官民矛盾、信訪制度與社會(huì)管理創(chuàng)新*

黃建軍

（中共江蘇省委黨校，江蘇 南京 210009）

一、官民矛盾成為當(dāng)前中國社會(huì)沖突集中體現(xiàn)

（一）經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來各種社會(huì)問題與矛盾

改革開放30多年來，中國特色的社會(huì)主義建設(shè)力度和速度空前絕后，中國僅僅用30多年的時(shí)間就走過西方社會(huì)數(shù)百年的歷程，同時(shí)，西方數(shù)百年來工業(yè)化、城市化發(fā)展中產(chǎn)生的問題，在今天中國也逐漸顯露，各種矛盾紛紛出現(xiàn)并且不斷累加，如土地征用，房屋拆遷，環(huán)境污染，官員腐敗，貧富差距，住房醫(yī)療等，歷史遺留問題與現(xiàn)實(shí)中新矛盾的交織，呈現(xiàn)復(fù)雜多變的發(fā)展趨勢，導(dǎo)致中國陷入社會(huì)矛盾凸顯期。

面對發(fā)展中遇到的矛盾和問題，胡錦濤在紀(jì)念改革開放30周年講話中曾這樣來概括：我們在推進(jìn)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中所肩負(fù)任務(wù)的艱巨性和繁重性世所罕見，我們在改革發(fā)展穩(wěn)定中所面臨矛盾和問題的規(guī)模和復(fù)雜性世所罕見，我們在前進(jìn)中所面對的困難和風(fēng)險(xiǎn)也世所罕見。［1］概括說，當(dāng)前社會(huì)矛盾主要包含三個(gè)方面的特征：一是涉及領(lǐng)域廣，幾乎所有領(lǐng)域都不同程度地隱藏各種社會(huì)矛盾。二是激烈程度高，當(dāng)前社會(huì)矛盾的突出特征是，矛盾爆發(fā)的“燃點(diǎn)低，觸點(diǎn)多”，民眾的容忍度大幅下降。三是漣漪效應(yīng)明顯。一起偶發(fā)事件，若處理不慎，就可能發(fā)展演變成集中性、有組織性的群體性事件。

（二）社會(huì)矛盾有其獨(dú)特的表現(xiàn)形態(tài)與生成機(jī)理

如果根據(jù)美國管理學(xué)者斯蒂文·芬克的危機(jī)生命周期理論，將危機(jī)分為征兆期、爆發(fā)期、持續(xù)期、痊愈期四個(gè)階段，可以發(fā)現(xiàn)，群體性事件形成發(fā)展的背后都會(huì)隱藏著中國式官民矛盾的生成路線。從歷史來看，任何一次重大的社會(huì)變革，都會(huì)引發(fā)社會(huì)成員對正在或即將改變的社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生新的定位和訴求，以致不得不重新評估自身的安全指數(shù)和尋找新的認(rèn)同，改革開放同樣很自然地將人們劃分為改革的相對受益者和相對受損者。

當(dāng)前，利益受損者通過政治笑話、小道消息等各種方式表達(dá)不滿。在新媒體時(shí)代，與只有官方媒體把持的傳統(tǒng)社會(huì)所不同的是，當(dāng)下中國社會(huì)已經(jīng)形成官方（主流）與民間（非主流）兩個(gè)不同的輿論場，主流媒體的控制力正遭受強(qiáng)有力挑戰(zhàn)，官方話語體系時(shí)常被解構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)媒體通過強(qiáng)大議程設(shè)置能力，迅速地確立其話語主動(dòng)權(quán)，并促使社會(huì)群體“類意識”的形成，最終可能形成具有社會(huì)行動(dòng)能力的心理群體。若官方反應(yīng)遲鈍，往往會(huì)強(qiáng)化民眾的“不公推定”，增加矛盾激化的可能，從而將“氣”由彌散狀態(tài)轉(zhuǎn)入凝聚狀態(tài)，由于信息傳播的迅速和過濾，已經(jīng)凝聚起來的“氣”被不斷加壓，瞬間形成“一般化信念”。在官方媒體（廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)）集體失語的情境下，民眾會(huì)自然而然地選擇新型媒體（如微博、微信），意見領(lǐng)袖通過各種網(wǎng)絡(luò)資源迅速完成行動(dòng)動(dòng)員。事態(tài)一旦擴(kuò)大，蝴蝶效應(yīng)就會(huì)產(chǎn)生巨大的能量，無法恢復(fù)到從前的狀態(tài)。

