wù)組織培育計(jì)劃，并逐步擴(kuò)大社會體育服務(wù)組織參與體育治理范圍和深度，構(gòu)筑官民共治的良好體育治理局面。

公共體育服務(wù)共治：公共體育服務(wù)共治是指由政府、社會體育服務(wù)組織、企業(yè)等多元主體構(gòu)成的公共體育服務(wù)體系。隨著公共體育服務(wù)體系的不斷完善，政府包攬公共體育服務(wù)模式的缺陷逐漸顯現(xiàn)，社會體育服務(wù)組織、企業(yè)等多元主體參與的公共體育服務(wù)體系建設(shè)勢在必行。政府應(yīng)采用購買服務(wù)的方式，購買社會體育服務(wù)組織和企業(yè)的體育服務(wù)，推動(dòng)公共體育服務(wù)的深入發(fā)展?，F(xiàn)階段，要防止出現(xiàn)社會參與治理過程中的尋租現(xiàn)象，把好招標(biāo)、服務(wù)質(zhì)量等方面的關(guān)口，真正做到公共體育服務(wù)惠及百姓。政府應(yīng)把公共體育服務(wù)作為重點(diǎn)工作，加大投入力度，調(diào)整現(xiàn)有的公共體育設(shè)施租賃、轉(zhuǎn)包、開展其他非相關(guān)服務(wù)等服務(wù)方式，使公共體育服務(wù)落到實(shí)處，體現(xiàn)公共服務(wù)的性質(zhì)和價(jià)值。

2.2 體育創(chuàng)新發(fā)展的方式

推行國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是相輔相成的。沒有國家治理體系，治理能力現(xiàn)代化不可能實(shí)現(xiàn)；沒有治理能力的現(xiàn)代化，國家治理體系也不可能形成。因此，在致力于構(gòu)建國家治理體系的同時(shí)，不能忘記實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。同理，體育治理能力的現(xiàn)代化也是體育創(chuàng)新發(fā)展的重要工作。治理能力現(xiàn)代化是新提法，與過去的管理能力提高不同，即治理能力現(xiàn)代化關(guān)注的是治理方式的轉(zhuǎn)變。實(shí)踐證明，“管理能力”的提高有時(shí)會起到“一管就死”的負(fù)作用。從我國體育發(fā)展?fàn)顩r看，體育創(chuàng)新發(fā)展的方式應(yīng)該聚焦在目標(biāo)的融合、資源的整合、方法的使用以及責(zé)任的控制等方面。

2.2.1 主體目標(biāo)的融合

國家治理體系采用多元主體共治方式，必然帶來多元目標(biāo)和目標(biāo)融合的問題。不同主體的目標(biāo)需求會造成目標(biāo)的多樣化，如果不能達(dá)成共識，不僅會引起共治的困難，甚至?xí)a(chǎn)生分裂，造成社會的混亂。因此，多元主體共治中，目標(biāo)融合很重要。過去，我們有過“求同存異”的目標(biāo)融合方式，也有對不同目標(biāo)進(jìn)行分層，按輕重緩急逐步推進(jìn)等方式。在全面建成小康社會的目標(biāo)下，有必要進(jìn)一步凝練體育治理的目標(biāo)，使更多群眾從中獲益。

2.2.2 社會資源的整合

《決定》提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，說明政府要減少對資源配置的控制，并充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用。而市場在資源配置中起的作用越大，資源就會按市場規(guī)律流動(dòng)，政府對資源配置的控制能力就越弱。因此，為了充分利用社會資源，政府就需要與社會組織、企業(yè)乃至私人合作。而對不同性質(zhì)資源，必須通過整合的方式加以利用。體育創(chuàng)新發(fā)展要關(guān)注體育市場要素的發(fā)展變化，并以合理的方式整合體育社會資源，特別是要尊重體育知識產(chǎn)權(quán)，關(guān)心高科技在體育領(lǐng)域的應(yīng)用，扶持體育創(chuàng)新，充分調(diào)動(dòng)一切可利用的要素和廣大群眾參與體育發(fā)展的積極性，推動(dòng)我國體育事業(yè)的進(jìn)步。

