反思與重構(gòu)：網(wǎng)絡(luò)輿情視域下地方政府公信力研究

夏志有

(東莞理工學(xué)院 思政部，廣東 東莞 523808)

一、問題的提出

湖南平江縣長壽鎮(zhèn)居民“拒飲自來水”事件(以下簡稱“拒飲自來水”事件)突出反映了我國基層政府公信力弱化的嚴(yán)重程度，喚醒了更高層級政府乃至國家對政府公信力流失和再造的持續(xù)關(guān)注，也必然引起社會和公眾的警覺，并促成一系列政策和制度的變遷。

2013年3月18日《人民日報》報道稱，湖南省平江縣長壽鎮(zhèn)兩萬居民因擔(dān)心自來水受到污染，購買山泉水飲用，引發(fā)社會關(guān)注。僅兩天不到的時間網(wǎng)絡(luò)上媒體新聞搜索超過800多條，跟帖評論達(dá)到1400多條，微博轉(zhuǎn)發(fā)量達(dá)500多條，政府公信力的話題再次被推向了風(fēng)口浪尖。雖然當(dāng)?shù)囟嗉衣毮懿块T多次檢測顯示該鎮(zhèn)水廠水質(zhì)符合標(biāo)準(zhǔn)，而鎮(zhèn)長也表示，“百姓飲水是最基本的民生問題，政府一直關(guān)注”，但居民仍在堅持購買山泉水。*顏珂：《湖南平江2萬居民拒喝自來水 官方否認(rèn)污染無人信》，《人民日報》2013年3月18日。

“真相還在穿鞋，謠言已經(jīng)跑遍世界”，湖南長壽鎮(zhèn)水危機(jī)所衍生的輿情經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)的推波助瀾很快成為社會熱點(diǎn)話題，面對日益下滑的地方政府公信力，對其進(jìn)行反思并尋求如何重構(gòu)顯然已經(jīng)成為迫在眉睫的課題。地方政府的公信力不僅是地方政府獲得政治合法性的關(guān)鍵要素，而且也對地方政府樹立良好政府形象的有著極其重要的影響。隨著網(wǎng)絡(luò)時代的到來，網(wǎng)絡(luò)輿情不斷產(chǎn)生，政治參與度不斷提高，傳統(tǒng)的行政方式和理念受到前所未有的挑戰(zhàn)，地方政府的公信力在網(wǎng)絡(luò)政治條件下受到嚴(yán)峻的考驗。網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)既可能促使地方政府公信力不斷走向衰落，但也是重塑地方政府公信力的契機(jī)。

二、地方政府的公信力現(xiàn)狀分析

政府公信力簡單而言就是公眾對政府履行職責(zé)情況的評價，目前，中國政府尤其是處于基層的縣鄉(xiāng)政府，其公信力狀況不容樂觀，甚至在一些地方已經(jīng)呈現(xiàn)出較為嚴(yán)重的危機(jī)。老百姓為何“老不信”，地方政府的公信力為何逐年下降？近年來各地頻發(fā)的群體性事件起因多數(shù)都是民眾對地方政府缺乏最基本的信任，從而采取“非暴力不合作”甚至是暴力沖突，很多實際工作者與理論工作者從中探尋根源加以剖析和反思，歸結(jié)原因主要有以下幾個方面：基層權(quán)力監(jiān)管機(jī)制缺失、決策和執(zhí)政過程透明度低、依法行政意識薄弱、基層政府官員政治道德素質(zhì)不高等等。這些分析有一定道理，但并不能從根本上解釋“老不信”現(xiàn)象的根源所在。那么上述不足如果得到加強(qiáng)，政府公信力是不是就會得到改善呢？事實并非如此。眾所周知，自從中國加入WTO以來，從中央到地方都在倡導(dǎo)責(zé)任政府、服務(wù)政府、法治政府、陽光政府，而且隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的影響力不斷加強(qiáng)，移動互聯(lián)技術(shù)的進(jìn)一步普及，近年來各級政府在人員素質(zhì)、政務(wù)監(jiān)督、法律制定與完善、信息公開等方面都得到加強(qiáng)和提升，但是地方政府公信力卻未隨之提高，反而是民眾對基層政府的不信任感越來越強(qiáng)烈。誠然，政府的制度建設(shè)、透明度、人員素質(zhì)會在一定程度上影響地方政府公信力，但若僅僅從這幾方面來解釋地方政府的公信力流失現(xiàn)象，尤其是當(dāng)前社會普遍公信力的不足，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