（三）官民矛盾集各種社會(huì)矛盾于一身

通過對諸多群體性事件與社會(huì)矛盾的考察，我們發(fā)現(xiàn)，無論是哪個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的矛盾與事件，政府總是難以置身度外。從中國具體政治實(shí)踐來看，由于缺乏系統(tǒng)化制度設(shè)計(jì)和操作規(guī)范，政府的權(quán)力是一次性受托，對于公共權(quán)力，缺乏有力的外部監(jiān)督機(jī)制，民眾與獲得授權(quán)的權(quán)力者更多是“單向依附”關(guān)系，由此引發(fā)的官民矛盾有其獨(dú)特性。資本越來越成為運(yùn)作社會(huì)關(guān)系的主導(dǎo)力量，“本應(yīng)相互制衡的資本權(quán)力和國家權(quán)力，在轉(zhuǎn)型中國不僅沒有通過相互制約而各安其位、各守其份，反而出現(xiàn)了大量非法勾結(jié)的現(xiàn)象，極大地阻礙了中國政治的民主化和法治化進(jìn)程，損害了社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的公平正義性”。［2］導(dǎo)致出現(xiàn)以下問題：

1.資本攀附權(quán)力，官民爭利。30多年的經(jīng)濟(jì)改革促使利益分化與階層分化，缺乏制衡的資本權(quán)力不斷膨脹和坐大，強(qiáng)勢群體拿走了過多的利益。國家與社會(huì)管理者處于社會(huì)上層或中上層，一般擁有較好的組織資源，在監(jiān)督機(jī)制不健全的情境下，精英階層組織資源能與經(jīng)濟(jì)資源、文化資源實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換，而處于社會(huì)中下層的廣大民眾以及底層群體基本沒有以上資源，對自己當(dāng)前的身份缺乏認(rèn)同，向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)又極為稀缺，從而引發(fā)社會(huì)焦慮。由于中國是基于資本稀缺與政府主導(dǎo)基礎(chǔ)上的現(xiàn)代化，資本與權(quán)力取得了絕對優(yōu)勢的博弈和談判地位，這事實(shí)上已成為官民關(guān)系出現(xiàn)危機(jī)的最根本原因。近幾年來群體性事件頻發(fā)，其中大多數(shù)就是民眾的利益和權(quán)益受到了侵犯。

2.民意表達(dá)不暢，存在“隔離”現(xiàn)象?！白鳛楝F(xiàn)代民主社會(huì)的重要標(biāo)志，政治溝通被視作政府的神經(jīng)、理解全部政治問題的關(guān)鍵”，［3］是政府與普通民眾進(jìn)行交流與互動(dòng)的橋梁和紐帶。民眾與政府、官員之間必須保持足夠的政治溝通，進(jìn)行利益上的溝通、政策上的溝通、情感上的溝通，有序的、充分的溝通是關(guān)系密切的根本，只有經(jīng)過充分溝通后，制定出來的政策，才能為民眾所理解，政治系統(tǒng)的穩(wěn)定才能得到維護(hù)。

然而，中國政治體制權(quán)力集中程度相對突出，政治溝通基本上都是自上而下的，政治體制具有明顯的路徑依賴傾向，“對上不對下”是委任制固有缺陷，因而，政治溝通方向主要是自上而下的，從政治系統(tǒng)到社會(huì)系統(tǒng)，雙向溝通的機(jī)會(huì)比較少，導(dǎo)致了當(dāng)前官民之間的“隔離”。有學(xué)者認(rèn)為，“當(dāng)前客觀存在的官民“三大隔離”現(xiàn)象，令人擔(dān)憂：首先是物理隔離。其次是程序隔離。再次是觀念隔離?！保?］