2.2.3 治理方法的使用

治理能力現(xiàn)代化可以從多個(gè)角度進(jìn)行分析，但最能體現(xiàn)能力現(xiàn)代化的是還是治理方法。傳統(tǒng)管理方法比較講究管理技術(shù)，強(qiáng)調(diào)工具理性，所采用的管理方法大都帶有強(qiáng)制性。而現(xiàn)代治理方法講究民主、法治、合作、信任等，強(qiáng)調(diào)價(jià)值理性，所采用的治理方法大都帶有非強(qiáng)制性。體育創(chuàng)新發(fā)展要研究體育的治理方法，特別是要根據(jù)不同性質(zhì)體育活動(dòng)的特點(diǎn)，采用符合實(shí)際需要、解決實(shí)際問題的有效治理方法。要與時(shí)俱進(jìn)，研究體育活動(dòng)中發(fā)生的新變化，采取有針對性方法，推動(dòng)體育發(fā)展。要積極采用高科技手段進(jìn)行體育治理，如采用信息化、網(wǎng)絡(luò)化等智能管理方式提高治理效率。更要采用人性化治理方法，提高群眾的幸福度。

2.2.4 治理責(zé)任的控制

過去，我國在行政管理中存在“多頭管理”的弊病，多家管，反而管不了、管不好。因此，我國在推“大部制”集中管理模式。然而，多元主體共治方式一方面解決了單一行政管理存在的弊病，一方面又存在“多頭管理”的隱患。雖然，多元主體共治不是“多頭管理”，但如果不能解決責(zé)任控制問題，任何主體的不負(fù)責(zé)任，都有可能造成治理的失敗。體育創(chuàng)新發(fā)展要研究體育治理的責(zé)任控制問題，要建立“契約”精神，多元主體在行使體育治理權(quán)力和享受體育治理帶來的優(yōu)惠的同時(shí)，也應(yīng)承擔(dān)體育治理的責(zé)任，為出現(xiàn)的過錯(cuò)負(fù)責(zé)。要研究體育治理過程的責(zé)任控制，使參與治理的工作人員富有責(zé)任心。對可能出現(xiàn)錯(cuò)誤的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控，預(yù)防可能出現(xiàn)的責(zé)任事故。

3 加快體育職能轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新發(fā)展的建議

3.1 政府部門要盡快下放權(quán)力，轉(zhuǎn)移職能

政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是“簡政放權(quán)”，要盡快把屬于市場的和屬于社會的管理職能清理出來，把管轄權(quán)還給市場和社會。要加快職能轉(zhuǎn)移的步伐，為實(shí)現(xiàn)體育的多元主體共治創(chuàng)造條件。

3.2 政府部門要加快培育社會體育服務(wù)組織，使其參與體育治理

目前，社會體育服務(wù)組織比較少，治理能力也比較弱。政府部門要加快培育社會體育服務(wù)組織，使其盡快提升體育治理能力，盡快參與體育治理。

3.3 盡快建立新型體育治理體系，促使體育治理能力現(xiàn)代化

政府部門要盡快建立新型體育治理體系，要學(xué)會與多元主體協(xié)同共治，并與多元主體共同學(xué)習(xí)現(xiàn)代治理理論與方法，促使體育治理能力現(xiàn)代化。

[1] 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》[N].文匯報(bào),2013-11-16.

[2] 周天楠.推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2013-12-30.

[3] 溫憲元.實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N].南方日報(bào),2013-11-18.

[4] 李立國.“創(chuàng)新社會治理體制”.[Online].Available:http://cpc.people.com.cn/n/2013/1216/c368480-23849433.html.2013-12-16

[5] 李建國.全面建成小康社會目標(biāo)下的我國體育公共服務(wù)體制、機(jī)制改革研究[J].體育科研, 2013,1 (34).