論服務(wù)型政府的規(guī)則體系*

張乾友

論服務(wù)型政府的規(guī)則體系*

張乾友

在功能導(dǎo)向上，所有規(guī)則可以被分為控制性規(guī)則與促進(jìn)性規(guī)則兩大類別。其中，前者以對(duì)規(guī)制對(duì)象行為的控制為導(dǎo)向，后者則以對(duì)規(guī)制對(duì)象行為的促進(jìn)為導(dǎo)向。統(tǒng)治型政府中的規(guī)則屬于控制性規(guī)則，但在內(nèi)容特征上，是一種任意性的控制性規(guī)則。其規(guī)定過于抽象和模糊，因而缺乏實(shí)質(zhì)的控制效力。管理型政府中的規(guī)則是一種限定性的控制性規(guī)則，其規(guī)定具體而明確，因而控制力較強(qiáng)。服務(wù)型政府將掀起一場(chǎng)規(guī)則革命，使促進(jìn)性規(guī)則成為政府規(guī)則體系的基礎(chǔ)。但同時(shí)，控制性規(guī)則也作為一種保障性力量而存在于服務(wù)型政府之中。

服務(wù)型政府；控制性規(guī)則；促進(jìn)性規(guī)則

社會(huì)治理研究中歷來存在著“人治”與“法治”之爭(zhēng)，似乎“人治”即是社會(huì)治理者個(gè)人意志的隨意揮灑，“法治”則意味著法律對(duì)于社會(huì)治理活動(dòng)的高度的規(guī)范化。誠然，就權(quán)力的行使而言，在所謂“人治”模式中，社會(huì)治理者對(duì)權(quán)力的使用較少受到規(guī)則的限制，而在“法治”模式中，法律規(guī)則則對(duì)權(quán)力的行使作出了嚴(yán)格的限定。但如果就此斷定“人治”是一種沒有規(guī)則的治理，那就大錯(cuò)特錯(cuò)了。事實(shí)上，任何社會(huì)治理都需要以必要的規(guī)則為基礎(chǔ)，沒有規(guī)則的社會(huì)是只能存在于啟蒙思想家們所想象的“自然狀態(tài)”之中的。所謂“人治”與“法治”，其實(shí)只是反映了規(guī)則類型與效力的差異，而非有無規(guī)則的差異，即在這兩種治理模式中，政府由以展開社會(huì)治理活動(dòng)的規(guī)則體系在類型和效力上是不同的，因而規(guī)則與權(quán)力的關(guān)系也就有了區(qū)別，使后者表現(xiàn)為了一種規(guī)則之治，前者則表現(xiàn)為一種權(quán)力之治——張康之稱之為“權(quán)治”。①服務(wù)型政府代表的是一種不同于“權(quán)治”和“法治”的“德治”的治理模式，相應(yīng)的，它也需要一種不同于“權(quán)治”模式下的統(tǒng)治型政府以及“法治”模式下的管理型政府所擁有的全新的規(guī)則體系。

一、社會(huì)治理中的控制性規(guī)則傳統(tǒng)

規(guī)則是一種社會(huì)規(guī)范，但并不等同于規(guī)范，除了規(guī)則，還存在著其他非規(guī)則化的社會(huì)規(guī)范。比如，習(xí)俗是一種重要的社會(huì)規(guī)范，在農(nóng)業(yè)社會(huì)中還是一種主要的社會(huì)規(guī)范，但習(xí)俗顯然就不是規(guī)則，它缺乏實(shí)在性，因而不具有規(guī)則化的形式?！八梢恍┖畹男袨闃?biāo)準(zhǔn)而不是公式化的行為規(guī)則所構(gòu)成。雖然這些標(biāo)準(zhǔn)常常十分精確，但它們基本上是心照不宣的標(biāo)準(zhǔn)，……與成文法相比，習(xí)慣特別不準(zhǔn)確。它們適用于狹窄限定的各類人和關(guān)系范疇而不是極其普遍的各階級(jí)。它們不可能被歸納為一套規(guī)則，使之法典化則意味著令其面目全非?！雹谝虼耍饕粤?xí)慣和習(xí)俗為依據(jù)展開的社會(huì)治理顯然不是一種規(guī)則之治，在中國古代，這種治理模式被稱為“禮治”，在近代法學(xué)理論中，它被稱為“人治”，在張康之的社會(huì)治理類型學(xué)劃分中，它則被稱為“權(quán)治”。但無論如何稱呼，在人們的印象中，這種治理模式都是以規(guī)則的缺場(chǎng)或不起作用為標(biāo)志的。