3.官民之間信任度降低。信任是實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同治理的前提，當(dāng)下中國出現(xiàn)了亨廷頓所說的“彌漫于國家政治氣氛中的互不信任和互不合作”現(xiàn)象，“不信任政治”的端倪逐步顯現(xiàn)。官民信任危機(jī)直接導(dǎo)致了民眾政治參與熱情驟減，溝通成本劇增，加大了政府社會(huì)管理和服務(wù)難度，加大了官民之間交易成本，而且可能轉(zhuǎn)化為政治危機(jī)。近年來，一些基層干部黨員干部在“大走訪”過程中屢遭“門難進(jìn)、臉難看”的尷尬場面，也從一定程度上反映了官民關(guān)系的緊張。

4.“遷怒型”矛盾的出現(xiàn)。由于官民之間利益協(xié)調(diào)機(jī)制不全，溝通渠道不暢，信任度降低，民眾對官員的容忍度也在下降。中國現(xiàn)階段官民矛盾問題中出現(xiàn)一個(gè)顯著特征：官民糾紛和沖突的其中一部分并非由官民雙方本身矛盾問題所引發(fā)，而是社會(huì)其他領(lǐng)域的多種矛盾問題轉(zhuǎn)化所致，是一種“遷怒型”的社會(huì)矛盾問題?！斑@類遷怒型的社會(huì)矛盾問題對于“官民矛盾”問題具有一種放大的作用，使之產(chǎn)生一種“暈輪效應(yīng)”，這就使得現(xiàn)階段“官民矛盾”問題在外觀上看，比起實(shí)際要嚴(yán)重一些?！保?］最終“在既有政治權(quán)力結(jié)構(gòu)與基本政治制度已經(jīng)成型以及主流意識形態(tài)創(chuàng)新力與解釋力相對弱化的雙重作用下，產(chǎn)生了將各種社會(huì)矛盾集于一身的新型綜合表現(xiàn)形態(tài)--中國式官民矛盾?！保?］

二、路徑依賴下的信訪制度未能化解官民矛盾

從歷史來看，無論是古代還是現(xiàn)代、東方還是西方，官民矛盾一直都是最難調(diào)和的一對矛盾。但為何在中國官民矛盾如此突出，并集社會(huì)矛盾于一身呢？我們認(rèn)為，缺乏有效的利益溝通、矛盾吸納消解機(jī)制是當(dāng)前中國“官民矛盾”陷入困境的重要原因。

從現(xiàn)實(shí)的制度安排來考察，中國并不缺乏利益表達(dá)渠道。中國的主要利益表達(dá)渠道有：黨員代表大會(huì)、人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議、職工代表大會(huì)、信訪機(jī)構(gòu)等。這些組織機(jī)構(gòu)都是向政府進(jìn)言獻(xiàn)策的渠道，但當(dāng)前利益表達(dá)渠道存在種種不足，利益表達(dá)渠道不夠通暢，利益表達(dá)渠道不完整，利益表達(dá)成本高、費(fèi)用貴，國家體制設(shè)計(jì)中化解矛盾和消除不穩(wěn)定因素的其他渠道不夠暢通，人們更傾向于選擇容易使用的途徑—信訪來表達(dá)訴求，信訪機(jī)構(gòu)承受了太多社會(huì)責(zé)任，大量矛盾過度聚集于信訪通道。

從制度有效性角度來看，一項(xiàng)制度能否正常發(fā)揮作用，主要受到三方面因素的制約：一是制度的定位是否準(zhǔn)確。二是制度內(nèi)部各要素的耦合。三是某一制度與外部相關(guān)制度的耦合。從制度功能預(yù)期上來看，信訪制度既是民眾利益表達(dá)的管道，又是監(jiān)督政府的機(jī)制，政府通過自我糾錯(cuò)、實(shí)施行政救濟(jì)，從而實(shí)現(xiàn)政權(quán)合法性的維護(hù)。從這層意義上講，信訪案件的上升也不一定是壞事，在某種意義上成了社會(huì)矛盾的“減壓閥”。作為溝通管道，“其功用可以概括為兩個(gè)方面：一是保證群眾的‘輸入’，即表達(dá)訴求；二是保證黨和政府的‘輸出’，即解決問題、實(shí)現(xiàn)民眾訴求?！保?］

從實(shí)踐層面來看，信訪制度處于執(zhí)政黨、民眾和政府之間，它的效能及其發(fā)展受到三者互動(dòng)關(guān)系的制約，其作為利益表達(dá)渠道則出現(xiàn)應(yīng)然與實(shí)然的沖突。

