“雙軌”運(yùn)行：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度解困的可行解

劉廣明

(河北省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，河北石家莊 050051)

“雙軌”運(yùn)行：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度解困的可行解

劉廣明

(河北省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，河北石家莊 050051)

作為我國(guó)土地制度的重要組成部分，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度起到了保障農(nóng)民居住權(quán)和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要作用。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度日漸陷入困境，現(xiàn)有制度安排不僅造成農(nóng)地資源浪費(fèi)、導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益受損，而且在一定程度還阻礙了我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情(尤其是從農(nóng)村的實(shí)際情況)來看，構(gòu)建農(nóng)村宅基地(使用權(quán))“雙軌”運(yùn)行機(jī)制應(yīng)是破解其制度困境的可行解。

城鎮(zhèn)化；宅基地；居住權(quán)；困境；雙軌

一、現(xiàn)行農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度特性分析及其功效評(píng)價(jià)

(一)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度的特性分析

從我國(guó)的現(xiàn)行法律及相關(guān)規(guī)范的規(guī)定來看，較之于國(guó)有建設(shè)用地(使用權(quán))制度，同樣作為我國(guó)土地制度重要組成部分的農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度，具有以下顯著特性：

1、農(nóng)村宅基地(使用權(quán))取得的審批性現(xiàn)行《憲法》第10條第2款、《土地管理法》第8條第2款規(guī)定，宅基地屬于(農(nóng)民)集體所有。因此，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的申請(qǐng)須向作為宅基地所有人的農(nóng)民集體申請(qǐng)，*在現(xiàn)行法律規(guī)定下，“農(nóng)民集體”系農(nóng)地所有權(quán)人，但由于“農(nóng)民集體”的抽象性，因此，在實(shí)踐中，尤其是在農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的分配上，一般是由村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代行其主體地位。從河北大部分農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況來看，多由村委會(huì)決定農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的分配。經(jīng)其同意后方能取得，自是法理應(yīng)有之意。但根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的申請(qǐng)除須經(jīng)農(nóng)民集體同意外，還需要經(jīng)過政府的審核、批準(zhǔn)。現(xiàn)行《土地管理法》第62條第3款規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)”。2004年國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》則對(duì)農(nóng)村宅基地(使用權(quán))申請(qǐng)、審批程序作了進(jìn)一步明確：“農(nóng)村村民建住宅需要使用宅基地的，應(yīng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，并在本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公布”；“公布期滿無(wú)異議的，報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審核后，報(bào)縣(市)審批”；“經(jīng)依法批準(zhǔn)的宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組應(yīng)及時(shí)將審批結(jié)果張榜公布?！鞭r(nóng)村宅基地(使用權(quán))取得須經(jīng)所有人與政府的雙重“同意”，使其與一般民事權(quán)利或財(cái)產(chǎn)的取得存在顯著不同。

2、農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體的身份性。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律及相關(guān)政策的規(guī)定，并非任何人都能取得、利用農(nóng)村宅基地(使用權(quán))，農(nóng)村宅基地的使用權(quán)主體具有明確的身份要求。現(xiàn)行《土地管理法》將農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體界定為“農(nóng)村村民”。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定，“不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”。2004年國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定：“農(nóng)村村民建住宅需要使用宅基地的，應(yīng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)”。2007年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》指出：“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民”。由上述規(guī)定可見，目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體應(yīng)為“農(nóng)村村民”，而且限于本村或本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍之內(nèi)。此外，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體不是個(gè)人，而是以家庭為單位的“戶”，并且自農(nóng)村宅基地使用權(quán)創(chuàng)設(shè)以來，該權(quán)利主體一直規(guī)定為“戶”。例如，1963年《中共中央關(guān)于對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》就規(guī)定：“……社員需新建房又沒有宅基地時(shí)，由本戶申請(qǐng)，經(jīng)社員大會(huì)討論同意，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決……”。而現(xiàn)行《土地管理法》第62條則規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能有一處宅基地”。

3、農(nóng)村宅基地(使用權(quán))使用面積的限定性。現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的使用面積具有嚴(yán)格的限定性?！锻恋毓芾矸ā返?2條第1款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！薄锻恋毓芾矸ā肥跈?quán)各省(自治區(qū)、直轄市)對(duì)農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的使用面積予以具體規(guī)定，是基于我國(guó)各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡、土地使用情況差異較大的實(shí)際情況而決定的。以河北省為例，現(xiàn)行《河北省土地管理?xiàng)l例》就根據(jù)各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和土地利用情況的不同而對(duì)宅基地(使用權(quán))的使用面積做了區(qū)別性規(guī)定，該《條例》第53條規(guī)定，“城市郊區(qū)，每處宅基地不得超過一百六十七平方米”；“平原地區(qū)和山區(qū)，人均耕地不足一千平方米的縣(市)，每處宅基地不得超過二百平方米，人均耕地一千平方米以上的縣(市)，每處宅基地不得超過二百三十三平方米”；“壩上地區(qū)，每處宅基地不得超過四百六十七平方米”。此外，該《條例》還規(guī)定：“在前款規(guī)定的限額內(nèi)，市、縣人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，具體規(guī)定本行政區(qū)域內(nèi)的宅基地標(biāo)準(zhǔn)”。而原國(guó)家土地管理局1995年所發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第51條則對(duì)宅基地(使用權(quán))超標(biāo)利用問題進(jìn)行了規(guī)定：“按照本規(guī)定第四十五條至第四十九條的規(guī)定確定農(nóng)村居民宅基地集體土地建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，其面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)面積的數(shù)量”；“以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實(shí)施規(guī)劃重新建設(shè)時(shí)，按當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新確定使用權(quán)，其超過部分退還集體?！?/p>

