城市土地綜合整治及其空間績(jī)效探索——以蘭州市白道坪南區(qū)土地綜合整治為例

李中輝

（甘肅省建筑設(shè)計(jì)研究院，蘭州 730030）

0 引言

城市土地是城市資源最主要的組成部分，是城市存在和發(fā)展的載體，隨著我國(guó)城市化的快速進(jìn)行，土地資源尤其是城市“優(yōu)勢(shì)區(qū)位”土地資源的稀缺性將越來(lái)越突出。面對(duì)土地資源的緊約束，城市建設(shè)由外延增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展已成為新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)涵之一。城市土地綜合整治是促進(jìn)城市用地有序化、集約化、高效化和完整化的重要途徑，是在既定的城市空間范圍內(nèi)，按照城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展要求，對(duì)城市已建低效用地和未建難利用土地進(jìn)行以“提高城市土地利用率和城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出率，調(diào)整城市土地利用結(jié)構(gòu)，改善城市用地環(huán)境，提高城市的現(xiàn)代化水平”為目的的一系列土地利用活動(dòng)的統(tǒng)稱。

以土地資源優(yōu)化配置為核心的農(nóng)村土地綜合整治的實(shí)踐和研究已大量開(kāi)展，借由城市土地整理對(duì)城市中心舊區(qū)進(jìn)行改造也已成為國(guó)內(nèi)外城市再城鎮(zhèn)化的有效方式，但是與城市未建難利用土地結(jié)合的綜合整治并未納入這些研究范疇。關(guān)于空間績(jī)效的研究主要考察了環(huán)境績(jī)效[1]、社會(huì)效益（住房發(fā)展）[2]、經(jīng)濟(jì)績(jī)效[3]及其對(duì)城市規(guī)劃的啟示[4]，這些研究為進(jìn)一步理解空間績(jī)效以及空間績(jī)效的構(gòu)成提供了重要的思路。在存量規(guī)劃已成為新型城鎮(zhèn)化要義的現(xiàn)實(shí)階段，思考城市土地整治及其空間績(jī)效將是必需和必要的。

1 城市土地綜合整治空間績(jī)效的內(nèi)在機(jī)理

一個(gè)普遍的共識(shí)是，空間的區(qū)位屬性是由土地條件、信仰、地理位置等類似因素所構(gòu)成的。具有優(yōu)越區(qū)位屬性的城市土地總是稀缺的、也是空間不可復(fù)制的，這種稀缺性和不可替代性決定了必須高度重視城市土地高效利用。城市土地綜合整治的最終結(jié)果實(shí)為有效創(chuàng)造了“優(yōu)勢(shì)區(qū)位”土地資源，在此過(guò)程中通過(guò)以下途徑實(shí)現(xiàn)城市空間績(jī)效的提升。

圖1 城市土地綜合整治空間績(jī)效的內(nèi)在機(jī)理示意

1.1“級(jí)差地租”支配的城市空間經(jīng)濟(jì)績(jī)效的改善

土地作為城市的主要資產(chǎn)之一，其價(jià)值在于吸附的物化勞動(dòng)[5]。土地綜合整治作為對(duì)城市低效用地進(jìn)行的系統(tǒng)工程，是城市土地利用的一種形態(tài)，它通過(guò)資金和勞動(dòng)的投入，形成與城市功能相適應(yīng)的城市物質(zhì)空間，并因連續(xù)追加的投資形成超額利潤(rùn)（即為級(jí)差地租Ⅱ①），充分發(fā)揮具有潛在區(qū)位優(yōu)勢(shì)土地的級(jí)差價(jià)值。在此基礎(chǔ)上，不同功能的用地將在一定程度實(shí)現(xiàn)相互替代，比如工業(yè)用地由于對(duì)地價(jià)敏感、設(shè)施配套要求低、區(qū)位選擇相對(duì)比較靈活，這也是廣大城市能夠在中心城區(qū)順利“退二進(jìn)三”的基礎(chǔ)性條件；居住用地可以選擇位于邊緣地區(qū)以節(jié)省“土地成本”[4]，但由于其對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育、商業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施的敏感性較高，因此，配套完善的城市綜合整治區(qū)將有利于擴(kuò)大住房的選擇集；此外，經(jīng)整治的區(qū)域用地空間條件得到改善，較高的土地價(jià)格將倒逼城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以轉(zhuǎn)型升級(jí)，整治區(qū)可以包容的產(chǎn)業(yè)類型及其業(yè)態(tài)得到重新選擇，使得稀缺土地資源根據(jù)空間經(jīng)濟(jì)原理得以更高效的配置。