然而，盡管農(nóng)業(yè)社會(huì)的治理模式并不是一種規(guī)則之治，但在其社會(huì)治理中，規(guī)則卻是客觀存在并或多或少地發(fā)揮著作用的。事實(shí)上，任何社會(huì)治理體系都是由規(guī)則構(gòu)成的，沒有規(guī)則，就不可能建立起政府，就不可能有統(tǒng)一的社會(huì)治理活動(dòng)，而政府及其社會(huì)治理活動(dòng)的總體就構(gòu)成了這個(gè)社會(huì)的治理體系。在農(nóng)業(yè)社會(huì)中，統(tǒng)治型政府也擁有自己的規(guī)則體系，但這一規(guī)則體系在社會(huì)治理中的作用并不是決定性的，并不是所有社會(huì)治理活動(dòng)都需要嚴(yán)格按照規(guī)則的規(guī)定而進(jìn)行。同時(shí)，在內(nèi)容上，統(tǒng)治型政府中的規(guī)則也具有較大的隨意性，即它所做出的通常是一種一般性的規(guī)定，而不是一種明白無誤的限定，而這就賦予了官員在適用規(guī)則時(shí)的較大自由度和裁量權(quán)，使官員可以在參照規(guī)則時(shí)做出多樣而不是單一的行為選擇，在某些情況下，甚至可以明顯違背規(guī)則。所以，在統(tǒng)治型政府中，規(guī)則的約束力是有限的，雖然可能存在某些作為紅線的不可突破的規(guī)則，但在大多情況下，官員總是可以繞開規(guī)則行事，甚至使規(guī)則為自己的權(quán)力主張服務(wù)。當(dāng)然，另一方面，這也使統(tǒng)治型政府的規(guī)則體系表現(xiàn)出了較高的彈性和靈活性。

彈性和靈活性意味著統(tǒng)治型政府的規(guī)則體系缺乏實(shí)際上的控制效力，但在功能導(dǎo)向上，統(tǒng)治型政府的規(guī)則體系則仍然是控制性的。我們認(rèn)為，根據(jù)功能導(dǎo)向，可以把所有規(guī)則分為兩個(gè)大類，即“控制性規(guī)則”與“促進(jìn)性規(guī)則”，其中，控制性規(guī)則是以對(duì)規(guī)制對(duì)象行為的控制為導(dǎo)向的規(guī)則，促進(jìn)性規(guī)則則是以對(duì)規(guī)制對(duì)象行為的促進(jìn)為導(dǎo)向的規(guī)則。統(tǒng)治型政府中的規(guī)則屬于控制性規(guī)則而不是促進(jìn)性規(guī)則，但作為一種控制性規(guī)則，統(tǒng)治型政府中的規(guī)則又的確存在著控制力不足的情況。這是因?yàn)?，統(tǒng)治型政府中的規(guī)則在內(nèi)容特征上具有任意性，即通過規(guī)則文本所表述出來的控制性內(nèi)容是任意的而不是限定的，因而它往往很難對(duì)規(guī)制對(duì)象的行為做出準(zhǔn)確無誤的限制。也就是說，統(tǒng)治型政府所擁有的是一種任意性的控制性規(guī)則，其中，控制性意味著它以對(duì)規(guī)制對(duì)象行為的控制為導(dǎo)向和目的，任意性則意味著它的控制性內(nèi)容本身是開放的，因而，通過這種規(guī)則所進(jìn)行的控制也是充滿彈性和靈活性的，在很多時(shí)候，甚至僅僅是形式上的。由于規(guī)則控制的無力，在統(tǒng)治型政府中，權(quán)力意志得到了極力的張揚(yáng)，似乎每一層級(jí)上的政府官員在他的治理范圍內(nèi)都擁有無限的權(quán)力。當(dāng)上級(jí)官員想要控制下級(jí)官員時(shí)，也很少會(huì)想到訴諸規(guī)則，而更多地直接采取權(quán)力控制的方式，通過將自己所執(zhí)掌的更高一級(jí)的權(quán)力直接作用于后者來實(shí)現(xiàn)對(duì)后者的控制。所以，在統(tǒng)治型政府中，其由任意性的控制性規(guī)則所構(gòu)成的充滿彈性和靈活性的規(guī)則體系雖然客觀存在著，但卻很少具有實(shí)質(zhì)上的規(guī)范性效力。

與統(tǒng)治型政府一樣，管理型政府中的規(guī)則也是一種控制性規(guī)則，不同的是，在內(nèi)容特征上，它不再是任意性的，而成了一種限定性的控制性規(guī)則。它對(duì)于控制對(duì)象、控制范圍和控制方式等問題都有著嚴(yán)格的界定和明確的表述，因而，根據(jù)這種規(guī)則，規(guī)制對(duì)象的行為選擇是有限的甚至是唯一的，他只能按照規(guī)則所提供的有限的或唯一的選項(xiàng)來采取行動(dòng)，否則就會(huì)違背規(guī)則。唐斯看到，“有效的控制始于命令的發(fā)布。這些命令越不模糊和越不抽象，下屬的自由裁量權(quán)就越少。”③任意性的控制性規(guī)則所發(fā)布的就是一種模糊和抽象的命令，這種命令賦予了規(guī)制對(duì)象廣泛的裁量權(quán)限。限定性的控制性規(guī)則所發(fā)布的則是一種明確而具體的命令，這種命令大大壓縮了規(guī)制對(duì)象的裁量空間，為其提供了得到清晰界定的行為指導(dǎo)。這種限定性的控制性規(guī)則缺乏彈性和靈活性，但另一方面，彈性和靈活性的喪失則換來了其實(shí)質(zhì)性控制力的提高，使規(guī)則本身能夠作為一種控制性力量而存在并得到使用。