4、農(nóng)村宅基地(使用權(quán))流轉(zhuǎn)的限制性?，F(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了一系列的限制?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！边@一規(guī)定應(yīng)適用于農(nóng)村宅基地(使用權(quán))。而該法第63條第4款則明確規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！?2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地?！?004年國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》則對(duì)該原則進(jìn)行了再次確認(rèn)：“農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈(zèng)與他人后，再申請(qǐng)宅基地的，不得批準(zhǔn)”；“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！?007年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定：“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”。此外，我國(guó)《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》還將宅基地(使用權(quán))排除在抵押擔(dān)保范圍之外。

5、農(nóng)村宅基地(使用權(quán))利用的無(wú)償性、永久性。在現(xiàn)行法律規(guī)定下，農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)除繳納數(shù)量極少的稅費(fèi)外，不交納其他費(fèi)用，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))實(shí)行無(wú)償使用。*參見陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第246頁(yè)。在1990——1993年期間，我國(guó)曾經(jīng)實(shí)行過宅基地使用權(quán)有償使用的政策，即在農(nóng)民申請(qǐng)宅基地使用權(quán)時(shí)，向其收取一定數(shù)額的使用費(fèi)。后來，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于1993年7月在《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見的通知》中要求，取消包括宅基地有償使用費(fèi)、宅基地超占費(fèi)、土地登記費(fèi)、村鎮(zhèn)規(guī)劃管理費(fèi)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證費(fèi)、房屋所有權(quán)登記費(fèi)等在內(nèi)的所有與宅基地(使用權(quán))相關(guān)的收費(fèi)。1996年中共中央、國(guó)務(wù)院作出了《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》，2001年原國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、建設(shè)部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦等六部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)民建房收費(fèi)專項(xiàng)治理工作的通知》，2004年財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于公布農(nóng)民建房收費(fèi)等有關(guān)問題的通知》。上述決定、通知對(duì)農(nóng)村宅基地(使用權(quán))無(wú)償使用制度進(jìn)行了多次強(qiáng)化，而《土地管理法》、《物權(quán)法》等現(xiàn)行法律也并未規(guī)定農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的取得須支付相應(yīng)對(duì)價(jià)。在實(shí)踐中，農(nóng)村宅基地使用權(quán)人只需繳納土地證書工本費(fèi)。

此外，與國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在顯著不同的是，現(xiàn)行法律并未對(duì)農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的使用期限做出規(guī)定，在實(shí)踐中，政府所頒發(fā)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)證上亦未標(biāo)明其使用期限。由此推知，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))是沒有期限限制的。

(二)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度的功效評(píng)價(jià)

我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》在第13章以專章的形式對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，從我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況來看，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度切實(shí)發(fā)揮著舉足輕重的作用，這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1、是農(nóng)民居住權(quán)的有力保障。居住權(quán)是直接關(guān)系人類生存與發(fā)展的基本人權(quán)，“住有所居”是我國(guó)民生事業(yè)的首要目標(biāo)之一。從城市居民的居住權(quán)保障來看，從改革開放前的“實(shí)物配房”到后來的“福利分房”，再到現(xiàn)在的以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房等為表現(xiàn)形式的保障性住房供應(yīng)，其雖經(jīng)數(shù)次變遷，但總體上來說一直是處于國(guó)家正式體制保障之內(nèi)。*近年來，我國(guó)加大了城鎮(zhèn)保障性住房的建設(shè)力度。2013年2月3日國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部等部門聯(lián)合制定的《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，該《意見》以專題形式提出要“加大保障性住房供給”，即通過“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理”，以“滿足困難家庭基本需求”；此外，該《意見》還對(duì)保障性住房建設(shè)的具體目標(biāo)做出了具體性規(guī)定，即“‘十二五’期末全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右”。而就農(nóng)民而言，其居住權(quán)保障最可依賴的制度就系于農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度，宅基地(使用權(quán))是農(nóng)民安身立命的根本所在。從農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的制度設(shè)計(jì)來看，其充分體現(xiàn)了對(duì)于農(nóng)民的居住權(quán)保障功能，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的無(wú)償取得極大的降低了農(nóng)民的建房成本；農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的無(wú)期限限制使用，不僅使農(nóng)民可以放心對(duì)其進(jìn)行充分利用，而且使得農(nóng)村宅基地(使用權(quán))與地上房屋逐漸固化為農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)。此外，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》的規(guī)定，即便是農(nóng)民因自然災(zāi)害等原因而失去宅基地的，還應(yīng)當(dāng)對(duì)其重新分配宅基地。從農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度運(yùn)行的實(shí)踐情況來看，其也較好的實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居住權(quán)保障功能，在農(nóng)村，不論家庭貧富，均有房可住，而不致流離失所、無(wú)家可歸。