1.2“公共理性”導(dǎo)向的城市社會(huì)績(jī)效的發(fā)揮

公共理性的概念是康德在《何為啟蒙?》（1784）一文中最早提出來(lái)的，一般被用于行政管理領(lǐng)域。所謂公共理性是指各種政治主體以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社會(huì)這樣一個(gè)持久存在的合作體系之中，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行充分合作，以產(chǎn)生公共的、可以預(yù)期的共治效果的能力[6]。將“公共理性”引入城市土地整治，可以有效地彌補(bǔ)土地再利用過(guò)程中社會(huì)公平、空間公正上的理性缺失。政府的決策理性不僅具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和平衡財(cái)政收支的趨利性，還要承擔(dān)提供公共服務(wù)、促進(jìn)充分就業(yè)、救濟(jì)低收入群體等“公共政策”作為，需要在多樣化的目標(biāo)中尋找平衡，基于社會(huì)公平、空間公正的土地綜合整治民生途徑與機(jī)制將決定城市空間發(fā)展的質(zhì)量。

1.3“功能對(duì)偶-完整性”與城市空間結(jié)構(gòu)績(jī)效的提升

任何城市功能的發(fā)揮都基于互補(bǔ)性基礎(chǔ)，呈現(xiàn)出高度分工、密切協(xié)同的組合效應(yīng)，比如，城市包含的“生產(chǎn)—流通”“服務(wù)—消費(fèi)”“工作—游憩”等“對(duì)偶”互補(bǔ)功能，一旦脫離其他功能，單個(gè)功能將無(wú)從發(fā)揮其作用[7]。城市土地綜合整治要注重土地的功能完整化以及綜合開(kāi)發(fā)，注重產(chǎn)城融合，在強(qiáng)調(diào)用地跨越的同時(shí)，也必須按照“對(duì)偶”互補(bǔ)機(jī)理組織居住、商業(yè)休閑等功能，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系的配置，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與城市化的同步推進(jìn)，工業(yè)區(qū)、棚戶區(qū)風(fēng)貌與新型市鎮(zhèn)風(fēng)貌的有效轉(zhuǎn)換。從完善微觀區(qū)位的互補(bǔ)功能到實(shí)現(xiàn)城市的功能躍升，城市土地綜合整治的過(guò)程實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)了用地功能到城市空間的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，這是提升城市空間績(jī)效的根本方式。

圖2 城市土地綜合整治下的城市空間結(jié)構(gòu)變化示意圖

2 案例應(yīng)用

對(duì)城市土地綜合整治空間績(jī)效內(nèi)在機(jī)理的理解為開(kāi)展綜合整治實(shí)踐提供了基礎(chǔ)思路，這些原理已經(jīng)成熟地應(yīng)用于我們開(kāi)展的蘭州市白道坪南區(qū)土地綜合整治規(guī)劃、蘭州恒大美蘭湖新城規(guī)劃、蘭州市廟灘子舊城整體改造建設(shè)項(xiàng)目、白銀市大西溝片區(qū)綜合整治規(guī)劃、臨澤縣大沙河（城區(qū)段）土地綜合整治等規(guī)劃（建設(shè)）項(xiàng)目，為這些地區(qū)的合理空間組織和建設(shè)提供了科學(xué)支撐。以蘭州市白道坪南區(qū)為例[7]，通過(guò)白道坪南區(qū)土地綜合整治來(lái)解決城市發(fā)展瓶頸，或許可以為提高城市空間績(jī)效提供一個(gè)具體操作的平臺(tái)。

2.1 案例區(qū)概況

本項(xiàng)目位于黃河北岸，隸屬于蘭州市城關(guān)區(qū)青白石街道，與雁灘隔河相望。規(guī)劃總用地面積約243.24 hm2，約3 648.6畝，基地的現(xiàn)狀用地主要為居住用地、公用設(shè)施用地、道路交通設(shè)施用地及農(nóng)田果林、荒棄地（圖3），是《蘭州市城市總體規(guī)劃（2011—2020）》（以下簡(jiǎn)稱《總規(guī)》）確定的七大城市組團(tuán)鹽場(chǎng)——九州組團(tuán)的組成部分（《總規(guī)》已將其納入城市建設(shè)用地）和蘭州市低丘緩坡綜合治理的組成片區(qū)之一。

2.2 面臨的主要矛盾

具有優(yōu)越區(qū)位屬性的土地長(zhǎng)期處于低效利用狀態(tài)，面臨空間環(huán)境質(zhì)量較差、公共產(chǎn)品不足、空間布局不經(jīng)濟(jì)以及空間結(jié)構(gòu)松散等一系列空間績(jī)效低下的問(wèn)題和約束，影響片區(qū)人居環(huán)境及城市功能。