當(dāng)然，規(guī)則本身是否具有控制力只是實(shí)施規(guī)則之治的條件之一，且不是最重要的條件。管理型政府之所以能夠開展規(guī)則之治，根本上是因?yàn)樗幱诜ㄖ蔚恼慰蚣苤校ㄖ蔚幕疽夂驮谟谝?guī)則之于權(quán)力的優(yōu)先性。“在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事。通過頒布旨在指導(dǎo)未來行動(dòng)的行為標(biāo)準(zhǔn)，法律縮小了就事論事的判決的范圍，因?yàn)檫@種判決方式不遵循任何模式，因而使人們無法預(yù)見。”④也就是說，法治本身要求通過規(guī)則來限制和規(guī)范權(quán)力的行使，進(jìn)而要求管理型政府擁有一種能夠限制和規(guī)范權(quán)力之行使的規(guī)則體系，在這一前提下，管理型政府拋棄了統(tǒng)治型政府中的任意性的控制性規(guī)則，而選擇了在限定性的控制性規(guī)則的基礎(chǔ)上建立其規(guī)則體系，并通過這一規(guī)則體系來控制權(quán)力的行使。因此，限定性的控制性規(guī)則在管理型政府中的廣泛應(yīng)用是法治的基本要求。但另一方面，限定性的控制性規(guī)則又確是使法治成為現(xiàn)實(shí)的一大條件。如果管理型政府沒有選擇限定性的控制性規(guī)則，而是延續(xù)了統(tǒng)治型政府的任意性的控制性規(guī)則，那么，無論多么強(qiáng)調(diào)法律及其規(guī)則對(duì)于權(quán)力的控制，這種控制都將是無法實(shí)現(xiàn)的?？梢?，規(guī)則體系的特征可以影響社會(huì)治理模式的性質(zhì)，因此，如果致力于建設(shè)管理型政府及其法治，那么我們將需要更多地應(yīng)用限定性的控制性規(guī)則，而如果致力于建設(shè)服務(wù)型政府及其德治，我們則需要對(duì)政府既有的規(guī)則體系發(fā)動(dòng)一場(chǎng)革命，改變政府規(guī)則的控制性導(dǎo)向，而建構(gòu)一種以促進(jìn)性規(guī)則為基礎(chǔ)的政府規(guī)則體系。

二、促進(jìn)性規(guī)則及其治理功能

如前所述，統(tǒng)治型政府與管理型政府都是以控制性規(guī)則為其規(guī)則體系之基礎(chǔ)的，二者的區(qū)別在于，統(tǒng)治型政府中的控制性規(guī)則在內(nèi)容特征上是任意性的，因而較少具有實(shí)質(zhì)上的控制力，管理型政府中的控制性規(guī)則則是限定性的，因而具有較強(qiáng)的“以言行事”⑤的能力。但在都以對(duì)規(guī)制對(duì)象行為的控制為導(dǎo)向上，二者則是一致的。促進(jìn)性規(guī)則則不然。促進(jìn)性規(guī)則不再尋求控制，而是旨在促進(jìn)規(guī)制對(duì)象的行為，它鼓勵(lì)規(guī)制對(duì)象更為積極地采取行動(dòng)。在這里，規(guī)則不再是行為的一個(gè)尺度，而成了行為的一種平臺(tái)，它不再對(duì)行為進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，而是致力于為行為的創(chuàng)造性發(fā)揮提供各種各樣的條件。