2、有效維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定?！安换脊讯疾痪保俏覈?guó)幾千年以來人們對(duì)社會(huì)公平理念的樸素認(rèn)識(shí)。而在農(nóng)村，這種觀念更為大多數(shù)人所接受，并且在經(jīng)歷了建國(guó)后的土地改革及之后的人民公社化運(yùn)動(dòng)后，這種觀念又具體演化為“平分土地”的思想。土地分配是否公平是關(guān)系到我國(guó)農(nóng)村社會(huì)是否穩(wěn)定的最大因素，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度就很好的體現(xiàn)了這一點(diǎn)。在農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度的設(shè)計(jì)上，其充分體現(xiàn)了“土地平分”的理念。在農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的分配上，現(xiàn)行法律不僅確立了“按戶分配”及“一戶一宅”的基本原則，而且通過授權(quán)省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)政府立法的方式對(duì)宅基地(使用權(quán))利用的具體面積做出了具體性規(guī)定進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村宅基地(使用權(quán))分配的相對(duì)公平。以四川省為例，根據(jù)現(xiàn)行《四川省〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉實(shí)施辦法》第52條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處不超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地”；“宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)為每人20至30平方米，3人以下的戶按3人計(jì)算，4人的戶按4人計(jì)算，5人以上的戶按5人計(jì)算”；“其中，民族自治地方農(nóng)村村民的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)增加，具體標(biāo)準(zhǔn)由民族自治州或自治縣人民政府制定”；“擴(kuò)建住宅所占的土地面積應(yīng)當(dāng)連同原宅基地面積一并計(jì)算。新建住宅全部使用農(nóng)用地以外的土地的，用地面積可以適當(dāng)增加，增加部分每戶最多不得超過30平方米”。從《土地管理法》的立法宗旨和各省的具體規(guī)定來看，在農(nóng)村宅基地(使用權(quán))分配上雖未做到像農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的以人為標(biāo)準(zhǔn)的“絕對(duì)”平均分配，但也實(shí)現(xiàn)了以“戶”為標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)平均分配，進(jìn)而有效維護(hù)了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。

此外，對(duì)于國(guó)家和社會(huì)而言，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度也具有十分重要的意義，其突出表現(xiàn)在對(duì)糧食安全的間接保障?；谖覈?guó)人多地少的基本國(guó)情，糧食安全始終是關(guān)系我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性問題，而糧食安全的保障主要取決于對(duì)農(nóng)村土地的合理利用?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度通過控制宅基地(使用權(quán))的使用面積及對(duì)耕地的占用，起到了保護(hù)農(nóng)用地的作用，進(jìn)而間接地保障了糧食安全。一方面，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))取得的政府審批制使得農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的用地規(guī)模及類型牢牢控制在了國(guó)家的手中，避免了對(duì)農(nóng)用地資源的不合理占用。在農(nóng)地所有權(quán)行使的實(shí)踐中，村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際充當(dāng)了農(nóng)地所有權(quán)人的人格化代表，而受利益因素的影響，其在土地利用方面與國(guó)家要求常常表現(xiàn)的并不一致，而政府審批制則能夠有效制約村委會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織的“不合理”行為。另一方面，“一戶一宅”政策的實(shí)施，使得農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的使用面積控制在合理的范圍內(nèi)。此外，政府還通過行政手段引導(dǎo)農(nóng)民更加合理的利用農(nóng)地資源。例如，2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化嚴(yán)格土地管理的決定》就規(guī)定：“農(nóng)村村民新建、改建、擴(kuò)建住宅，要充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地”；“凡村內(nèi)有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準(zhǔn)占用耕地”；“利用村內(nèi)空閑地、老宅基地建住宅的，也必須符合規(guī)劃”。

二、農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所面臨的困境

(一)農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度運(yùn)行環(huán)境的新變化

城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上是一個(gè)以人為中心的從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代文明社會(huì)全面轉(zhuǎn)型和變遷的過程。*參見費(fèi)明明：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地綜合利用與規(guī)劃研究——以泗縣為例》，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)2011年博士研究生學(xué)位論文。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的情況下，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度的運(yùn)行環(huán)境也發(fā)生了一些新的變化，主要是：

1、農(nóng)村人口的大規(guī)模城市化。城鎮(zhèn)化的首要標(biāo)志是勞動(dòng)力從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化意味著越來越多的農(nóng)民從土地上解放出來。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，農(nóng)村人口城市化的程度也日益加深。自上世紀(jì)90年代開始，我國(guó)每年大約有1%的人口轉(zhuǎn)化為城市人口；除此之外，每年還有1.4億人口在城市和農(nóng)村之間像候鳥一樣遷徙，等待進(jìn)城定居的機(jī)會(huì)。*參見尹飛：《應(yīng)當(dāng)賦予宅基地使用權(quán)充分的可流通性》，載《人民法院報(bào)》，2005年5月19日。截至2012年末，中國(guó)城鎮(zhèn)人口為71182萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化水平為52.6%。*《中華人民共和國(guó)2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，來源于“新華網(wǎng)”，最后訪問日期為2014年1月15日，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/23/c_114772758_3.htm。農(nóng)村人口城市化對(duì)農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度運(yùn)行主要帶來了兩個(gè)問題：(1)農(nóng)民“洗腳進(jìn)城”后，其所擁有的宅基地(使用權(quán))應(yīng)如何處置？其是否有權(quán)繼續(xù)保留農(nóng)村宅基地(使用權(quán))，進(jìn)而繼續(xù)使用農(nóng)村宅基地？如果其想處置其所有的農(nóng)村房屋，則房屋所依附的宅基地(使用權(quán))又應(yīng)該如何處置？(2)農(nóng)民因求學(xué)、工作等原因而成為城市居民之后，其是否有權(quán)繼承家人所擁有的農(nóng)村宅基地(使用權(quán))？

