論歐盟反足球觀眾暴力的舉措*

劉水慶

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

作為一個(gè)區(qū)域性一體化組織，歐盟希望擴(kuò)大自己在全球各個(gè)方面的影響力，同時(shí)，也希望對(duì)自己區(qū)域內(nèi)的事情全面負(fù)責(zé)，它盡力向世界展示一個(gè)負(fù)責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)膮^(qū)域組織的形象。體育領(lǐng)域是歐盟較為關(guān)注的一個(gè)領(lǐng)域，隨著社會(huì)的發(fā)展，體育領(lǐng)域觀眾暴力頻發(fā)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了社會(huì)的穩(wěn)定和歐盟經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，歐盟逐漸重視對(duì)足球觀眾暴力的控制。作為歐盟的功能機(jī)構(gòu)，歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì)在其中起到了非常重要的作用。

1 歐盟關(guān)注足球觀眾暴力的背景——海瑟爾慘案

1.1 案件事實(shí)

一般來(lái)說(shuō)，各種國(guó)際性或者洲際的比賽都涉及到不同的國(guó)家和俱樂(lè)部的球隊(duì)，如世界杯、歐洲冠軍聯(lián)賽以及歐洲聯(lián)盟杯等，在比賽期間，大規(guī)模的球迷積聚在一起，在各種因素的誘導(dǎo)下很容易產(chǎn)生社會(huì)混亂和暴力沖突，這些就是足球觀眾暴力產(chǎn)生的一個(gè)基本模式。當(dāng)暴力或者混亂發(fā)生后，采取一些特殊的方式，尤其是采用國(guó)際合作的方式來(lái)保障足球比賽的順利進(jìn)行顯得尤為必要。

具體到海瑟爾慘案，它發(fā)生在比利時(shí)首都布魯塞爾海瑟爾體育場(chǎng)。案件的背景是，1985年5月29日，歐洲聯(lián)盟杯決賽雙方為英格蘭利物浦足球俱樂(lè)部和意大利尤文圖斯，比賽期間，英國(guó)球迷與意大利球迷之間發(fā)生了激烈的暴力沖突，事故造成39人死亡、670人受傷。賽后所有的英國(guó)球隊(duì)被歐足聯(lián)禁止參加歐洲冠軍杯比賽長(zhǎng)達(dá)五年，比利時(shí)足球聯(lián)賽秘書(shū)長(zhǎng)被判處緩刑，14名英國(guó)足球流氓被判了三年監(jiān)禁[1]。這就是震驚全球的海瑟爾球場(chǎng)慘案。

1.2 歐盟采取的相應(yīng)措施

歐洲議會(huì)對(duì)此事的發(fā)生感到非常震驚。慘案發(fā)生后，它通過(guò)相關(guān)決議譴責(zé)這次慘案的制造者以及球場(chǎng)的管理者。第一，議會(huì)督促歐盟委員會(huì)前身，即歐共體委員會(huì)以及理事會(huì)(下同)盡快制定一個(gè)在該領(lǐng)域適用，能夠確保觀眾和運(yùn)動(dòng)員人身安全，保證體育比賽正常進(jìn)行的法令。決議建議：禁止在球場(chǎng)內(nèi)外銷售酒精類飲料，要求歐共體成員國(guó)和體育組織采取措施大力宣傳，以提高公眾對(duì)公平比賽和反對(duì)體育暴力的意識(shí)。關(guān)于體育暴力行為，委員會(huì)提出了一個(gè)報(bào)告，這個(gè)報(bào)告的中心議題是討論在短期內(nèi)防止體育暴力行為重復(fù)發(fā)生的解決方案；第二，為了提高歐洲體育政策的效率，歐共體委員會(huì)以及理事會(huì)提出切實(shí)可行的建議。荷蘭自由派議員Larive Groenendaal女士起草了相關(guān)報(bào)告，即Larive報(bào)告，報(bào)告分為兩個(gè)內(nèi)容：其一，報(bào)告從7個(gè)方面給出了預(yù)防措施的建議：國(guó)際協(xié)作，酒精飲料的銷售，身體檢查，足球場(chǎng)的建設(shè)，門(mén)票控制，球迷安排和娛樂(lè)方面的規(guī)定；其二，建議制定媒體行為守則，以防他們挑起任何侵略和沙文主義情緒[2]。這兩個(gè)措施是海瑟爾慘案后采取的最直接的措施，最為關(guān)鍵的是，通過(guò)海瑟爾以及這些措施，我們已經(jīng)看到，歐盟開(kāi)始關(guān)注足球觀眾暴力現(xiàn)象。