（一）政治制度設(shè)計(jì)缺憾，官民陷入“零和博弈”

總體上看，我國政治制度設(shè)計(jì)的理念是建立在人性善假設(shè)基礎(chǔ)之上的，官員與政府占據(jù)著道德的制高點(diǎn)，對于人民來說，憲法體現(xiàn)的也是人民利益至高無上的原則。

《信訪條例》作為國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，體現(xiàn)了“情為民所系，權(quán)為民所用”的原則，明確規(guī)定信訪是“為了保持各級人民政府同人民群眾密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益”的活動(dòng)。這樣的立法初衷，恰好印證了官民之間傳遞信息的互動(dòng)性質(zhì)?！保?］國家設(shè)計(jì)信訪制度的初衷，是為受冤屈和權(quán)利受侵害的公民個(gè)人提供一個(gè)救濟(jì)渠道，達(dá)到促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定有序。另一方面，由于設(shè)計(jì)理念是基于官員的品質(zhì)高尚和一貫正確，各級政府對信訪工作尤為重視，把“維穩(wěn)”提高到一個(gè)無以復(fù)加的高度，并實(shí)行“零指標(biāo)”與“一票否決制”，即把上訪情況與處理情況作為對各級干部進(jìn)行考核的指標(biāo)之一，如果上訪情況不佳或處理不當(dāng)，地方領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)面臨職位上升空間的壓力。如此以來便形成了制度的悖論：作為一種制度設(shè)計(jì)，信訪制度是實(shí)現(xiàn)和保障人民群眾行使民主權(quán)利的重要形式，但人性善的假設(shè)對政府和官員構(gòu)成了一種制度性的巨大壓力。公民個(gè)人的上訪行為被官員們在很大程度上被視為“不穩(wěn)定”本身，政府和官員為了保持與政治制度設(shè)計(jì)理念的一致，在不少情況下不得不按照主觀意愿來裁剪現(xiàn)實(shí)，維穩(wěn)的渠道，卻變成了不穩(wěn)定的根源。

（二）信訪機(jī)構(gòu)地位不明，執(zhí)行權(quán)力缺位

信訪作為“國家治理信息縱橫傳遞的特殊方式”，承擔(dān)著“對下”與“對上”的雙向信息功能，但這項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)及其運(yùn)作中存在的缺陷也是導(dǎo)致官民之間信息傳遞不暢、矛盾難以化解的重要原因。

從法律地位看，信訪工作機(jī)構(gòu)不是單獨(dú)序列的國家機(jī)構(gòu)，缺乏相對獨(dú)立性。沒有獨(dú)立處理問題的權(quán)限，不可以也不可能去解決本應(yīng)由一定職責(zé)的國家機(jī)關(guān)辦理的社會(huì)事務(wù)。信訪部門也不能對業(yè)務(wù)部門的工作進(jìn)行監(jiān)督，信訪問題的處理需要先報(bào)領(lǐng)導(dǎo)審批，并沒有處理問題的決定權(quán)。受人力、財(cái)力、權(quán)限、對體制內(nèi)調(diào)查匯報(bào)的依賴性和對長官意志的依附性，信訪部門基本上是通過信訪件的受理、轉(zhuǎn)送、交辦、督辦等幾種基本方式處理，協(xié)調(diào)、督促相關(guān)單位辦理信訪問題，開展研究、分析信訪情況，及時(shí)提出完善政策和改進(jìn)工作的建議。

從其職能分析，信訪機(jī)構(gòu)屬于“弱勢部門”，沒有處理權(quán)，具體問題解決還得靠相關(guān)部門。不能指望讓“弱勢部門”去解決“弱勢群體”的問題。面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個(gè)體信訪，信訪部門無能為力，一些上訪者相信“下面”解決不了問題，只有“上面”才能解決問題，因而不惜傾家蕩產(chǎn)越級上訪，進(jìn)京“告狀”。如此一來，不僅注定信訪的逐級上行趨勢，而且注定信訪機(jī)構(gòu)與信訪人之間的對峙性關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，信訪制度績效極其底下，信訪促使信訪人反映的問題得到解決的比例，低至2‰。而90.5%的訪民走訪的目的是為了“讓中央知道情況”；88.5%是為了“給地方政府施加壓力”，報(bào)警、求助和施壓是農(nóng)民進(jìn)京上訪的主要目的。”［9］信訪內(nèi)在的“靠領(lǐng)導(dǎo)重視解決問題”的途徑依然沒有改變，執(zhí)行權(quán)力的缺陷致使其處理信訪能力的削弱，但信訪責(zé)任反而增加，基層不能解決的問題還由基層來解決，對于一些難以解決的老案重訪、纏訪和越級上訪，顯得“無計(jì)可施”，可操作的手段實(shí)屬不多。

