跨域公共危機：理念、文化碎片化與整體性治理*

韋 彬

（廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧 530004）

一、前言

理念和文化作為一種意識形態(tài)深刻地影響著跨域公共危機治理的過程。價值和文化以特定的方式存在，并具有獨立性、實踐性和階級性等特征，它以一種獨特的方式對危機治理產(chǎn)生影響。治理是在公共行政急需積極符號之時出現(xiàn)的一種積極符號。［1］作為一種有關(guān)公共危機的積極符號的跨域公共危機治理則是政府在應對危機事件的一種管理方式或一類管理措施，它既是政府公權(quán)重新回歸社會的表現(xiàn)同時也是政府與民眾良好合作的開端。在跨域公共危機治理的過程中，治理的核心理念也在發(fā)生著潛移默化的變換，之前的控制行政、效率行政、單中心治理與政府本位行政在實踐中遭遇質(zhì)疑，民主行政、法治行政、多中心網(wǎng)絡(luò)治理與市場化行政掀起熱議。本研究主要是對跨域公共危機治理中所存在的理念和文化碎片化進行分析和闡述，并運用西方公共管理前言治理理論——整體性治理對跨域公共危機的治理文化和理念進行整體性建構(gòu)。

作為西方最前沿的政府治理理論——整體性治理——緣起于20世紀90年代末期的英國，是對新公共管理“所導致政府組織的分部化、管理的碎片化和公共服務(wù)的裂解性進行反思與修正基礎(chǔ)上逐漸形成的全新治理模式”。［2］得到了眾多西方國家的認可與仿效，“這不僅僅是一種工具理性意義上的治理模式變遷，更是一種治理理念的重塑，能極大地深化和提升政府治理的理論內(nèi)涵和實踐意旨”。［3］

二、跨域公共危機治理理念、文化碎片化

孟子曾說，“生于憂患，死于安樂”。危機防范意識的強弱是一個國家能否強國富國，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的重要依據(jù)。一個國家中最大的危機就是缺乏危機防范的意識。我國是世界上如地震等自然災害損失最為嚴重的少數(shù)國家之一。據(jù)統(tǒng)計，在一般的年份中，全國受地震、水災等自然災害影響的人口總數(shù)約2億人，直接的經(jīng)濟損失超過1000億元。由于我國人口多，人均基礎(chǔ)設(shè)施占有量較少，輪船火車飛機失事、車禍等各類交通事故較為頻繁，自然災害及危及到公共安全的突發(fā)事件隨時都可能肆虐整個中國。在公共危機頻繁發(fā)生的今天，若缺少了公共危機防范意識，就相當于放棄生存和發(fā)展的機會。由于跨域公共危機事件的發(fā)生并沒有明顯的前兆，具有很強的突發(fā)性、偶然性和不確定性，往往都是在特殊時刻、特殊地點和以特殊方式爆發(fā)的，各地方政府往往傾向于跨域公共危機的治理，而容易忽略跨域公共危機的防范。伴隨著各種公共危機而催生的新公共管理理論強調(diào)以效率為中心，主張用企業(yè)家精神提高公共部門特別是政府的效率。從某種程度上看，新公共管理理念確可提高效率，但是過于強調(diào)效率和企業(yè)家精神的管理思想走向了公共危機治理追求社會公平和公正、公共利益的反面。公共危機治理的理念是公共利益與公民權(quán)利、社會責任、社會公正，但是過度追求效率與企業(yè)家精神會使公共危機治理的根本理念迷失。受官僚主義的影響，各種權(quán)力腐敗、權(quán)錢交易仍然屢禁不止。在政策制定和執(zhí)行的過程中，往往更多注重利益集團的利益而忽略公眾的利益，這樣就違背了公共危機治理的本質(zhì)，造成了公共危機治理理念的迷離?？缬蚬参C涉及到多個地區(qū)多個部門的合作治理，由于涉及范圍較廣，需要各個參與主體秉承一致的公共危機治理理念方能協(xié)調(diào)一致的開展治理行動，效率才能真正有所提高。如果各個涉及地區(qū)及部門都只是考慮自身的利益而遺忘公共危機治理的本質(zhì)，那么跨域公共危機合作治理也只能是空談。在跨域公共危機的防范中，地方政府大多會基于地方利益和地方財力的考慮，選擇在自我管轄范圍做一些基礎(chǔ)性的防范工作，而在本地方政府管轄范圍內(nèi)的公共危機防范工作，也缺少全方位的防范意識，更多是選擇成本較少、見效較快、政績較為凸顯的領(lǐng)域進行防范。然而，在面對那些跨域區(qū)域、跨域行業(yè)、跨域部門的跨域公共危機的防范，許多地方政府都會選擇回避和推卸責任。從而，導致了跨域公共危機的防范理念和文化碎片化的產(chǎn)生。