2 歐盟反足球觀眾暴力的重要措施

2.1 不具有法律約束力的措施

隨著一些足球觀眾暴力事件的發(fā)生，20世紀(jì)90年代，歐盟理事會(huì)開(kāi)始關(guān)注足球流氓現(xiàn)象，并做出了一些該領(lǐng)域內(nèi)的有約束力的決議。理事會(huì)采取的第一個(gè)行動(dòng)是，通過(guò)了一些建議性決議，需要強(qiáng)調(diào)的是，這些建議是一些不具有法律約束力的決議。決議的具體內(nèi)容有三個(gè)：第一，呼吁各成員國(guó)，并提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)一個(gè)涉及觀眾暴力的歐洲理事會(huì)公約。歐盟成員國(guó)應(yīng)該共享一個(gè)鬧事嫌疑者的治安信息報(bào)告，這一共享模式有利于各成員國(guó)之間的信息交流。通過(guò)通訊網(wǎng)絡(luò)對(duì)足球流氓行為的關(guān)注，各種報(bào)告在成員國(guó)之間會(huì)得到快速而有效的傳播，這樣會(huì)大大提高防范暴力事件的效率。第二，羅斯報(bào)告及其產(chǎn)生的決議。1996年4月，德國(guó)議會(huì)議員克勞迪婭·羅斯提交了一份球迷自由流動(dòng)和暴力的報(bào)告。這一報(bào)告提出了一些關(guān)于球迷的自由流動(dòng)、警務(wù)、法律措施等方面的建議。決議指出，限制球迷流動(dòng)的措施只能指向那些對(duì)公共安全有著潛在的嚴(yán)重威脅的人。拒絕以給定的支持者的國(guó)籍作為其是否有資格觀看體育賽事的標(biāo)準(zhǔn)。歐洲議會(huì)呼吁歐盟各成員國(guó)通過(guò)立法對(duì)犯有足球相關(guān)罪行的個(gè)人進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幜P，在特定的時(shí)期，這些處罰的內(nèi)容也包括實(shí)施體育場(chǎng)禁令。第三，警察手冊(cè)。1999年6月，部長(zhǎng)理事會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)決議，其中包括一個(gè)關(guān)于在在國(guó)際足球比賽中防止和控制暴力與騷亂的國(guó)際警務(wù)合作手冊(cè)。2001年對(duì)手冊(cè)進(jìn)行了完善，具體內(nèi)容是：(1)警方信息管理工作。手冊(cè)強(qiáng)烈建議歐盟各成員國(guó)建立一個(gè)永久性的國(guó)家足球信息站。手冊(cè)將信息交流分為三個(gè)不同的時(shí)間階段：比賽前、比賽中和比賽結(jié)束后。比賽前，制定信息需求表，并向其他國(guó)家的足球信息站發(fā)出信息請(qǐng)求，這是戰(zhàn)略層面；在比賽中，主辦國(guó)的足球信息站對(duì)支持國(guó)信息站提供的相關(guān)信息進(jìn)行確認(rèn)，包括風(fēng)險(xiǎn)分析的更新信息，這是操作層面；比賽結(jié)束后，主辦國(guó)的信息站可以對(duì)球迷們的行為進(jìn)行評(píng)估。(2)警方的組織合作。國(guó)際性足球比賽要求相關(guān)國(guó)家要互相支持。比賽主辦國(guó)的安全部長(zhǎng)負(fù)責(zé)發(fā)出尋求幫助的請(qǐng)求，請(qǐng)求必須在比賽之前發(fā)出，并表明支援的等級(jí)。手冊(cè)建議要最大程度地利用國(guó)外警力提供的支持幫助。(3)警方與管理部門(mén)的合作。在互補(bǔ)的基礎(chǔ)上，警方與管理部門(mén)之間要進(jìn)行全面的協(xié)作。管理部門(mén)要考慮在警察部隊(duì)的指揮中心安排一名管理部門(mén)的高級(jí)官員，必須有效組織兩個(gè)部門(mén)之間的信息互通工作。(4)設(shè)置媒體警察。設(shè)置媒體警察的核心目標(biāo)在于，保障警務(wù)部門(mén)與媒體的合作，這種合作主要體現(xiàn)在向公眾告知即將舉行的比賽信息以及前期準(zhǔn)備工作?？紤]到公眾的安全，為比賽提供一些適當(dāng)?shù)木教崾尽?5)組織者的作用。組織者必須采取充足和必要的措施來(lái)避免騷亂，組織者、私人團(tuán)體、政府部門(mén)和警察服務(wù)之間的合作是很有必要的[3]。歐盟各成員國(guó)必須確定應(yīng)該負(fù)責(zé)的組織者，為了保持公共秩序和安全，政府和警察部門(mén)必須事先對(duì)組織者列出最低限度的要求，即他們必須符合舉辦比賽的條件。