唐斯認(rèn)為，組織控制存在三大定律：“第一是不完全控制定律：‘沒有人能夠完全控制一個(gè)大型組織的行為?！诙强刂七f減定律：‘組織規(guī)模越大，上層領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)其組織行為的控制力就越弱。’第三是協(xié)調(diào)遞減定律：‘組織規(guī)模越大，在不同行為之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的能力越差?！雹抟簿褪钦f，控制的功能和作用范圍都是有限的，并且，控制的有效性還會(huì)隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大而不斷降低。當(dāng)出現(xiàn)了這種情況時(shí)，組織的對(duì)策通常是強(qiáng)化控制，即通過完善規(guī)則體系來增強(qiáng)組織的控制力，而這樣做的結(jié)果卻是使組織日趨僵化和官僚主義化，造成組織協(xié)調(diào)能力的下降，最終，由于協(xié)調(diào)不力，規(guī)則的控制作用也就大打折扣。甚至，規(guī)則的重疊和沖突還可能變成組織內(nèi)部矛盾的一大來源，從而造成反控制的結(jié)果。可見，組織控制是存在悖論的，越是試圖通過規(guī)則體系的完善來加強(qiáng)控制，就越是可能造成控制的失效。即使規(guī)則可以控制組織成員的行為，但當(dāng)組織成員的每一行為都嚴(yán)格遵守規(guī)則時(shí)，又會(huì)降低組織目標(biāo)的可控性，即因?yàn)榻M織成員創(chuàng)造力的喪失而阻礙組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。有鑒于此，在20世紀(jì)的管理實(shí)踐中，激勵(lì)得到了極其廣泛的使用，每當(dāng)控制造成了組織活力的下降時(shí)，組織往往通過出臺(tái)各種激勵(lì)措施來進(jìn)行補(bǔ)救。20世紀(jì)后期以來，隨著績(jī)效管理的流行，激勵(lì)這種企業(yè)管理方法也逐漸得到了各國政府的采納，成為了管理型政府的一種時(shí)髦的管理工具。

應(yīng)當(dāng)看到，激勵(lì)是一種促進(jìn)性的管理手段，它對(duì)組織成員的創(chuàng)造性行動(dòng)有著極大的促進(jìn)作用。但激勵(lì)本身仍然是服從于控制目的的，任何激勵(lì)政策也都仍是通過控制性規(guī)則來作用于組織成員的行為的。事實(shí)上，自古以來，獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰就是控制的兩面，而激勵(lì)只不過是獎(jiǎng)勵(lì)這種控制手法的一種升級(jí)。在通常的控制中，規(guī)則不僅限定了行為的目標(biāo)，而且會(huì)限定行為的方式，或者說，是通過對(duì)組織成員行為方式的控制來保障組織目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)的。而在激勵(lì)這種控制方式中，規(guī)則則只限定行為的目標(biāo)和達(dá)成這種目標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)，而不限定組織成員的行為方式，或者說，它鼓勵(lì)組織成員通過所有可能的方式來達(dá)成組織目標(biāo)。因此，與通常的控制方式相比，激勵(lì)是一種目標(biāo)控制，是結(jié)果導(dǎo)向的，在手段問題上，它允許組織成員擁有較大的自由度，鼓勵(lì)組織成員嘗試不同的行為選擇。但無論如何，激勵(lì)仍然是一種控制手段，當(dāng)然，是一種有利于促進(jìn)組織活力，因而更加高明的控制手段。管理型政府在引入激勵(lì)這種控制手段之后變得更富活力也更具靈活性了，但在與社會(huì)的關(guān)系上，它仍舊是控制導(dǎo)向的，其規(guī)則體系也仍是以控制性規(guī)則為基礎(chǔ)的。甚至，由于激勵(lì)的應(yīng)用增強(qiáng)了管理型政府的控制力，在某些領(lǐng)域，政府對(duì)于社會(huì)的控制反而可能得到了強(qiáng)化。

激勵(lì)實(shí)現(xiàn)了對(duì)行為的促進(jìn)，但這種促進(jìn)并不是通過應(yīng)用促進(jìn)性規(guī)則而實(shí)現(xiàn)的，相反，它采取的實(shí)際上是一種解除或放松規(guī)制(deregulation)的途徑。也就是說，激勵(lì)是通過在目標(biāo)層面保留規(guī)則控制的同時(shí)取消行為層面的規(guī)則控制的手段來達(dá)到促進(jìn)性的效果的，在這個(gè)意義上，它與其說是促進(jìn)，不如說是放任了組織成員的行為，或者說，是通過放任而達(dá)到了促進(jìn)的效果。因此，激勵(lì)可以被視為一種促進(jìn)性的管理手段，但決不是一種以促進(jìn)性規(guī)則為基礎(chǔ)的管理實(shí)踐。促進(jìn)性規(guī)則雖然不再試圖控制規(guī)制對(duì)象的行為，但也決不放任其自由行動(dòng)，而是在促進(jìn)的同時(shí)加以引導(dǎo)，通過引導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)促進(jìn)。在這一點(diǎn)上，促進(jìn)性規(guī)則既不同于激勵(lì)，也不同于統(tǒng)治型政府中的任意性的控制性規(guī)則。