從下面幾個方面來考察地方政府公信力的喪失可以加深對這一問題的有益探索與理解：

首先，近年來凸顯的地方政府公信力的下滑是改革開放以來公民意識覺醒的結(jié)果之一。這是公權(quán)力長期以來高高在上的代價，網(wǎng)絡(luò)時代是“人人都有麥克風(fēng)”的時代，國民傾向于懷疑和批判，強(qiáng)調(diào)自主意識和公共情懷。改革開放前國民對領(lǐng)袖、對革命、對資本主義的必將滅亡和共產(chǎn)主義的光明未來等一切充滿信任，但現(xiàn)在卻似乎什么都不信——不相信地方政府的表態(tài)，不相信媒體的報道，“政府說什么都加以懷疑，這已經(jīng)成為多數(shù)人的習(xí)慣”。[注]趙菲菲：《請讓我來相信你》，《國際先驅(qū)導(dǎo)報》2011年1月17日。改革開放以來現(xiàn)代西方政治理念贏得了社會精英、知識分子、大學(xué)生群體的普遍接受和認(rèn)同，他們除了關(guān)注民生問題以外，更加關(guān)注政府的制度建設(shè)和政策制定的過程，對于政府的種種弊端予以強(qiáng)烈抨擊，運(yùn)用法律手段進(jìn)行維權(quán)的意識和能力得到進(jìn)一步加強(qiáng)，這是導(dǎo)致近年來群體性事件頻發(fā)的深層次原因。同時處于消解沖突化解矛盾第一線的地方政府顯然沒有做好充分準(zhǔn)備，這一落差是導(dǎo)致地方政府公信力下降的一個重要原因。此外，隨著網(wǎng)絡(luò)對社會與公眾影響力的日益增強(qiáng)，尤其是移動互聯(lián)終端和技術(shù)的全面普及，以微博、個人日志、個人主頁等為表現(xiàn)形式的自媒體以其私人化、平民化、普泛化、自主化的傳播，突破了政府對傳統(tǒng)媒體控制的限制，因此政府所暴露出的不足可能就越多，尤其是當(dāng)代中國正處于急劇的轉(zhuǎn)型時期，越來越多的負(fù)面信息必然會造成政府公信力的下降。

其次，地方政府公信力下降是政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的副產(chǎn)品之一。中國在經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程中取得了舉世矚目的成就，但政治體制改革進(jìn)程相對緩慢，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會變革所帶來的沖擊。諸如貧富差距帶來的公平問題、城市化帶來的失地農(nóng)民的拆遷問題、國企改革以及市場競爭帶來的失業(yè)及社會保障問題、地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的環(huán)境破壞問題等等，現(xiàn)存的政治及行政體制未能及時回應(yīng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于民眾的期望和需求。同時這些問題經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)媒體、自媒體等構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)輿情的進(jìn)一步放大，最后使得地方政府在民眾眼里的好感大大降低。

再次，體制改革變遷是地方政府的公信力下降的重要誘因。與計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的全能/無限政府改革開放以后在農(nóng)村全面退出，新的村民自治、民主選舉等治理形式還處于探索和起步階段，這就形成了暫時的權(quán)力真空。但這個權(quán)力真空馬上就被其他非法/異化組織所填補(bǔ)，采取各種暴力、欺詐、賄賂等管控形式取代原有的信任基礎(chǔ)。在網(wǎng)絡(luò)時代，農(nóng)村基層政權(quán)不斷變化甚至是惡化，從被人遺忘的角落被推倒輿論的風(fēng)口浪尖，村官腐敗、專權(quán)、黑社會化也逐漸浮出水面，見諸媒體報端，地方政府的公信力遭到巨大的破壞。

三、網(wǎng)絡(luò)輿情對政府公信力的影響

輿情即社情民意，而網(wǎng)絡(luò)輿情則是民眾通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)對社會熱點(diǎn)問題、事件、現(xiàn)象而產(chǎn)生的意見、情緒、意愿和態(tài)度的總和，與傳統(tǒng)輿情不同的是其具有來源廣泛性、主體匿名性、傳播個性化、事件突發(fā)性等特點(diǎn)[注]毛啟蒙：《網(wǎng)絡(luò)參政動機(jī)與規(guī)律的實證分析——以網(wǎng)絡(luò)群體性事件為例》，《山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報》2010年第4期。。