2.2 具有法律約束力的措施

具有法律約束力的措施主要有：第一，《聯(lián)合行動(dòng)》。1997年5月，歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)通過(guò)了第一個(gè)有法律約束力的措施，即反對(duì)足球流氓行為的《聯(lián)合行動(dòng)》。在法律秩序和安全方面，它要求各成員國(guó)進(jìn)行更加緊密的合作?！堵?lián)合行動(dòng)》是歐共體法律框架內(nèi)有約束力的文書(shū)之一，它的目的是為了補(bǔ)充現(xiàn)有的雙邊和多邊協(xié)定，并促進(jìn)各成員國(guó)之間的緊密合作?！堵?lián)合行動(dòng)》的第一個(gè)義務(wù)是成員國(guó)之間要相互提供信息，這一信息要經(jīng)過(guò)中央機(jī)構(gòu)要求，而不管其是否符合要求。為了觀看比賽，對(duì)法律、秩序和安全有潛在威脅的人可能會(huì)涌向另一個(gè)國(guó)家，這樣的信息必須向其他國(guó)家提供。這些信息必須盡可能早地提供給所有相關(guān)的成員國(guó)，包括過(guò)境的國(guó)家，而不管其是否為鄰國(guó)。信息要包括這些團(tuán)體的組成、他們的路線和停頓地點(diǎn)，交通工具以及任何其他相關(guān)信息。最后，提供相關(guān)信息也要遵守國(guó)內(nèi)法的要求。第二，2002年4月25日理事會(huì)決議。2002年4月，歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)通過(guò)了一個(gè)有關(guān)國(guó)際足球比賽安全問(wèn)題的決議。這個(gè)決議是關(guān)于2001年手冊(cè)即警察合作的決議，特別是信息交流方面合作的一些建議，與2001年的手冊(cè)不同，這個(gè)決議是具有法律效力的。這個(gè)決議非常細(xì)致，例如決議的第二條主要描述了國(guó)家足球信息站的任務(wù)。足球信息站的主要工作在于，在足球比賽方面，協(xié)調(diào)和促進(jìn)國(guó)際范圍內(nèi)警方的信息交流工作。根據(jù)歐盟成員國(guó)之間的權(quán)力分配，交流可能還會(huì)涉及到負(fù)責(zé)安全和秩序的執(zhí)法部門(mén)。國(guó)際性的足球比賽前、比賽中和結(jié)束后，足球信息站會(huì)應(yīng)相關(guān)國(guó)家足球信息站的要求，參加到一般信息和個(gè)人數(shù)據(jù)交流的工作中。一般信息的交流包含戰(zhàn)略、操作和戰(zhàn)術(shù)信息。在國(guó)際范圍內(nèi)，國(guó)家足球信息站必須協(xié)調(diào)好足球比賽中的信息處理工作，他們要保證相關(guān)的警察服務(wù)部門(mén)及時(shí)得到必要的信息。第三，理事會(huì)和體育場(chǎng)禁令。