重大自然災害中檔案應急管理機制研究

文/李忠偉 袁素娟

檔案是不可再生的文獻資源，頻發(fā)的重大自然災害對檔案造成的毀滅性破壞引起了全球相關組織和國家檔案局領導的高度重視，因此，建立檔案應急管理機制，提高檔案容災及備災能力，逐步實現(xiàn)重大自然災害中檔案的安全保護具有重要的現(xiàn)實意義。

一、重大自然災害及其危害

（一）重大自然災害。 “自然災害”是指在相對廣泛的范圍內(nèi)，由自然原因引起的，人類、物質或環(huán)境超出社會自身資源應付能力的破壞和損失并由此導致社會功能嚴重毀壞的事件。我國是世界上自然災害發(fā)生最為嚴重的少數(shù)國家之一，常見的自然災害主要包括地震、海嘯、泥石流、火災、臺風、洪水等?！爸卮笞匀粸暮Α笔侵笣M足以下至少一種條件的自然災害：（1）至少10人死亡；（2）造成100人以上受災；（3）啟動國家應急響應；（4）呼吁國際援助。

（二）重大自然災害對檔案的危害。自然災害的種類和等級決定著對檔案的危害程度，一般而言，火災對檔案的破壞性最強，其危害往往是毀滅性的；水災主要包括洪澇災害和潮災，檔案載體長期受水浸泡或處于高濕環(huán)境，容易浸濕、受潮而粘連、發(fā)霉，其字跡、壽命都將受損，甚或失去保存利用價值；地震則會埋壓、機械性損傷檔案，還可能引發(fā)火災或水災等次生災害，導致已損毀檔案受到二次傷害。此外，發(fā)生于我國北部干早地區(qū)的沙塵暴災害、沿海地區(qū)的臺風災害以及山區(qū)的滑坡泥石流等繼發(fā)性地質災害都會對檔案造成嚴重破壞。

二、檔案應急管理中存在的問題

我國各級檔案管理部門基本都能按照檔案設施、設備的相關要求進行管理，并制定相應的應急預案。但頻發(fā)的各種重大自然災害暴露出我國檔案部門在實際開展檔案應急管理的過程中仍然存在一些問題。

（一）應急預案流于形式，缺乏可操作性。檔案部門應根據(jù)自然災害的災種和等級制定完備的應急預案分級機制，以便在檔案保護和搶救時有所側重、主次分明。然而，目前檔案部門編制的應急預案流于形式，實際存放檔案時未將重要、珍貴檔案集中存放，安全分級與風險等級評估機制不健全，重原則性陳述、輕操作性細則，脫離本單位實際，內(nèi)容空洞，相互抄襲，而應急預案分級機制是否完備直接影響著應急預案的操作性。

（二）應變能力較弱，缺乏應急演練。應急演練的目的就是 “臨大事而不亂”，提高工作人員的應急處置意識和能力，確保應急預案的實施效果，最大限度地確保檔案的安全。但仍有不少檔案部門的應急預案管理 “紙上談兵”，不重視定期應急演練，而應急演練與應變能力是緊密相關的，應急演練不足勢必導致應變能力較弱，以致在檔案應急處置實踐中缺乏協(xié)作、效率低下，貽誤搶救時機。

（三）人員責任感不強，缺少完善的績效考核機制。實踐證明，績效考核與激勵機制不僅有利于應急管理的業(yè)務分工與職責明確，而且可以保證公平和效率，有效提高工作人員的積極性和責任感。現(xiàn)實情況是，檔案部門制定的應急預案中缺乏應急績效考核機制，考核指標界定模糊，難以對工作人員進行績效評估，從而陷入 “干與不干一個樣”“干好干壞一個樣”的怪圈。

（四）應急保障能力不強，缺乏經(jīng)費投入。應急預案管理需要從人力、物力、財力等方面構建保障機制，以增強檔案部門應急管理工作的外部保障能力。然而，檔案本身具有公共服務屬性，檔案部門運轉和應急預案管理的經(jīng)費投入主要依靠財政撥款，資金運作方式單一，沒有建立起多渠道的資金投入機制。因此，檔案部門普遍面臨投入不足、資金短缺、技術落后、物資短缺、設備老化等問題，致使應急培訓和演練受到影響。

三、重大自然災害中檔案應急管理機制

根據(jù)自然災害的發(fā)展周期，檔案應急管理機制的建立也要從事前預防、事中應急響應、事后恢復3方面著手。

（一）建立災害事前防御體系。面對重大自然災害，完備的預警體系、法制和應急預案是化解危機的基礎，因此，檔案部門首先要做好災害前的防御準備，建立完善的預防、預警、預案體系。

重大自然災害中檔案的預防工作包括檔案館建筑的防災設計、重要檔案的異地異質備份、必要設施設備的配備、法律體系的完善、應急文化和應急意識的形成等幾個方面。

重大自然災害中檔案的預警體系包括一套完善的檔案，應急預警系統(tǒng)應包括預警信息采集、預警信息分析、預警決策制定、組織發(fā)布或取消預警四個流程。各級檔案部門要及時收集危機信息，并做出分析，定期向上級主管部門匯報檔案危機信息分析情況，提出決策建議，報國家檔案局審批，以決定組織對外發(fā)布或宣布取消預警。

重大自然災害中檔案的應急預案是成功處置各類應急事件的前提和基礎，汶川地震后，國家檔案局出版的 《檔案館防治災害工作指南》對應急預案的制定和主要內(nèi)容都作出了詳細規(guī)定，嚴密、有效的應急預案有利于提高應急決策的效率和有序性。

（二）做好事中應急響應工作。重大自然災害的應急響應是檔案部門從預警信息發(fā)布開始，有效啟動應急預案至災害結束對災難的應對處置過程。重大自然災害發(fā)生時，保護檔案安全，化解危機是當務之急，檔案主管部門要成立領導工作機構和應急指揮中心，采取正確的應急響應措施，落實應急救助的各項工作，才能確保檔案安全，將損失減到最低。應急響應的主要流程和應急措施有：首先，災害發(fā)生時，要及時報警。檔案應急指揮中心應迅速組織救援行動，并與有關主管部門進行信息溝通。其次，適時啟動檔案應急預案，主動控制危機，按相應的組織指揮程序展開搶救，為保證預案的科學性，檔案危機應急預案應根據(jù)實際情況的變化及時調(diào)整和更新。然后，搶救人員和檔案，消除恐慌情緒和從眾效應?？刂莆ｋU源，防止發(fā)生次生和衍生災害。在檔案應急搶救期間，應及時組織人員對災害事故造成的受損檔案進行搶救。以利于災后受損檔案的修復和治理。

（三）完善事后受災檔案的搶救修復事項。檔案的搶救修復是指重大自然災害即將結束之時，利用各種措施和資源對檔案及檔案館舍進行恢復和重建的過程，直至檔案館舍及檔案工作恢復原狀。

首先，應對檔案的受損程度、范圍及潛在危險等情況進行災情統(tǒng)計和調(diào)查評估，了解災害破壞的性質和嚴重程度，為下一步制定搶救方案及修復重建工作提供依據(jù)。其次，確定搶救修復對象，并進行重要性排序，有針對性地進行災后搶救和修復。然后，根據(jù)檔案受損的具體情況，制定適宜的搶救修復計劃。搶救方法應視現(xiàn)場具備的物資、設備等條件而定。此外，還應對受損的檔案建筑進行維修加固和修復重建。