2、城市人口向農(nóng)村的流動(dòng)。從西方城市化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度以后，就會(huì)出現(xiàn)“逆城市化”的情況，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段所出現(xiàn)的自然結(jié)果，并在一定的程度上能夠促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。“逆城市化”的一個(gè)重要表現(xiàn)就是城市人口向農(nóng)村的“逆向”流動(dòng)。例如，一部分城市人口會(huì)基于養(yǎng)老、就業(yè)等考慮而選擇到農(nóng)村居住和生活。就我國(guó)的城鎮(zhèn)化而言，其具有起步晚、發(fā)展快的顯著特點(diǎn)，由此導(dǎo)致我國(guó)的城鄉(xiāng)區(qū)域劃分實(shí)際上一直處于一個(gè)不斷調(diào)整的動(dòng)態(tài)過程，在很多地區(qū)，城鄉(xiāng)區(qū)域劃分并不明顯。加之，我國(guó)城市住房體制改革仍處在完善過程中、城市房屋價(jià)格一直呈不斷上漲態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致很多城市居民選擇赴農(nóng)村地區(qū)購(gòu)買住房，農(nóng)村住房及其依附的農(nóng)村宅基地(使用權(quán))有著越來越強(qiáng)烈的流轉(zhuǎn)需求，“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)與快速發(fā)展就是一個(gè)顯著的例子。

“如果允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就可以把宅基地收益作為進(jìn)城的資本，有助于農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，一定程度上可推動(dòng)‘三農(nóng)’問題的解決……”。*孫淑云、吳海玲：《論我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善》，載《湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第1期。

(二)農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度創(chuàng)新不足所誘發(fā)的負(fù)面效應(yīng)

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度雖形成于改革開放之后，但其實(shí)在很大程度上繼承了人民公社化時(shí)期的相關(guān)做法，并且自1986年《土地管理法》頒布以來，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度基本上呈小幅調(diào)整狀態(tài)。在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷深化、制度運(yùn)行環(huán)境顯著變化的情況下，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度創(chuàng)新不足誘發(fā)了系列負(fù)面效應(yīng)：

1、造成農(nóng)地資源浪費(fèi)。農(nóng)地資源浪費(fèi)是在城市化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度創(chuàng)新不足所造成的重要后果之一。首先，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))交易被嚴(yán)格限制，突出體現(xiàn)在不允許城市居民購(gòu)買農(nóng)村住房及農(nóng)村宅基地(使用權(quán))；其次，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體具有明確的身份要求，即僅限于本村村民或本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有；再次，對(duì)農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的利用具有嚴(yán)格限制，即必須嚴(yán)格遵循“一戶一宅”的基本原則；最后，對(duì)于新出現(xiàn)的情況，并無(wú)有效應(yīng)對(duì)，如農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化后宅基地(使用權(quán))的處置問題。在這種情況下，“洗腳進(jìn)城”的農(nóng)民很難找到處置其農(nóng)村房屋和宅基地(使用權(quán))的合理方案，閑置往往成為“不是辦法的辦法”，農(nóng)村宅基地及房屋長(zhǎng)年閑置的規(guī)模越來越大、程度越來越嚴(yán)重，形成了越來越多的“空心村”，*參見韓俊主編：《中國(guó)農(nóng)村土地問題調(diào)查》，上海遠(yuǎn)東出版社2009年版，第33頁(yè)。進(jìn)而造成農(nóng)地資源的巨大浪費(fèi)。