2003年11月，歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)通過(guò)了一個(gè)涉及體育場(chǎng)館禁令的決議。理事會(huì)邀請(qǐng)歐盟成員國(guó)探討一種禁止方案的可能性，即禁止曾經(jīng)在足球比賽中實(shí)施暴力行為的個(gè)人進(jìn)入體育場(chǎng)的可能性，并對(duì)不遵守體育場(chǎng)禁令的行為進(jìn)行處罰。另外，執(zhí)行禁令的成員國(guó)也要考慮將該禁令延伸到其他成員國(guó)可行性，從而阻止在一國(guó)受到禁令限制的球迷參與在其他成員國(guó)舉辦的比賽。決議對(duì)比賽的組織者也提出了相似的要求，以防他們成為體育場(chǎng)禁令的客體。信息的交流要通過(guò)各國(guó)的國(guó)家足球信息站進(jìn)行，對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的交換還要遵守本國(guó)法律和國(guó)際規(guī)則。對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的使用和存儲(chǔ)必須限制在足球比賽中。最后，根據(jù)決議的要求，在各自的責(zé)任領(lǐng)域，參與國(guó)際比賽的各成員國(guó)要保證本國(guó)的警方與比賽的主辦方、主管當(dāng)局或者利益相關(guān)的體育團(tuán)體之間建立聯(lián)系。第四，票務(wù)。體育比賽中的票務(wù)有其自身的特點(diǎn)，尤其是在安全方面，比如對(duì)敵對(duì)雙方的球迷的有效隔離，門(mén)票的偽造等。委員會(huì)已經(jīng)根據(jù)其指導(dǎo)原則實(shí)施了票務(wù)評(píng)估，這些安排要保證歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的所有消費(fèi)者有正當(dāng)?shù)娜雸?chǎng)券。在過(guò)去，曾經(jīng)對(duì)獨(dú)家經(jīng)銷協(xié)議、門(mén)票銷售的地域限制和支付方式的限制等給予了特別重視。1999年7月20日，歐盟委員會(huì)通過(guò)一項(xiàng)決議：保證足球比賽的安全至關(guān)重要，在特殊情況下，它可能成為比賽組織者實(shí)施特殊的門(mén)票銷售制度的合法證明[4]。門(mén)票控制政策應(yīng)該在以下方面取得實(shí)際效果：通過(guò)門(mén)票對(duì)觀眾進(jìn)行嚴(yán)格的座位分配，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)球迷們的分離，由此，觀眾在體育場(chǎng)的位置由觀眾支持的球隊(duì)和球迷的國(guó)籍來(lái)決定。設(shè)計(jì)的門(mén)票銷售政策要保證對(duì)門(mén)票的分配和對(duì)敵對(duì)球迷的隔離不被規(guī)避。

3 對(duì)歐盟反足球觀眾暴力舉措的評(píng)價(jià)