如前所述，統(tǒng)治型政府的規(guī)則體系是由一種任意性的控制性規(guī)則所構(gòu)成的，這種規(guī)則雖然試圖對(duì)其規(guī)制對(duì)象的行為加以控制，但由于其表述過于模糊和抽象，它在大多數(shù)時(shí)候并不能起到控制的效果。相反，在這種規(guī)則之下，政府官員有著廣闊的裁量空間，甚至可以根據(jù)自己的意愿來解釋和適用規(guī)則，從而使規(guī)則為自己的行動(dòng)服務(wù)。在這里，任意性的控制性規(guī)則雖然以控制為目的，實(shí)際上卻起到了放任的效果，它也許為政府官員的行為劃定了一個(gè)大致的范圍，但在這個(gè)范圍之內(nèi)，政府官員的行為則幾乎是不受控制的。相比之下，管理型政府的限定性的控制性規(guī)則不僅明確了政府官員的行動(dòng)范圍，而且對(duì)其行為方式也有著詳細(xì)而具體的要求，因此，在管理型政府中，政府官員不僅處處面臨著控制，而且其行為的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要接受規(guī)則的控制。正是這種事無巨細(xì)的控制保證了社會(huì)治理活動(dòng)中規(guī)則的優(yōu)先性，使管理型政府的社會(huì)治理成為了一種規(guī)則之治。

當(dāng)然，這種嚴(yán)密的規(guī)則控制存在著弊端，如彼得斯所說，“公共行政規(guī)則約束的本質(zhì)，使得它在許多領(lǐng)域行動(dòng)緩慢、缺乏彈性。”⑦所以，20世紀(jì)后期以來，管理型政府也開始引入了激勵(lì)的管理方法，適當(dāng)?shù)姆潘闪丝刂?。我們已?jīng)指出，激勵(lì)是對(duì)控制的一種放松，或者說，是在行為層面上的解規(guī)制，即取消或淡化了針對(duì)政府官員行為的控制性規(guī)則，使其能夠通過嘗試不同的行為選擇來尋找實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的最佳途徑。一方面，這種改革的確增強(qiáng)了政府的活力，提高了政府組織的績(jī)效；另一方面，激勵(lì)的引入又給政府的社會(huì)治理帶來了失控的風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)?，激?lì)的引入激發(fā)了政府官員之間的競(jìng)爭(zhēng)，而規(guī)則的取消或淡化又削弱了對(duì)政府官員行為的控制，在不受控制的情況下，出于競(jìng)爭(zhēng)的需要，政府官員完全可能做出不符合政府目標(biāo)甚至違背社會(huì)公益的行為。這就是歐貝菲爾德(Zachary W. Oberfield)所說的，“如果官僚無視或背離規(guī)則，那么腐敗的可能性就會(huì)增加，民選官員也將難以確保政策得到以一貫之的執(zhí)行。”⑧在某種意義上，今天“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的形成就是20世紀(jì)后期以來企業(yè)與政府管理中“解規(guī)制”浪潮的一個(gè)結(jié)果，這一改革趨勢(shì)在放松了對(duì)組織成員行為控制的同時(shí)，卻放任組織成員去做出不負(fù)責(zé)任的行為，最終將人類社會(huì)推入了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)叢生的境地。

可見，在對(duì)政府官員行為的規(guī)范上，存在這樣兩種情況：如果采用任意性的控制性規(guī)則，結(jié)果將與沒有規(guī)則無異，都將放任或縱容政府官員的不負(fù)責(zé)任的行為；而如果采用限定性的控制性規(guī)則，雖然能夠避免政府官員普遍的不負(fù)責(zé)任的行動(dòng)，卻也會(huì)大大限制政府官員主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的積極性，甚至造成政府的僵化。服務(wù)型政府不僅是一種負(fù)責(zé)任的政府，而且是一種主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的政府，在這種政府中，官員需要主動(dòng)承擔(dān)起服務(wù)社會(huì)公眾的責(zé)任。而要使官員能夠主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，一方面需要將他從事無巨細(xì)的控制中解放出來，另一方面也不能放任他無拘無束地行動(dòng)，這就要求我們廣泛應(yīng)用促進(jìn)性規(guī)則，通過促進(jìn)性規(guī)則來鼓勵(lì)官員主動(dòng)行動(dòng)，同時(shí)對(duì)他的這種行動(dòng)加以引導(dǎo)，使它成為一種真正負(fù)責(zé)任的服務(wù)行動(dòng)。促進(jìn)性規(guī)則在功能導(dǎo)向上是促進(jìn)性的而不是控制性的，在內(nèi)容特征上是原則性的但絕不是任意性的。它以鼓勵(lì)官員的積極行動(dòng)為導(dǎo)向，所以不會(huì)事無巨細(xì)地干涉官員的行為，但同時(shí)，由于它旨在督促官員承擔(dān)責(zé)任，它又必須對(duì)官員的行動(dòng)予以某種價(jià)值上的引導(dǎo)。簡(jiǎn)言之，它既不控制，也不放任，而是在促進(jìn)的同時(shí)加以引導(dǎo)，通過引導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)促進(jìn)。因此，以促進(jìn)性規(guī)則為依據(jù)，政府官員將能夠既積極又負(fù)責(zé)地行動(dòng)，而這恰是服務(wù)型政府所要求的行動(dòng)。