2、導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損。正如上文所述，受限于農(nóng)村宅基地(使用權(quán))流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制、使用面積的嚴(yán)格限制以及使用身份的嚴(yán)格限制，“洗腳進(jìn)城”的農(nóng)民缺乏處置其農(nóng)村房屋及宅基地(使用權(quán))的有效途徑，其不僅會(huì)造成農(nóng)地資源的巨大浪費(fèi)，而且會(huì)極大地侵害農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在現(xiàn)行制度下，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的取得無(wú)需支付對(duì)價(jià)，基本上是無(wú)償?shù)?。從這個(gè)角度看，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))是否屬于農(nóng)民所擁有的財(cái)產(chǎn)或許尚存爭(zhēng)議。但農(nóng)村宅基地所承載的農(nóng)村房屋應(yīng)屬于農(nóng)民所有的財(cái)產(chǎn)應(yīng)是確定無(wú)疑的，這一點(diǎn)即便是在人民公社化時(shí)期也予以了肯定。*根據(jù)1961年6月頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》(即人們通說的“人民公社六十條”)第43條規(guī)定，“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有”；“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利”；“任何組織、任何人，都不得強(qiáng)迫社員搬家”；“任何機(jī)關(guān)、組織、團(tuán)體和單位，都不得占用社員的房屋”；“如果因?yàn)榻ㄔO(shè)的需要，必須征用社員的房屋，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院有關(guān)征用民房的規(guī)定，給以補(bǔ)償，并且對(duì)遷移戶作妥善的安置?！薄肮膭?lì)社員修建住宅，國(guó)家、公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)?wèi)?yīng)該在人力、物力等方面，給以可能的幫助?！庇纱艘?guī)定不難看出，國(guó)家不僅對(duì)農(nóng)民住房的私有性質(zhì)予以充分尊重、對(duì)其處分權(quán)予以充分保障、對(duì)公權(quán)的干預(yù)予以嚴(yán)格約束，而且還規(guī)定了國(guó)家、集體對(duì)農(nóng)民修建住房的幫助義務(wù)。而1963年3月《中共中央關(guān)于對(duì)各地社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》再次強(qiáng)調(diào)，“宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠(yuǎn)歸社員所有”，“社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利”，而且該《通知》還規(guī)定了房屋出賣后的宅基地使用規(guī)則，即“房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸集體所有”。受制于農(nóng)村宅基地(使用權(quán))流轉(zhuǎn)的限制，在實(shí)踐中，農(nóng)民要么將其房屋予以閑置，要么將其低價(jià)轉(zhuǎn)讓給符合農(nóng)村宅基地(使用權(quán))申請(qǐng)條件的本村村民或本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而這兩種方式無(wú)疑都會(huì)造成其財(cái)產(chǎn)權(quán)益的受損。

3、抑制了進(jìn)城農(nóng)民的繼承權(quán)實(shí)現(xiàn)。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《繼承法》第3條第2項(xiàng)規(guī)定，農(nóng)村房屋可作為遺產(chǎn)予以繼承。但在現(xiàn)行制度下，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的使用具有嚴(yán)格的身份限制，其使用主體僅限于本村村民或本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。而受制于“房地關(guān)聯(lián)”的特性及“房地一體”的處置原則，這實(shí)際上就大大抑制了進(jìn)城農(nóng)民依法繼承農(nóng)村房屋的權(quán)利。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化水平不斷提高的情況下，這種情況很是普遍，越來越多的農(nóng)民子弟通過上學(xué)、就業(yè)等各種途徑進(jìn)入城市并在城市落戶生活，成為城市“新居民”，而其父母仍在農(nóng)村居住并擁有相應(yīng)的農(nóng)村房屋和宅基地(使用權(quán))，在父母“百年”之后就面臨房屋繼承的問題。若因宅基地(使用權(quán))的身份限制而不允許這些城市“新居民”繼承其父母在農(nóng)村所有的農(nóng)村房屋，無(wú)疑是對(duì)其繼承權(quán)的極大侵害。

4、阻礙了城鄉(xiāng)的一體化發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標(biāo)之一，是改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之意。農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度創(chuàng)新不足，在一定程度上阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。一方面，農(nóng)民“洗腳進(jìn)城”需要一定的原始資本，以實(shí)現(xiàn)“安居樂業(yè)”，真正地扎根于城市。對(duì)于其所擁有的主要財(cái)產(chǎn)——農(nóng)村房屋，進(jìn)城農(nóng)民大多有將其交易變現(xiàn)的迫切需求，但是受制于農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的現(xiàn)行規(guī)定，其很難將這一財(cái)產(chǎn)進(jìn)行正常變現(xiàn)。這將會(huì)使很大一部分進(jìn)城農(nóng)民陷入“手中無(wú)錢，腳下無(wú)地”的尷尬境地，進(jìn)而影響其順利融入城市。另一方面，在商品房?jī)r(jià)格不斷上漲、保障房建設(shè)仍明顯不足的情況下，現(xiàn)有制度嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村住房及宅基地(使用權(quán))的做法，不僅是會(huì)影響到部分城市居民居住權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而且還會(huì)阻遏城市人口向農(nóng)村的正常遷徙，將影響城市資源向農(nóng)村的合理流動(dòng)，進(jìn)而不利于城鄉(xiāng)的一體化發(fā)展。

除以上負(fù)面效應(yīng)外，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度創(chuàng)新不足還會(huì)引發(fā)其他社會(huì)問題?，F(xiàn)有制度雖然對(duì)農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的流轉(zhuǎn)進(jìn)行多方限制，并明確禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村房屋及宅基地(使用權(quán))，但在實(shí)踐中，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律的作用，農(nóng)村房屋及宅基地(使用權(quán))的流轉(zhuǎn)是大范圍存在的。這種不受法律保護(hù)的交易極易導(dǎo)致糾紛的產(chǎn)生，加之農(nóng)村房屋及宅基地(使用權(quán))流轉(zhuǎn)所涉的金額較大，由此引發(fā)的矛盾比較尖銳，進(jìn)而會(huì)在一定程度上影響到社會(huì)的安定秩序。