2.3 基于空間績(jī)效的城市土地綜合整治

2.3.1 風(fēng)貌績(jī)效

采取低沖擊生態(tài)工程解決規(guī)劃區(qū)內(nèi)存在的滑坡、崩塌、泥石流、采空區(qū)黃土濕陷等地質(zhì)隱患，實(shí)施溝壑利用、蓄水防洪、污水處理、路橋配套、綠化美化等綜合工程，提升了城市空間風(fēng)貌品質(zhì)，樹(shù)立起新的城市居住空間形象和城市文化（圖4）。

圖3 白道坪南區(qū)土地綜合整治區(qū)區(qū)位及實(shí)景圖

圖4 蘭州市白道坪南區(qū)土地綜合整治區(qū)規(guī)劃效果圖

2.3.2 經(jīng)濟(jì)績(jī)效

項(xiàng)目從總體上研究對(duì)土地資源進(jìn)行高績(jī)效配置，基于規(guī)劃建設(shè)中的“雁白、雁青黃河大橋”等大的基礎(chǔ)設(shè)施框架，跟進(jìn)前期配套設(shè)施及環(huán)境投入，促進(jìn)了低效土地的空間經(jīng)濟(jì)價(jià)值的顯化和城市的自我增值，為城市民生建設(shè)提供必要的財(cái)力保障。本文在此暫只做定性分析并提出一種可以考量城市土地綜合整治經(jīng)濟(jì)績(jī)效的模型?？蛇x擇影子工程法②影子工程法是恢復(fù)費(fèi)用的一種特殊形式，常用于環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以直接估算時(shí)的環(huán)境估價(jià)。來(lái)估算，由于本整治項(xiàng)目區(qū)土地有少量征地拆遷和居民安置，因此，這種影子價(jià)格含有機(jī)會(huì)成本即替代比較的含義：

式中：MT——整治區(qū)土地的經(jīng)濟(jì)收益；

MP——該片區(qū)的土地出讓金收益；

ME——征收同樣面積的外延土地的成本；

P——該片區(qū)平均單位地價(jià)；

S——出讓面積；

Ei——征地成本。

2.3.3 社會(huì)績(jī)效

本次規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了整治區(qū)就業(yè)與城鎮(zhèn)化的協(xié)同推進(jìn)、基礎(chǔ)設(shè)施及配套服務(wù)設(shè)施與居住用地的協(xié)調(diào)部署、民生保障住房與高端物業(yè)的“包容”發(fā)展，促進(jìn)“公共產(chǎn)品”的有效提供。通過(guò)此次土地的綜合整合與土地混合利用，公共綠地水平顯著提高，副中心級(jí)市政基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施也得以在空間集中配置（圖5）。

2.3.4 結(jié)構(gòu)績(jī)效

整治行動(dòng)實(shí)現(xiàn)了裸地、灘涂向城鎮(zhèn)建設(shè)用地、風(fēng)景旅游用地以及景觀水域的替代，提高了土地利用的混合開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，治理了片區(qū)土地整體結(jié)構(gòu)松散的弊端，培育了中心區(qū)的綜合功能，整體上提升了白道坪片區(qū)在鹽場(chǎng)——九州組團(tuán)甚至蘭州市的綜合發(fā)展勢(shì)能（見(jiàn)圖6）。

3 結(jié)語(yǔ)

圖5 蘭州市白道坪南區(qū)土地綜合整治區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃圖

圖6 嵌入蘭州城市中心體系的白道坪中心構(gòu)想圖

本文從城市土地綜合整治的內(nèi)涵、空間績(jī)效及其內(nèi)在機(jī)理的一般認(rèn)識(shí)出發(fā)，以蘭州市白道坪南區(qū)土地綜合整治為例，從風(fēng)貌、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)紅利以及空間結(jié)構(gòu)的視角探討了城市土地綜合整治的空間績(jī)效。關(guān)于城市土地綜合整治下空間績(jī)效的內(nèi)在機(jī)理，作者在已有理論的基礎(chǔ)上進(jìn)行了一些有針對(duì)性的探索，但尚需進(jìn)一步研究。對(duì)于空間綜合績(jī)效目標(biāo)導(dǎo)向的城市低效用地整治可以開(kāi)展更廣泛的探討和應(yīng)用。

[1]顏文濤.城市空間結(jié)構(gòu)的環(huán)境績(jī)效：進(jìn)展與思考[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2012（05）：50-59.

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