（三）部分鬧訪、纏訪往往得到一定量補(bǔ)償，引發(fā)示范效應(yīng)

我國的《信訪條例》對信訪責(zé)任進(jìn)行了明確切割，實(shí)行一票否決制。信訪本是為密切聯(lián)系群眾，作為社會(huì)的減震器與民意回饋渠道而存在的，但信訪信息特定的政治化傾向，使得信訪制度的制度在一定程度上被扭曲，信訪工作跑偏走樣，手段可謂五花八門，其目的就在于阻止其上訪。實(shí)際上，花錢并不能買來穩(wěn)定，反而激化新的矛盾，引發(fā)新的或更為頻繁的上訪，使政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重。由于不是從根本上解決信訪問題，一些上訪人利用信訪部門這種心理而求得“利益回報(bào)”，久而久之，形成了“信訪釘子戶”群體。于建嶸教授認(rèn)為，政府“賄買”、“收買”信訪者的金額沒有客觀的標(biāo)準(zhǔn)，而是取決于主政官員害怕“一票否決”的程度以及信訪民眾真實(shí)行動(dòng)能力的大小?！斑@在一定程度上提高了信訪民眾的期望值，在客觀上鼓勵(lì)了“信訪釘子戶”的產(chǎn)生，容易在信訪民眾間造成互相攀比的情況?！保?1］

另一方面，在對“維穩(wěn)”工作的宣傳上，主流媒體也沒有起用應(yīng)有的引導(dǎo)作用，甚至發(fā)出錯(cuò)誤的信號。在甕安事件與孟連事件發(fā)生后，中央媒體以厚重筆墨連續(xù)報(bào)道了“從甕安之亂到甕安之變警示錄，從“孟連事件”到“孟連經(jīng)驗(yàn)”，意在解讀、宣揚(yáng)做好新時(shí)期群眾工作。事實(shí)上，如此宣揚(yáng)“甕安之變”、“孟連經(jīng)驗(yàn)”大為不妥：在民眾權(quán)利意識與主體意識大大加強(qiáng)的今天，官方所想傳達(dá)的并不一定能為民眾所接受，甚至可能被提供一種誤導(dǎo)性的預(yù)期：如果你連“穩(wěn)定”都不會(huì)威脅，你的問題就別想得到解決?！耙恍┤后w或個(gè)人只能采用法律外的方式、甚至暴力來表達(dá)和發(fā)泄不滿，也就是俗稱的大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決，導(dǎo)致社會(huì)矛盾越加激烈?！保?2］甚至造成對信訪工作的“制度崇拜”和路徑依賴。

三、制衡權(quán)力應(yīng)成為社會(huì)管理創(chuàng)新的著力點(diǎn)

當(dāng)前中國官民矛盾是在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中必然出現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)象，是基于市場經(jīng)濟(jì)體制不完善條件下衍生的問題。一定經(jīng)濟(jì)模式的背后總存在著某種特定的文化模式、道德規(guī)范與法律制度作為其支撐，市場經(jīng)濟(jì)不僅僅是一種資源配置的手段，經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化必然引發(fā)社會(huì)關(guān)系與價(jià)值觀等一系列變化，“市場經(jīng)濟(jì)要求應(yīng)與民主政治相配套，應(yīng)與相應(yīng)的政治價(jià)值及奠基于“社會(huì)契約”的民主法治精神為本底。 ”［13］