三、農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度完善的路徑探討：“雙軌”運(yùn)行

巨大的人口規(guī)模、等級(jí)化的城市管理機(jī)制、城鄉(xiāng)分割的“二元”體制和以地方政府為主體的GDP錦標(biāo)賽等數(shù)個(gè)因素決定中國(guó)當(dāng)前所經(jīng)歷的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是獨(dú)一無(wú)二、前所未有的。*參見邵宇、王鵬、陳剛：《重塑中國(guó)：新型城鎮(zhèn)化、深度城市化和新四化》，載《金融發(fā)展評(píng)論》2013年第1期。城鎮(zhèn)化進(jìn)程能否健康推進(jìn)、城鎮(zhèn)化目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)在很大程度上要取決于農(nóng)村土地制度安排，而農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度的完善則是其核心內(nèi)容之一。農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所遭遇的困境亦印證了這一點(diǎn)。

農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度亟需創(chuàng)新以應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化日趨加深的新要求、順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的新變化，構(gòu)建“雙軌”運(yùn)行機(jī)制或許是當(dāng)前農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度創(chuàng)新最為合適的解決方案。所謂“雙軌”運(yùn)行，就是以農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的身份差別為界分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于農(nóng)民，其仍有權(quán)無(wú)償、永久的取得并利用屬于本村或本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的農(nóng)村宅基地(使用權(quán))，但同時(shí)亦應(yīng)受“一戶一宅”規(guī)則的限制；對(duì)于因繼承等原因而在實(shí)踐中擁有多處宅基地(使用權(quán))的農(nóng)戶，其有權(quán)將其超出用地標(biāo)準(zhǔn)的宅基地(使用權(quán))流轉(zhuǎn)出去，或?qū)Τ瑯?biāo)宅基地(使用權(quán))繼續(xù)利用但需要對(duì)超標(biāo)部分支付相應(yīng)使用對(duì)價(jià)；對(duì)于城市居民，其有權(quán)通過繼承、交易等途徑取得農(nóng)村房屋的所有權(quán)并進(jìn)而獲得農(nóng)村宅基地(使用權(quán))，但其所擁有的農(nóng)村宅基地(使用權(quán))是有償?shù)?、有期限限制的，并?yīng)遵守用地標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)定；對(duì)于全家已在城市落戶的農(nóng)民，仍允許其保留并使用原有宅基地(使用權(quán))，或者將其所擁有的宅基地(使用權(quán))依法流轉(zhuǎn)出去，但無(wú)權(quán)再申請(qǐng)新的宅基地(使用權(quán))；*對(duì)于該問題，在現(xiàn)行立法中有可供參考的立法例?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”；“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”；“承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時(shí)，承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。該規(guī)定比較好的保護(hù)了農(nóng)民的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，符合農(nóng)村的實(shí)際情況。相對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，宅基地使用權(quán)又有所不同，因?yàn)檎厥褂脵?quán)是與農(nóng)民住房連為一體的，而農(nóng)民住房則屬于農(nóng)民完全私有的財(cái)產(chǎn)，且農(nóng)房的經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高，無(wú)法援引農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回并予以相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。因此，對(duì)宅基地使用權(quán)，應(yīng)在借鑒農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)立法例的基礎(chǔ)上，賦予權(quán)利人以更大的選擇權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地使用權(quán)人合法權(quán)益的有效保護(hù)。對(duì)于因上學(xué)、就業(yè)等原因而進(jìn)入城市并在城市落戶生活的城市“新居民”，其有權(quán)依法繼承處于農(nóng)村的房屋并進(jìn)而獲得相應(yīng)宅基地(使用權(quán))，但該宅基地(使用權(quán))應(yīng)是有償并有期限限制的。

農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的“雙軌制”制度創(chuàng)新是由我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)有水平和我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況所決定的，唯有實(shí)行“雙軌制”，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度才能兼顧公平與效率兩大目標(biāo)，才能均衡體現(xiàn)其保障屬性與財(cái)產(chǎn)性屬性。

1、“雙軌制”能很好的體現(xiàn)農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的財(cái)產(chǎn)屬性。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度基本上繼承了人民公社時(shí)期的相關(guān)做法，彼時(shí)，我國(guó)還處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，保障性是農(nóng)村宅基地(使用權(quán))最主要的屬性，而農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的財(cái)產(chǎn)屬性還遠(yuǎn)未彰顯。但在改革開放30余年后的今天，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的日益提高使農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的財(cái)產(chǎn)屬性日漸凸顯，特別是在城鎮(zhèn)化水平不斷提高、城市居民紛紛涌入農(nóng)村購(gòu)置農(nóng)村房屋及農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的情況下，農(nóng)民愈發(fā)清楚地認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))及其地上房屋已經(jīng)切實(shí)成為其真實(shí)的財(cái)產(chǎn)，并且是其最為重要的財(cái)產(chǎn)?，F(xiàn)行《憲法》第13條明確規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”；“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利，宅基地(使用權(quán))只有在流轉(zhuǎn)中才能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性要求農(nóng)民可以對(duì)宅基地收益或處分，以實(shí)現(xiàn)其利益最大化。*參見陳克峰：《城鎮(zhèn)化背景下對(duì)我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的反思與制度重構(gòu)》，載《經(jīng)營(yíng)管理者》2010年第23期。倘若限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，則會(huì)使宅基地使用權(quán)難以進(jìn)入市場(chǎng)交易，不利于顯現(xiàn)宅基地使用權(quán)的交換價(jià)值，也使農(nóng)民失去了籌措資金的重要手段。而對(duì)于很大一部分“洗腳進(jìn)城”的農(nóng)民來說，其很難通過城市務(wù)工來獲得相對(duì)體面的城市生活。*參見賀雪峰：《地權(quán)的邏輯——中國(guó)農(nóng)村土地制度向何處去》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2010年版，第260頁(yè)。宅基地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制不僅將導(dǎo)致農(nóng)民合法權(quán)益受損，而且還會(huì)阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。而且，當(dāng)前已經(jīng)有許多農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)置了房產(chǎn)，其在農(nóng)村的房屋和宅基地就會(huì)長(zhǎng)期的空置，這是對(duì)農(nóng)地資源的極大浪費(fèi)，顯然違背了物權(quán)法的“物盡其用”的原則。