(一)“第五種權(quán)力”的崛起影響政治環(huán)境

進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，由于互聯(lián)網(wǎng)傳播技術(shù)的快速發(fā)展和網(wǎng)民群體的迅速擴(kuò)大，“第五種權(quán)力”或者新意見階層[注]“新意見階層”指關(guān)注新聞時事、在網(wǎng)上直抒胸臆的網(wǎng)民，參見周瑞金：《“新意見階層”在網(wǎng)上崛起》，《炎黃春秋》2009年第3期。悄然崛起。所謂第五種權(quán)力，一般是指以各種網(wǎng)絡(luò)平臺為載體的網(wǎng)民輿論和話語權(quán)。之所以稱作第五種權(quán)力，是因為它可以聚集網(wǎng)絡(luò)民意，突破傳統(tǒng)媒體單獨(dú)設(shè)置輿論主題，引導(dǎo)大眾輿論，多角度、全方位地“挖掘真相”，甚至在網(wǎng)絡(luò)群體性事件中行使“審判權(quán)”，如南京天價煙房產(chǎn)局長事件、張家港官太太團(tuán)出國事件。其中網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)，將一個本來很容易被掩蓋和忽略的話題提交到了網(wǎng)絡(luò)之上，然后通過數(shù)以百萬計的網(wǎng)民強(qiáng)烈批判，從而引發(fā)傳統(tǒng)媒體的報道熱潮，并最終引起行政干預(yù)而揭開事實真相。與此同時，一個數(shù)量眾多的網(wǎng)絡(luò)新意見階層的崛起，一方面大大促進(jìn)了公共事件網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，另一方面也在不斷改變著中國的社會政治現(xiàn)狀，成為中國政治改革和社會改革的重大推動力。值得注意的是，第五種權(quán)力/新意見階層短時間內(nèi)在中國的迅速崛起和壯大的一個重要前提是現(xiàn)實公眾參與渠道的不足，使得中國的互聯(lián)網(wǎng)擔(dān)負(fù)了過多的表達(dá)民意、緩解民憤的功能。湖南平江長壽鎮(zhèn)居民“拒飲自來水”事件的快速發(fā)酵并持續(xù)放大便是鮮明的例證。

(二)網(wǎng)絡(luò)輿論的放大效應(yīng)

網(wǎng)絡(luò)媒體推進(jìn)了大眾輿論形成發(fā)展的速度和影響的廣度深度，網(wǎng)絡(luò)輿論被認(rèn)為代表著草根的利益和傾向，通常情況下會獲得大眾的認(rèn)同。大眾輿論對網(wǎng)絡(luò)公共事件非常敏感，甚至事件真相還未證實就形成一邊倒的、與政府立場相反的輿情，并且隨著新意見階層的不斷加入而更趨激進(jìn)。在這種放大效應(yīng)的作用下，其他地區(qū)的類似事件匯集起來形成疊加影響，這就非常容易使一些局部問題上升為全局性問題，使一般性問題演變成為政治性問題，甚至使少數(shù)個人偏激言論擴(kuò)散為非理性的社會情緒?！熬茱嬜詠硭笔录械木W(wǎng)絡(luò)輿情中，當(dāng)?shù)鼐用褡匀粫cPM2.5、黃浦江“漂流豬”等環(huán)保事件聯(lián)系起來，一方面對事件做最壞的打算，寧可信其有不可信其無；另一方面將地方政府推到對立面，甚至沒有最基本的信任。這就使得地方政府在采取措施應(yīng)對時事倍功半，當(dāng)負(fù)面信息曝光時，地方政府很快便會成為公共輿論的眾矢之的，進(jìn)而導(dǎo)致政府網(wǎng)絡(luò)輿論危機(jī)。

(三)傳統(tǒng)行政方式回應(yīng)性的不足

在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)輿情背景下，重大公共事件/危機(jī)發(fā)生后很多地方政府仍然沿用傳統(tǒng)行政方法，行動遲緩、刻意回避，試圖控制輿論。然而在網(wǎng)絡(luò)時代，地方政府如果不主動回應(yīng)，往往變得很被動。由于面對危機(jī)回應(yīng)性的不足，必然在網(wǎng)絡(luò)輿情中面臨鋪天蓋地的質(zhì)疑和批評，直接導(dǎo)致地方政府危機(jī)溝通錯失最好時機(jī)，反而激化了矛盾。湖南居民“拒飲自來水”事件中，面對當(dāng)?shù)厝罕姾途W(wǎng)民的質(zhì)疑，政府的回應(yīng)表現(xiàn)明顯滯后，自來水被污染的傳聞已經(jīng)不是一天兩天了，懷疑金礦開采企業(yè)污染了自來水水源地的上游，那么責(zé)任主體——自來水廠或者鎮(zhèn)政府并未第一時間邀請居民代表實地考察，或者就當(dāng)年小金礦污染問題及事后的處理過程加以查實和說明，而只是自說自話，并不顧及民眾心中的疑慮和恐慌。當(dāng)對自來水被污染事件的懷疑和警惕成為習(xí)慣和生活方式后，即使上一級環(huán)保部門或質(zhì)監(jiān)部門等插手、出面，危機(jī)仍難消除，最后出現(xiàn)“假的我們不信，真的我們也不信”[注]趙菲菲:《懷疑成生活 公信在哪里？》，《國際先驅(qū)導(dǎo)報》2011年1月18日。的最壞結(jié)局，使得政府在公民心中的信任度不斷下降。因此，及時的回應(yīng)和問責(zé)是提高地方政府公信力，提升地方政府形象的關(guān)鍵措施。但是在現(xiàn)實的政府行政過程中，地方政府在面對突發(fā)公共事件時，第一選擇經(jīng)常是隱瞞事實真相，不能做到陽光行政，甚至有時“撒謊”，民眾對地方政府難以信任。