市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府作為國家公共權(quán)力的執(zhí)掌者，本該發(fā)揮“中立協(xié)調(diào)者”與“公正仲裁者”的作用，成為化解社會(huì)利益矛盾與沖突、維護(hù)社會(huì)基本政治秩序的主導(dǎo)力量，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)的基本責(zé)任。由于中國的市場經(jīng)濟(jì)是政府主導(dǎo)型，政府主導(dǎo)有兩個(gè)重要含義：“一方面是政府掌握了太大的資源配置的權(quán)力，另一方面是發(fā)展服從于各級政府的政績目標(biāo)?！保?4］政府過多地參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而缺乏制約，一切權(quán)力都有無限擴(kuò)充自己影響力和支配力的內(nèi)在沖動(dòng)，在轉(zhuǎn)型的中國，“缺乏制衡的資本權(quán)力與國家權(quán)力成為現(xiàn)代社會(huì)中存在的兩大主要壓迫性力量，國家自主性與公共性減弱，導(dǎo)致社會(huì)矛盾與沖突日趨增多?！保?5］

黨的十八大提出，要在改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。但對于如何實(shí)現(xiàn)共同治理這一問題，整個(gè)社會(huì)對此關(guān)注度不夠，思想、政治與理論準(zhǔn)備皆不足，規(guī)則體系不健全，社會(huì)組織缺位。如何發(fā)揮好黨委領(lǐng)導(dǎo)總攬全局、統(tǒng)籌各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，組織社會(huì)、引領(lǐng)社會(huì)？在政府與社會(huì)的關(guān)系上，要如何做到“民有所呼，我有所應(yīng)”，從控制性整合走向服務(wù)型整合，提高服務(wù)型管理能力，增強(qiáng)公信力，既對當(dāng)前負(fù)責(zé)，也對未來負(fù)責(zé)？這些都是在社會(huì)管理創(chuàng)新中需要解決的問題，本文認(rèn)為，所有這一切，都圍繞著制度正義展開，因此制衡權(quán)力是社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)著力點(diǎn)，必須解決好以下幾對關(guān)系。

（一）公平與效率的關(guān)系

公平與效率是人類的兩大價(jià)值目標(biāo)，也是社會(huì)和諧穩(wěn)定的基石。公平與效率事關(guān)民眾根本利益的實(shí)現(xiàn)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。如何處理二者的關(guān)系，成為決策者與理論界的一個(gè)恒久話題。我們黨在執(zhí)政實(shí)踐中，對于公平與效率的關(guān)系組合問題，不斷與時(shí)俱進(jìn)，從平均主義為中心的公平觀到“效率優(yōu)先，兼顧公平”的公平效率觀，以及十六大以來逐步轉(zhuǎn)向“公平與效率均衡”觀。

公平與效率作為對立統(tǒng)一的矛盾體，體現(xiàn)在制度安排的前置成本與后置成本上。現(xiàn)行政績考核機(jī)制激勵(lì)下，效率被發(fā)揮到極致，在城市動(dòng)拆遷、環(huán)境保護(hù)等問題上，不進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，留下了大量隱患，導(dǎo)致后置成本大大提高。前期項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)者與后期維穩(wěn)者利益不一致性，導(dǎo)致前期維穩(wěn)工作不扎實(shí)，后來上訪不斷。二、三年的開發(fā)建設(shè)，可能引發(fā)長達(dá)五年、甚至十年的大規(guī)模上訪，后期處理成本劇增。公平與效率關(guān)系處理不當(dāng)，可能引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)不公，明顯的兩極分化，勢必導(dǎo)致社會(huì)成員、社會(huì)群體和社會(huì)階級之間劇烈的利益矛盾，或經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展停滯不前。

（二）民主與民生的關(guān)系

十八大突出強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)。近幾年來，政府也一直加大公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的提供，但從實(shí)際效果來看，老百姓似乎并不太滿意。因此，在一部分領(lǐng)導(dǎo)干部的意識中，是政府的民生建設(shè)做過頭了，于是有了“輿論宣傳方面要把握好度，不要把老百姓的胃口吊得太高”的論調(diào)。

我們認(rèn)為，問題的關(guān)鍵不在于民眾的胃口有多高，而在于落實(shí)民生時(shí)，民眾沒有充分參與。涉及公眾利益的決策，政府沒有公開辦事制度，沒有向群眾征求意見，沒有讓民眾參與，一意孤行，那么，制定的政策就難以體現(xiàn)民意、實(shí)現(xiàn)民利，做出的決策難以做到民主、科學(xué)，官所想往往非民之所急，當(dāng)然難以取得群眾的認(rèn)同。社會(huì)管理創(chuàng)新要解決民眾所關(guān)心的問題，這就決定了政府做政策、辦事情，必須傾聽民聲、體現(xiàn)民意、集納民智。