三、服務(wù)型政府中的促進(jìn)性規(guī)則與控制性規(guī)則

任何政府的規(guī)則體系在構(gòu)成方式上都不是單一的。盡管統(tǒng)治型政府的規(guī)則體系主要是以任意性的控制性規(guī)則為基礎(chǔ)的，但在統(tǒng)治型政府中，限定性的控制性規(guī)則也同樣存在，只是在這一規(guī)則體系中的地位不太重要罷了。同樣，管理型政府用限定性的控制性規(guī)則取代了任意性的控制性規(guī)則在政府規(guī)則體系中的基礎(chǔ)地位，但并沒有消除任意性的控制性規(guī)則的存在，同時(shí)，在這兩種控制性規(guī)則之外，管理型政府還逐漸應(yīng)用了越來越多的促進(jìn)性規(guī)則。比如，紐蘭(C.A.Newland)看到，“為了在當(dāng)前的條件下促進(jìn)負(fù)責(zé)任的、成功的私人企業(yè)，政府的監(jiān)管體制已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。許多高度發(fā)達(dá)的民族國家?guī)资陙硪呀?jīng)建立起了促進(jìn)性的規(guī)則框架(facilitative rule frameworks)，以支持可持續(xù)的增長(zhǎng)。這些創(chuàng)新包括企業(yè)監(jiān)管中的協(xié)商性決策、電子商務(wù)的促進(jìn)性系統(tǒng)、以及為限制經(jīng)濟(jì)犯罪、腐敗、疏忽和破壞性錯(cuò)誤而制定的企業(yè)/政府審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)(以及實(shí)時(shí)電子報(bào)告)?！雹峄衾?Cameron Holley)與古寧漢姆(Neil Gunningham)也指出，與傳統(tǒng)的控制性規(guī)則不同，這些“促進(jìn)性規(guī)制(facilitative regulation)體現(xiàn)了監(jiān)管靈活性、授權(quán)地方社區(qū)以及委任的、合作式的決策制定?！雹獾诳傮w上，管理型政府的規(guī)則體系迄今仍然是以控制性規(guī)則為主，促進(jìn)性規(guī)則為輔的。

根據(jù)昂格爾的看法，控制性規(guī)則是一種形式性的規(guī)則?！罢f一種規(guī)則體系是形式的，就是指，該體系允許它的官方的或非官方的解釋者僅僅根據(jù)規(guī)則本身、以及是否具備規(guī)則所要求的有關(guān)事實(shí)而論證自己的決定，根本不用考慮公平和效益的問題。”因此，當(dāng)管理型政府以這種形式性的規(guī)則為依據(jù)來開展社會(huì)治理活動(dòng)時(shí)，就造成了這樣的后果：“公平愈是屈從于規(guī)則的邏輯，官方法律與老百姓的正義感之間的差距也就愈大。從而，在老百姓的眼中，法律就會(huì)逐漸地失去自身的可理解性和合法性。他們認(rèn)為，法律或是權(quán)貴們運(yùn)用的魔術(shù)箱，或是隨意地落在正人君子和邪惡小人身上的一系列劈雷而已?！币簿褪钦f，控制性規(guī)則無法帶來正義。相反，在代表性這一基礎(chǔ)性的現(xiàn)代政治原則之下，任何規(guī)則本身都是偏狹的，都只能反映某一或某些社會(huì)群體的利益需求，因而，當(dāng)政府嚴(yán)格按照這種規(guī)則行事時(shí)，所造成的就必然是不公平的結(jié)果。為此，學(xué)者們要求管理型政府提供一種補(bǔ)償正義，即通過官員在適用規(guī)則時(shí)對(duì)羅爾斯所說的“最小受惠者”的適當(dāng)偏斜來矯正嚴(yán)格照章辦事所可能造成的不公平后果。但在昂格爾看來，“人們所嘗試的，在形式主義與公平之間實(shí)現(xiàn)妥協(xié)，從根本上講，既是不能令人滿意的，也是不穩(wěn)定的；它并沒有解決存在于形式主義與公平困境本質(zhì)中的價(jià)值主觀性問題，它同時(shí)也無助于改造這樣一種支配環(huán)境，在其中，個(gè)人被逐步剝奪了對(duì)自己道德判斷的足夠自信。因而，現(xiàn)代的法學(xué)家們借以證明自己對(duì)法律所做的精巧解釋合理性的那些政策不是被抽象到毫無內(nèi)容的地步，即是表現(xiàn)為一種操縱一切規(guī)則，以便促進(jìn)某些特殊利益集團(tuán)的任意性偏向?！币簿褪钦f，補(bǔ)償正義的提供嚴(yán)重依賴于規(guī)則適用者自身的價(jià)值判斷，而這很可能造成另一種的不公平，但如果政府試圖對(duì)補(bǔ)償正義的提供過程加以控制，又會(huì)對(duì)個(gè)人的價(jià)值判斷造成徹底的否定，從而使公平的價(jià)值完全讓位于規(guī)則控制的形式主義邏輯。所以，通過控制性規(guī)則，管理型政府始終無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義。