“雙軌制”的實(shí)行，意味著擁有多處農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的農(nóng)民可以將其多余的農(nóng)村宅基地(使用權(quán))予以轉(zhuǎn)讓進(jìn)而融得生產(chǎn)、生活所需的資金，意味著城市居民可以有償購(gòu)買、使用農(nóng)村宅基地(使用權(quán))，意味著“洗腳進(jìn)城”的農(nóng)民可以將其閑置不用的農(nóng)村住房及農(nóng)村宅基地(使用權(quán))予以轉(zhuǎn)讓以謀得在城市“安身立命”的原始資本，而這一切都是對(duì)農(nóng)村宅基地(使用權(quán))財(cái)產(chǎn)屬性的最好體現(xiàn)。從另一個(gè)角度看，“雙軌制”的實(shí)行、農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的有條件流轉(zhuǎn)，將有助于農(nóng)村宅基地(使用權(quán))資源的合理、高效配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的“物盡其用”。

2．“雙軌制”能很好的體現(xiàn)農(nóng)村宅基地(使用權(quán))保障屬性。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，保障屬性是農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的首要屬性。如果說農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的夢(mèng)想，那么農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度則實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民“居者有其屋”的夢(mèng)想。在改革開放30余年的今天，尤其是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益深化的情況下，較之于過去，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))保障屬性有所弱化：對(duì)于“洗腳進(jìn)城”的農(nóng)民而言，其基本上已經(jīng)不再具有保障屬性了；對(duì)于擁有多處農(nóng)村宅基地的農(nóng)民，其保障屬性也大為降低。從一定意義上講，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))保障屬性的弱化對(duì)農(nóng)民來講是一種福音、是一種進(jìn)步。農(nóng)村宅基地(使用權(quán))保障屬性的弱化、與其相對(duì)應(yīng)的財(cái)產(chǎn)屬性的強(qiáng)化，昭示著農(nóng)民的富裕程度在提高，農(nóng)民的居住生活條件在改善。但我們需要清醒認(rèn)識(shí)的是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制雖然在我國(guó)已經(jīng)確立但還遠(yuǎn)未至完善，社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平有了顯著提高但絕不能稱之為發(fā)達(dá)，長(zhǎng)期以來所形成的城鄉(xiāng)二元分割體制已開始松動(dòng)但并未瓦解，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到了長(zhǎng)足發(fā)展但區(qū)際間及區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡的問題還是十分突出，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系日趨健全但農(nóng)村住房保障的正式制度還未提上日程，由此決定，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的保障屬性對(duì)于大部分農(nóng)民而言仍是至關(guān)重要。

“雙軌制”的實(shí)行，意味著有住房需求的農(nóng)民仍可以無(wú)償、永久的獲得農(nóng)村宅基地(使用權(quán))，在農(nóng)村住房保障正式制度實(shí)施之前，這是對(duì)該部分農(nóng)民居住權(quán)最為有效的保障，是其“安身立命”的根本所在。農(nóng)村宅基地?zé)o償、永久使用制度的保留以及“一戶一宅”取得規(guī)則的落實(shí)，符合農(nóng)村“平分土地”的傳統(tǒng)理念，在一定程度上有利于縮小農(nóng)村貧富差距，進(jìn)而有助于農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

任何法律都必須有現(xiàn)實(shí)的土壤，否則極易成為“枯枝敗葉”。房屋、土地作為農(nóng)民“安生立命”的財(cái)產(chǎn)，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此，相關(guān)改革絕不能忽視我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，離開實(shí)際而空談“自由”、“平等”都是毫無(wú)意義，不僅無(wú)助于現(xiàn)實(shí)問題的解決，而且將會(huì)產(chǎn)生不小的負(fù)面影響。此外，“穩(wěn)中求發(fā)展”是上下五千年歷史長(zhǎng)河所鑄就的中國(guó)人品質(zhì)，是華夏兒女所推崇的發(fā)展理念；而“摸石頭過河”的改革模式，已經(jīng)過無(wú)數(shù)次實(shí)踐的驗(yàn)證。因此，在涉及農(nóng)民切身利益、關(guān)系城鎮(zhèn)化進(jìn)程的農(nóng)村宅基地(使用權(quán))問題上，應(yīng)立足國(guó)情，既不能原地徘徊，也不能急于求成，而“雙軌制”無(wú)疑是當(dāng)前農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度創(chuàng)新的最佳方案。