應(yīng)該說(shuō)，在打擊體育暴力的過(guò)程中，歐盟內(nèi)部機(jī)構(gòu)都做出了巨大的努力，如歐洲議會(huì)提出了相關(guān)決議來(lái)反足球觀眾暴力，歐盟委員會(huì)和歐盟理事會(huì)還通過(guò)了一些報(bào)告和決議來(lái)防控足球暴力的發(fā)生。毫無(wú)疑問(wèn)，所有這些都是關(guān)于反觀眾暴力領(lǐng)域中的決策性文件?？傮w來(lái)說(shuō)，在這一領(lǐng)域內(nèi)，具有法律約束力的歐盟法的作用是有限的。需要強(qiáng)調(diào)的是，在內(nèi)容方面，理事會(huì)的一些決議與歐盟成員國(guó)打擊足球流氓行為的政策是一致的，這些決議是具有重要意義的。具體來(lái)說(shuō)，首先，第一個(gè)決議是1997年5月26日通過(guò)的《聯(lián)合行動(dòng)》，在應(yīng)對(duì)球迷暴力和破壞行為方面，它旨在建立和加強(qiáng)各成員國(guó)之間的信息交流。其次，第二個(gè)決議是2002年4月25日(2007年修訂)通過(guò)的決議，它要求建立歐盟領(lǐng)域內(nèi)信息交流的國(guó)家足球信息站。這個(gè)決議賦予了2001年手冊(cè)以法律約束力，它的主要目的是為了預(yù)防和控制國(guó)際范圍內(nèi)足球比賽的暴力與騷亂，它的主要內(nèi)容是采取有效措施，實(shí)施國(guó)際警務(wù)合作。2003年11月17日，理事會(huì)又通過(guò)了一個(gè)重要決議，即進(jìn)入足球比賽場(chǎng)地的禁令。在這個(gè)決議中，成員國(guó)要考慮將該禁令延伸到其他成員國(guó)的可行性，同時(shí)還應(yīng)該考慮這些國(guó)家發(fā)布的一些法令。2007年11月，一個(gè)名為“反對(duì)體育暴力的歐盟行動(dòng)規(guī)劃”的高級(jí)別會(huì)議在布魯塞爾召開(kāi)，會(huì)上公布了國(guó)際體育賽事中相關(guān)歐盟成員國(guó)組成聯(lián)合警察部隊(duì)和禁止個(gè)人流動(dòng)的決定。這個(gè)具有約束力的文件強(qiáng)調(diào)，在比賽期間，歐盟各成員國(guó)可以通過(guò)撤銷護(hù)照，居家控制或設(shè)立被控制人向警方報(bào)告的義務(wù)來(lái)保證體育場(chǎng)禁令的有效實(shí)施。為了防止已知或潛在的鬧事者前往他國(guó)比賽現(xiàn)場(chǎng)，最嚴(yán)厲的措施就是撤銷他們的護(hù)照[5]。然而，并不是所有的歐盟成員國(guó)的政府都有權(quán)撤銷旅行證件，在這種情況下，只能在比賽進(jìn)行時(shí)將被拘留的鬧事者遣回其國(guó)家。體育場(chǎng)禁令有3種類型，即刑法基礎(chǔ)上的(通過(guò)法院指令)、行政法基礎(chǔ)上的(通過(guò)警方指令)和民法基礎(chǔ)上的。

應(yīng)該承認(rèn)，自足球禁令提出以后，關(guān)于它的爭(zhēng)議一直就沒(méi)有停止過(guò)。反對(duì)禁令者認(rèn)為，在歐洲一體化的過(guò)程中，自由流動(dòng)是非常重要的，也是非常必要的，它是歐盟經(jīng)濟(jì)和政治一體化的最主要方式。在歐共體條約的基礎(chǔ)上，共同體還為自由流動(dòng)提供了相關(guān)服務(wù)。根據(jù)歐洲法院的決議，所謂的自由包括在其他成員國(guó)接受服務(wù)的自由，作為服務(wù)接受者的球迷自然可以與游客享受相同的待遇，現(xiàn)在要限制一部分球迷進(jìn)入球場(chǎng)，這樣的雙重標(biāo)準(zhǔn)難以服眾。而且從人權(quán)的角度來(lái)看，自由流動(dòng)也是至關(guān)重要的。離開(kāi)自己國(guó)家的權(quán)利是歐洲理事會(huì)框架內(nèi)(《歐洲人權(quán)公約第四議定書(shū)》第2條)的一項(xiàng)基本權(quán)利。在《阿姆斯特丹條約》之后，《申根既有規(guī)范》被納入到了歐盟框架之中，為了保證個(gè)人自由，邊界管制被取消；贊成足球禁令者認(rèn)為，在加強(qiáng)公共秩序方面，人員自由流動(dòng)是存在一定風(fēng)險(xiǎn)的，自由是有限度的，世界上沒(méi)有絕對(duì)的自由。相關(guān)條約(如《歐盟條約》、《歐洲人權(quán)公約》、《申根既有規(guī)范》)都允許為了維護(hù)公共秩序或預(yù)防犯罪而對(duì)人員自由流動(dòng)作出例外規(guī)定。正因?yàn)槿绱?，它的?zhēng)論一直沒(méi)有停止過(guò)。