在正義供給上，服務(wù)型政府反對(duì)抽象的正義，而提倡具體的正義。在服務(wù)型政府看來，由于人類已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)具有高度復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)代，羅爾斯所提倡的全體社會(huì)成員在“原初狀態(tài)”中經(jīng)過理性選擇而得出的統(tǒng)一的正義標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不復(fù)存在了，因此，通過控制性規(guī)則的層層控制來保障這一標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用的正義供給方式也不再有效了。在高度復(fù)雜和高度不確定的后工業(yè)社會(huì)中，正義將變成一種價(jià)值，而不再是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，因此，政府也不再能夠通過“全面質(zhì)量控制”來強(qiáng)制實(shí)行某種標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)每一位政府官員在其日常的社會(huì)治理活動(dòng)中追求正義。正是在這一點(diǎn)上，促進(jìn)性規(guī)則獲得了用武之地。促進(jìn)性規(guī)則不強(qiáng)加給政府官員某種一成不變的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，也不強(qiáng)制要求政府官員在各種情況下采取標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)對(duì)措施，而是鼓勵(lì)政府官員在不同情況下作出不同的價(jià)值判斷，根據(jù)問題的具體內(nèi)容與特征來決定什么樣的行動(dòng)才最有利于實(shí)現(xiàn)正義。只有這樣，政府才能真正的服務(wù)于社會(huì)，否則，如果我們預(yù)先設(shè)定了一套固定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，盡管這種標(biāo)準(zhǔn)也可能被稱為服務(wù)，但政府在實(shí)施它的過程中則必然會(huì)把它轉(zhuǎn)化成對(duì)社會(huì)的控制，因?yàn)橹挥型ㄟ^控制我們才能推行任何既定的標(biāo)準(zhǔn)。換句話說，只要我們把推行某種標(biāo)準(zhǔn)作為目的，就必然會(huì)通過控制的方式來實(shí)現(xiàn)這一目的。只有當(dāng)我們把正義系于官員自主的價(jià)值判斷時(shí)，政府的行為才可能真正表現(xiàn)為一種服務(wù)，即通過在具體情境中供給正義來服務(wù)社會(huì)。

標(biāo)準(zhǔn)是控制的前提，只有以某種標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，我們才能建立起控制性的規(guī)則，并以這種控制性規(guī)則為依據(jù)而開展控制性的活動(dòng)。因此，拒絕控制就是要拒絕標(biāo)準(zhǔn)，拒絕標(biāo)準(zhǔn)化的社會(huì)治理活動(dòng)，也拒絕標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)供給。而要實(shí)現(xiàn)這種拒絕，就需要在政府中建立和應(yīng)用促進(jìn)性規(guī)則。促進(jìn)性規(guī)則提供價(jià)值導(dǎo)向，但不提供價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在服務(wù)型政府中，服務(wù)是一種基本的和根本的價(jià)值導(dǎo)向，但在經(jīng)過政府的不同職能部門而分解到具體的政府職位上時(shí)，服務(wù)價(jià)值的具體含義則是不確定的，即我們無法預(yù)先知道特定職位上的政府官員在特定條件下應(yīng)當(dāng)如何做才能被視為對(duì)社會(huì)公眾的服務(wù)。在這一前提下，促進(jìn)性規(guī)則需要做的是確保服務(wù)的價(jià)值在組織傳遞的過程中不被削弱或發(fā)生變異，至于政府官員如何根據(jù)服務(wù)的價(jià)值和理念而采取行動(dòng)，則被視為一個(gè)自主裁量的問題。促進(jìn)性規(guī)則鼓勵(lì)政府官員創(chuàng)造性地理解服務(wù)的價(jià)值，并以這種理解為基礎(chǔ)而創(chuàng)造性地開展服務(wù)的行動(dòng)。當(dāng)然，任何創(chuàng)造都是有風(fēng)險(xiǎn)的，因此，促進(jìn)性規(guī)則在鼓勵(lì)政府官員創(chuàng)造性的同時(shí)，也增大了其犯錯(cuò)的可能。但在服務(wù)型政府看來，相比于通過扼殺創(chuàng)造性來避免犯錯(cuò)，通過允許犯錯(cuò)來鼓勵(lì)創(chuàng)造是一種更高的善，因此，服務(wù)型政府在選擇促進(jìn)性規(guī)則的同時(shí)，也選擇了承擔(dān)官員可能犯錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)，這是服務(wù)型政府為了更好地服務(wù)于社會(huì)而付出的一種代價(jià)。