四、網(wǎng)絡(luò)輿情背景下地方政府公信力的重構(gòu)

公信力是政府贏得公眾信任的能力，它取決于政府制度及政策制定過程的被認(rèn)同程度、行政行為的純度——公共性/公正性/公開性以及公務(wù)員群體在轄區(qū)民眾心目中的整體形象等。地方政府公信力的衰減是一個世界性的難題，不唯中國如此，但中國特殊的行政文化決定了它的嚴(yán)重性與迫切性。人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室發(fā)布的《2010年中國互聯(lián)網(wǎng)輿情分析報告》顯示，在中國老百姓對中央政府評價較高，省級次之，地級再次，縣級最差，表現(xiàn)為地方政府越來越不被相信，不相信官方的結(jié)論，政府信任危機(jī)應(yīng)當(dāng)引起高度關(guān)注。

地方政府公信力的衰減是處于加速轉(zhuǎn)型期的中國社會顯現(xiàn)出公民參政意識、民主意識增強(qiáng)而政府治理方式相對落后、制度相對匱乏之間矛盾的反應(yīng)，是網(wǎng)絡(luò)輿情的巨大力量、轉(zhuǎn)型時期社會治理問題的暴露以及官民和諧關(guān)系的僵化變異的共同結(jié)果。因此，地方政府公信力的重構(gòu)是一項長期的系統(tǒng)工程，在網(wǎng)絡(luò)政治時代可以從以下三個方面進(jìn)行努力。

(一)建立改革平衡機(jī)制

改革是中國持續(xù)發(fā)展的基本動力，目前而言經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的政治、社會、文化等方面改革沒有協(xié)調(diào)推進(jìn)，需要頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，最終達(dá)到各方面改革的平衡，這個不平衡是現(xiàn)階段中國社會矛盾多發(fā)的一個重要原因。首先，推進(jìn)政治體制改革，使改革進(jìn)度契合民眾心理預(yù)期。政府和市場的關(guān)系還沒有理順、政府職能轉(zhuǎn)變滯后、職能錯位的問題普遍存在、現(xiàn)實政治參與渠道的不暢，都是導(dǎo)致地方政府公信力衰減的重要原因。因此，地方政府必須真正還權(quán)、賦權(quán)于民，讓“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”的精神真正落地，保障人民群眾參政權(quán)，不斷縮小公眾對政治體制改革的期望與現(xiàn)實的差距。

其次，加快社會治理體制創(chuàng)新，盡快構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“小政府大社會”治理模式。原有的全能政府將公共權(quán)力的觸角深入到社會生活的每個角落，社會失去自治能力和發(fā)展活力。改革開放以來公共權(quán)力在社會領(lǐng)域的退出使原有的體制內(nèi)訴求表達(dá)渠道不復(fù)存在，民眾散落成為原子式的個體，甚至呈現(xiàn)出極端馬基雅維利主義的傾向，這一方面使得地方政府在制定公共政策時無法迅速、準(zhǔn)確判斷主要矛盾；另一方面原子式的個體也找不到利益的代言人完成與政府的溝通和談判，從而促成公共危機(jī)事件的解決，導(dǎo)致政府維穩(wěn)成本越來越高、效益越來越低。因此當(dāng)前亟需給各類社會組織自主生長的發(fā)展空間，促進(jìn)社會自治，使社會組織成為政府和民眾之間的緩沖器。