通過(guò)對(duì)自由流動(dòng)和公共秩序的分析，筆者認(rèn)為，為了預(yù)防大規(guī)模足球觀眾暴力的發(fā)生，在歐盟范圍內(nèi)制定相關(guān)政策是很有必要的。在這個(gè)歐洲共同規(guī)則的基礎(chǔ)上，成員國(guó)也可以制定本國(guó)的相應(yīng)政策和法規(guī)，只有這樣，才能保證它在歐盟范圍內(nèi)能夠全面有效的實(shí)施。如果歐盟內(nèi)部一些國(guó)家不能根據(jù)這個(gè)歐洲共同規(guī)則制定統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)政策和法規(guī)的話，歐洲共同規(guī)則的實(shí)施效果將大打折扣。筆者建議通過(guò)歐洲議會(huì)立法的形式來(lái)保證歐洲共同規(guī)則的法制化，從而達(dá)到它在歐盟成員國(guó)內(nèi)的統(tǒng)一。在歐洲共同規(guī)則的內(nèi)容方面，隨著旅行禁令、撤銷護(hù)照、監(jiān)視居住、向警方報(bào)告的義務(wù)等制度已經(jīng)全面出臺(tái)，這些使歐洲共同規(guī)則有了一個(gè)初步輪廓。

在票務(wù)方面，1998年的世界杯期間，歐洲委員會(huì)通過(guò)決議來(lái)保證足球比賽的安全進(jìn)行，這些決議包括票務(wù)方面的制度，歐盟認(rèn)為，在特殊情況下，票務(wù)安排可能成為比賽組織者實(shí)施特殊的門(mén)票銷售制度合法的證明。然而，為了確定安全考慮是否可以，或者如果可以，應(yīng)該多大程度上來(lái)證明票務(wù)安排的正當(dāng)性，否則，其將被視為對(duì)共同體法律——?dú)W盟條約第82條中對(duì)共同市場(chǎng)內(nèi)主導(dǎo)地位濫用規(guī)定的違背。具體來(lái)說(shuō)，每一種座位安排都必須考慮到個(gè)別情況，為什么這樣的安排就是正當(dāng)?shù)?，或者這樣的安排有沒(méi)有帶來(lái)不公平等，這些因素都應(yīng)該考慮在內(nèi)，比如通過(guò)協(xié)會(huì)在其支持者內(nèi)部分配門(mén)票，設(shè)置體育場(chǎng)兩端的座位以及門(mén)票的不可轉(zhuǎn)讓原則等來(lái)隔離相對(duì)雙方的球迷?？傊?，對(duì)于這些問(wèn)題，我們只能以觀后效。

[1] 新浪體育網(wǎng)，海瑟爾慘案：利物浦最黑暗的一晚 39名球迷死亡[EB/OL](2014-6-10).http://sports.sina.com.cn/g/2009-03-30/09474297067.shtml.

[2] Resolution of the European Parliament on the tragedy at the Heysel stadium in Brussels[R]. 1985.

[3] Resolution of the European Parliament on the Community and Sport[R].1994.

[4] Decision of the Council concerning security in connection with football matches with an international dimension[R]. 2002.

[5] Motion for a resolution tabled by Mr McMahon on hooliganism and violence by football supporters at European football matches[R].1984.