四、構(gòu)建農(nóng)村宅基地(使用權(quán))“雙軌”運(yùn)行機(jī)制需解決的關(guān)鍵性問題

農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的“雙軌制”制度創(chuàng)新是由我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)有水平和我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況所決定的，唯有實(shí)行“雙軌制”，農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度才能兼顧公平與效率兩大目標(biāo)，才能均衡體現(xiàn)宅基地(使用權(quán))的保障屬性與財(cái)產(chǎn)性屬性。而構(gòu)建農(nóng)村宅基地(使用權(quán))“雙軌”運(yùn)行機(jī)制，需著力解決好以下兩個(gè)關(guān)鍵性問題：

(一)完善“一戶一宅”規(guī)則

“一戶一宅”規(guī)則是現(xiàn)行農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度的核心內(nèi)容之一，具有十分重要的意義。一方面，“一戶一宅”規(guī)則的實(shí)施有利于保障農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的公平分配與利用；另一方面，“一戶一宅”規(guī)則的實(shí)施，有利于節(jié)約用地，進(jìn)而保護(hù)有效的農(nóng)地資源。在農(nóng)村宅基地(使用權(quán))“雙軌”運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建，“一戶一宅”規(guī)則應(yīng)予保留，但需進(jìn)行必要完善，即將“一戶一宅”規(guī)則的適用范圍明確限定在農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的取得環(huán)節(jié)。在現(xiàn)行制度下，“一戶一宅”規(guī)則的適用范圍并未加以限定，即其不僅適用于農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的取得環(huán)節(jié)，還適用于其利用環(huán)節(jié)。但從農(nóng)村的實(shí)際情況來看，由于繼承、買賣等原因，“一戶多宅”的現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)存在，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生有其客觀性、合理性，但也使“一戶一宅”規(guī)則在某種程度上成為了“紙面上的法律”。而在農(nóng)村宅基地(使用權(quán))“雙軌”運(yùn)行機(jī)制實(shí)施以后，可以預(yù)見的是，“一戶多宅”現(xiàn)象還會(huì)存在。制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)情況脫離，導(dǎo)致“一戶一宅”規(guī)則處于尷尬境地，為了解決這一困境，使法律制度的設(shè)計(jì)更為合理，應(yīng)將“一戶一宅”規(guī)則的適用范圍明確限定在農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的取得環(huán)節(jié)。

(二)建立農(nóng)村宅基地(使用權(quán))有償、有期限使用制度

無(wú)償、永久使用是現(xiàn)行農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度的一大特色，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地(使用權(quán))保障屬性的核心規(guī)則所在。在農(nóng)村宅基地(使用權(quán))“雙軌”運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建中，無(wú)償、永久使用規(guī)則應(yīng)繼續(xù)保留，但對(duì)其適用主體范圍要進(jìn)行限定，即只有符合“一戶一宅”用地標(biāo)準(zhǔn)的本村村民或本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能無(wú)償、永久使用其農(nóng)村宅基地，而對(duì)于因繼承、購(gòu)買等原因而取得農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的城市居民則實(shí)行有償、有期限使用規(guī)則。對(duì)于超出“一戶一宅”標(biāo)準(zhǔn)利用農(nóng)村宅基地(使用權(quán))的農(nóng)民，也應(yīng)適用有償、有期限使用規(guī)則，但該規(guī)則僅適用于其超標(biāo)使用的農(nóng)村宅基地(使用權(quán))部分。參照國(guó)有建設(shè)用地的使用期限，農(nóng)村宅基地使用的期限宜定位于70年。農(nóng)村宅基地(使用權(quán))有償使用規(guī)則的確立需注意兩個(gè)問題：一是農(nóng)村宅基地(使用權(quán))有償使用收益應(yīng)歸農(nóng)民集體享有，并應(yīng)規(guī)定該收益需用于農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。例如，可將該筆收益納入到新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資中集體補(bǔ)助資金項(xiàng)目。二是應(yīng)授權(quán)省、縣兩級(jí)政府制定本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村宅基地(使用權(quán))有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以避免農(nóng)村宅基地(使用權(quán))有償使用收費(fèi)的畸輕畸重。

[責(zé)任編輯：王德福]

Subject:“Dual-track” Operating：The Feasible Solution of Rural Residence Land’s Dilemma under the Background of Urbanization

Author&unit:LIU Guangming

(Hebei Academy of Social Sciences，Shijiazhuang Hebei 050051,China)

As an important part of our country land system, the rural residence land system safeguards farmers' habitation and maintains the rural social stability. With the speeding up of urbanization process, the rural residence land system is getting stuck in a dilemma, not only causes waste of farmland resource and damage of farmers’ rights, but also hinders the integration of urban and rural development. From the reality of our country national condition, “dual-track” operating should be the feasible solution of rural residence land’s dilemma.

urbanization; residence land; habitation; dilemma; dual-track

2014-01-10

劉廣明(1979-)，男，河北任丘人，河北省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，西南政法大學(xué)博士研究生，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制。

D912.4

：A

：1009-8003(2014)02-0101-08