（三）公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系

按照盧梭的社會(huì)契約論，國家權(quán)力是公民讓渡其全部“自然權(quán)利”而獲得的，公民權(quán)利是國家權(quán)力的源泉，法律的出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)人。在我國的政治實(shí)踐中，這一理念卻沒有得到切實(shí)體現(xiàn)，近一段時(shí)間，官場“雷人雷語”層出不窮，屢屢出現(xiàn)“國進(jìn)民退”，這些問題的出現(xiàn)，一方面真實(shí)反映了地方政府或個(gè)別小團(tuán)體的利益與民眾利益沖突，一方面折射出部分官員對權(quán)力的來源不清晰，使巨大的公權(quán)力依然滲透到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，公民權(quán)利保護(hù)與政府權(quán)力制約成為官民矛盾的一個(gè)重要話題。

以媒體頻頻報(bào)道的暴力拆遷為例，時(shí)常出現(xiàn)公權(quán)力假借“公共利益”之名對私權(quán)利予以肆意侵犯。我國的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》在法院裁判之外設(shè)定了政府直接行使的強(qiáng)制拆遷權(quán)，拆遷的決策過程完全由公權(quán)力單方?jīng)Q定，私權(quán)利沒有任何話語權(quán)，從一開始就沒有為自己的利益進(jìn)行主張的機(jī)會(huì)，當(dāng)公權(quán)力和私權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)缺乏有效的糾紛解決機(jī)制，私權(quán)利受到侵犯時(shí)，沒有有效救濟(jì)途徑。公民的權(quán)利沒有得到充分的尊重與保障，各級政府無限擴(kuò)權(quán)、運(yùn)用公權(quán)力侵奪私權(quán)利，這實(shí)際上是對官民矛盾起了催化作用。

（四）權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系

公民權(quán)利優(yōu)先是現(xiàn)代政治文明的基礎(chǔ)價(jià)值。當(dāng)前中國各階層權(quán)利意識已經(jīng)覺醒，出現(xiàn)多層次的利益訴求，從政府對維穩(wěn)工作的重視程度與矛盾性質(zhì)的認(rèn)識來看，說明政府對中國當(dāng)前的社會(huì)矛盾有清醒的認(rèn)識，但在行政執(zhí)法過程中，政府往往強(qiáng)調(diào)公民的義務(wù)，每每在進(jìn)行工程建設(shè)，特別是動(dòng)拆遷問題時(shí)，時(shí)常從道德的高度，要求民眾服從國家和集體利益，拿出“舍小家顧大家”奉獻(xiàn)精神，而政府方面沒有充分履行其應(yīng)盡的義務(wù)，民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)沒有得到滿足，從而引發(fā)諸多問題。

總之，保證社會(huì)管理創(chuàng)新的正確方向和切實(shí)成效，應(yīng)該體現(xiàn)在約束和監(jiān)督權(quán)力合法合理地規(guī)范行使，遏止權(quán)力的缺位、越位、不作為、亂作為，切實(shí)提高權(quán)力服務(wù)社會(huì)的質(zhì)量。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨一系列棘手的問題矛盾，不如說是現(xiàn)有的社會(huì)管理機(jī)制沒有與時(shí)俱進(jìn)、順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢。從根本上說，解決這些問題的關(guān)鍵是要還權(quán)于民，建立一個(gè)各種權(quán)力和利益主體之間平等博弈、公共協(xié)商和理性妥協(xié)的制度環(huán)境，在于主動(dòng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)多元化格局，改革和創(chuàng)新社會(huì)管理，確保社會(huì)充滿活力，安定有序，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，加強(qiáng)民主法治建設(shè)，保證權(quán)力在陽光下運(yùn)行，在承認(rèn)和維護(hù)共同利益框架內(nèi)，充分保護(hù)公民權(quán)利，尊重公民參與政治、自我管理的意愿，疏通公民參與的渠道，制度化地保障公民參與的過程，增強(qiáng)公民對公共政策的影響力，獲得國家與公民之間持續(xù)的相互認(rèn)同，達(dá)成政治與社會(huì)的合作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定。

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