然而，主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并不意味著可以縱容犯錯(cuò)。尤其是在價(jià)值多元的當(dāng)今世界，促進(jìn)性規(guī)則如果一味地鼓勵(lì)政府官員去做出自主的判斷和選擇，那將很可能造成政府官員在良善的動(dòng)機(jī)下由于價(jià)值觀念的差異而做出有損于服務(wù)對(duì)象的行為。因此，促進(jìn)性規(guī)則還必須具有引導(dǎo)的功能，即它在鼓勵(lì)政府官員自主判斷和選擇的同時(shí)，也需要引導(dǎo)政府官員在主流價(jià)值觀和服務(wù)對(duì)象的特殊價(jià)值觀之間進(jìn)行權(quán)衡，以確定一種必要的平衡，使不同的價(jià)值觀能夠更多的趨于一致，而不是互相沖突，使政府的服務(wù)行為能夠帶來更多的包容，而不是鼓勵(lì)排斥。為了避免后一種情況的發(fā)生，就必須存在一些不可逾越的紅線，以防止政府官員利用促進(jìn)性規(guī)則來從事反服務(wù)型政府的活動(dòng)。因此，服務(wù)型政府仍然需要控制性規(guī)則，且這些控制性規(guī)則必須是限定性的控制性規(guī)則，只有這樣，它們才能承擔(dān)起作為紅線的功能。服務(wù)型政府相信政府官員具有為善的道德潛質(zhì)，但也不試圖否認(rèn)政府官員為惡的可能性。因此，它一方面通過促進(jìn)性規(guī)則來最大限度地激發(fā)政府官員的為善潛能，另一方面也通過控制性規(guī)則來限制政府官員的為惡行為。但為了避免控制性規(guī)則的應(yīng)用重新將服務(wù)型政府引至控制導(dǎo)向，在服務(wù)型政府的規(guī)則體系中，促進(jìn)性規(guī)則將占據(jù)基礎(chǔ)性的地位，為服務(wù)型政府的主動(dòng)服務(wù)提供規(guī)則支持，控制性規(guī)則則承擔(dān)著一種保障性的功能，是為防止服務(wù)型政府蛻變?yōu)楣芾硇驼蚪y(tǒng)治型政府而設(shè)立的一種保護(hù)性措施。

總之，服務(wù)型政府將實(shí)現(xiàn)政府規(guī)則體系的一次根本性變革，使促進(jìn)性規(guī)則取代控制性規(guī)則而成為政府規(guī)則體系的主導(dǎo)性內(nèi)容和服務(wù)型政府服務(wù)社會(huì)的支持性力量。

注：

①張康之：《論社會(huì)治理模式中的德治及其制度安排》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第5期。

③⑥唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第154、151頁。

④博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第358—359頁。

⑤哈貝馬斯：《交往行為理論：行為合理性與社會(huì)合理化》，曹衛(wèi)東譯，上海人民出版社2004年版，第290頁。

⑦彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明等譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第111頁。

⑧Zachary W. Oberfield, “Rule Following and Discretion at Government’s Frontlines: Continuity and Change during Organization Socialization”,JournalofPublicAdministrationResearchandTheory, Vol. 20, No. 4 (October, 2010), p.737.

⑨C. A. Newland, “Governance, Facilitative States and Twenty-First Century Public Administration,” in Krishna K. Tummala, ed., Public Administration and Public Policy, Vol. 1, Published by EOLSS, 2009, http://www.eolss.net/Sample-Chapters/C14/E1-34-04-04.pdf, accessed on December 4, 2012.

⑩Cameron Holley and Neil Gunningham, “Environment Improvement Plans: Facilitative Regulation in Practice”,EnvironmentalandPlanningLawJournal, 2006, Vol.23, No.6, p.448.

〔責(zé)任編輯：寧巖〕

OntheSystemofRulesinService-orientedGovernment

ZhangQianyou

All rules can be divided into two categories by their functional orientation, which are controlling rules and facilitative rules. The former ones are meant to control their object of regulation, while the latter ones are meant to facilitate their object of regulation. Rules in ruling-oriented government belong to a specific kind of controlling rules, which are arbitrary controlling rules, Their prescriptions are so abstract and vague that cannot afford substantive controlling power. Rules in management-oriented government are determinate controlling rules, their prescriptions are specific and clear, making their controlling power strong. Service-oriented government will launch a revolution of rules, making facilitative rules the foundation of its system of rules. Meanwhile, controlling rules will remain a protective force in service-oriented government.

service-oriented government; controlling rules; facilitative rules

*本文是國家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系研究”(11&ZD070)的階段性成果。

張乾友，南京大學(xué)政府管理學(xué)院助理研究員、博士 南京 210023

D035-0

A

1001-8263(2014)12-0079-07