再次，重建政治生活，創(chuàng)新群眾工作方法。當(dāng)前中共中央正號召全黨自上而下開展黨的群眾路線教育實踐活動，群眾路線是黨的生命線，馬克思主義政黨最大的危險是脫離群眾，這是新時代的老問題。地方政府執(zhí)政要堅持群眾觀點(diǎn)，制定公共政策要維護(hù)群眾利益，要深入群眾調(diào)查研究，把引發(fā)群體性事件和群眾關(guān)心的問題超前發(fā)現(xiàn)并解決于萌芽階段。此外，改革開放后群眾的構(gòu)成已經(jīng)不是解放戰(zhàn)爭年代的階級屬性單一、利益訴求接近的整體，而是利益分化甚至相互沖突的多元、階層地位紛繁復(fù)雜的多元社會群體，因此要拋棄意識形態(tài)色彩的大而化之的過時做法，暢通公眾政治參與渠道，使公共政策更好地代表和體現(xiàn)各階層群眾的利益，以此為群眾工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

(二)構(gòu)建回應(yīng)性政府，加強(qiáng)官民互動

回應(yīng)性政府重視公眾的滿意度，積極、主動、有效地回應(yīng)公眾訴求，這是地方政府重拾公信力的必然選擇。進(jìn)入新世紀(jì)以來，網(wǎng)絡(luò)輿情的漣漪效應(yīng)放大了政府治理的缺陷，同時也放大了政府在危急時刻遲緩、低下的應(yīng)對能力。目前地方政府還不善于、不適應(yīng)運(yùn)用新興媒體搜集民意，因為網(wǎng)絡(luò)的平等化、去權(quán)威化消解了傳統(tǒng)形式的“被尊重”，因此更習(xí)慣于調(diào)研、開座談會等傳統(tǒng)方式去搜集民意。從目前的做法來看，設(shè)立網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人、開通政務(wù)微博等方式已經(jīng)較為成熟，取得了不錯的效果。

互聯(lián)網(wǎng)對民主政治的影響關(guān)鍵在于，權(quán)力決定信息分配的格局被徹底打破，取而代之的是信息決定權(quán)力分配的范式[注]楊雄、毛翔宇：《網(wǎng)絡(luò)時代行為與社會管理》，上海社會科學(xué)院出版社2007年版，第19頁。，從根本上挑戰(zhàn)基于現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)的社會治理模式和穩(wěn)定觀?；貞?yīng)性政府在網(wǎng)絡(luò)政治中的意義在于，面對網(wǎng)絡(luò)世界的質(zhì)疑、猜測和謠言，必須迅速了解和把握網(wǎng)上各種新型信息載體的脈搏，迅速回應(yīng)公眾疑問，地方政府要具有快捷準(zhǔn)確的輿情搜集和研判能力。在互聯(lián)網(wǎng)、移動通信支撐的社會多元表達(dá)平臺上，政府“發(fā)聲”和輿論引導(dǎo)需要比過去更高更強(qiáng)的能力。通過信息公開可以提高政府的威望，加深政府和群眾的聯(lián)系。政府在面臨公共危機(jī)事件時應(yīng)該積極并建立訴求—回應(yīng)機(jī)制，在現(xiàn)實決策和監(jiān)督體制中融入網(wǎng)絡(luò)輿情。人民網(wǎng)輿情報告稱互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)進(jìn)入全民“圍觀時代”，但地方政府不能圍觀，不能成為網(wǎng)絡(luò)民意被動的接受者和冷漠的“旁觀者”，而應(yīng)該成為一個積極的參與者和網(wǎng)絡(luò)政治制度化的構(gòu)建者。

(三)重塑政府形象，培育政治信任

網(wǎng)絡(luò)輿情背景下地方政府公信力危機(jī)發(fā)生的深層次原因從本質(zhì)上來說并不在于網(wǎng)絡(luò)，而在于政府本身。要重塑政府形象，培育政治信任，首先要糾正政策偏差，堅持社會基本價值，維護(hù)公平正義。近年來貧富差距拉大，社會轉(zhuǎn)型過程中弱勢群體在現(xiàn)有利益分配格局中成為利益受損者，他們的不滿情緒必將嚴(yán)重影響地方政府公信力；其次，提升地方政府的社會治理和服務(wù)水平，規(guī)范政府行政行為。推動政府由神秘政府向透明政府、管制政府向服務(wù)政府、利益政府向中立政府的轉(zhuǎn)變；再次，提升公職人員從政素質(zhì)，重建官民信任。政府公信力是機(jī)構(gòu)信任(區(qū)別于人際信任)的一種，但政府機(jī)構(gòu)是由各個崗位上的公職人員組成的，因此他們的政治、管理、道德水平對于政府形象和公信力有著重要影響。中國素有“以吏為師”的傳統(tǒng)，“正人先正己”，這是恢復(fù)重建政府公信力的重要支撐。“行政在人”，只有這些公職人員品德優(yōu)良，高效廉潔，官民信任的重建也就水到渠成了。