（一）責任理念碎片化

由于“政治錦標賽體制使基層政府面臨行政事務(wù)遞增與治理資源遞減的矛盾”。［4］作為理性人的地方政府并沒有真正承擔起這種必要的責任，而是在跨域公共危機發(fā)生時，基于跨域公共危機涉及到多個地區(qū)、多個部門和多個層級，將自己作為一個獨立的系統(tǒng)進行考量，抱有“搭便車”的心態(tài)，不愿主動采取必要的行動和有效的治理方式對跨域公共危機進行及時治理；跨域公共危機的相關(guān)信息不愿意與其他地方政府共享，缺少與其他地方政府的良好互動，以觀望的姿態(tài)坐視不管，保持其跨域公共危機治理的“弱參與”狀態(tài)；有時只是對跨域公共危機進行選擇性的治理，習慣于“單打獨干”和樂于做“一方之主”，堅守自我偏好，并進行討價還價，不要承擔過多責任；有時面對將帶來嚴重后果的跨域公共危機抱有僥幸心理和機會主義意識，在跨域公共危機治理中從本地區(qū)的局部利益出發(fā)，從本部門的職能和利益判斷跨域公共危機，按照行政區(qū)劃的分割的封閉式的管理思維來治理跨域公共危機?？梢姡@種地方政府對跨域公共危機責任的自我化、封閉化、局部化和機會主義等的理念，共同形成了跨域公共危機治理的責任理念碎片化現(xiàn)象?？缬蚬参C治理的責任理念碎片化現(xiàn)象的存在會使在日常的跨域公共危機治理中對跨域公共危機管理的重視程度不夠，對其威脅性和破壞性認識不足，對跨域公共危機的發(fā)生幾率與不良影響存在嚴重的僥幸心理，不愿承擔必要的責任，使得跨域公共危機治理中的府際和部門間協(xié)作難以及時有序展開，嚴重制約跨域公共危機的良好共治。

（二）跨域公共危機治理的風險認知碎片化

國際上公認我國為世界上遭受各種自然災害最為嚴重的國家之一。據(jù)資料顯示，每年有2億左右的人口受災，一次死亡3至9人的重大事故平均每天7起，一次死亡10人以上的特大事故平均每周2.5起，全國每年發(fā)生的各類事故造成13萬多人死亡。［5］從以上觸目驚心的數(shù)字上看，可以得出結(jié)論的是在各種突發(fā)性公共危機事件和跨域公共危機面前，民眾的應對能力相對比較弱，從而各種突發(fā)性公共危機事件和跨域公共危機給人們帶來的傷害超過正常范圍。一個重要原因就是民眾對各種突發(fā)性公共危機事件和跨域公共危機在認知上存在較大問題，缺乏足夠的警惕性和防范性；同時，地方政府和各部門之間對跨域公共危機的預警、跨域公共危機防范、跨域公共危機的救治等層面的風險認識不一，缺乏統(tǒng)一的危機識別和風險識別能力，即導致跨域公共危機治理的風險認知碎片化的產(chǎn)生。

與此同時，媒體對風險的認知也存在碎片化現(xiàn)象。從2002年11月16日“非典”疫情出現(xiàn)到2003年2月10日的廣東電視臺、羊城晚報和南方網(wǎng)首次對突發(fā)性“非典”事件的報道，這期間整整相隔了87天時間，然而，此時全國各地的主要媒體并未對“非典”有任何相關(guān)的報道，各地民眾只能通過其他“非正式渠道”獲得突發(fā)性“非典”事件的各種信息。事實上，通過“非正式渠道”傳播的各種信息往往容易使跨域公共危機信息失真和放大，在民眾中產(chǎn)生各種錯誤的詮釋和判斷，甚至導致在突發(fā)性公共危機事件上以訛傳訛、謠言蔓延，社會恐慌心理不斷加劇。從過去我國媒體對災難報道中對突發(fā)性公共危機事件的報道常常諱莫如深，致使突發(fā)性公共危機事件中的媒體失去其 “社會雷達”功能。譬如，在突發(fā)性公共危機事件——“非典”發(fā)生初期，各界媒體都集體失語，各界媒體的“社會雷達”功能也不約而同地處于喪失狀態(tài)，導致社會謠言四起，社會不穩(wěn)定現(xiàn)象此起彼伏。由于各界媒體存在的跨域公共危機風險認知的碎片化現(xiàn)象導致各界媒體信息預警功能的嚴重缺位，使各界媒體不僅未在跨域公共危機治理中發(fā)揮應有積極作用，相反，各界媒體的集體失語和共同失職將導致民眾對跨域公共危機產(chǎn)生較為嚴重的恐慌，引起社會的動蕩不斷。

這種由各地方政府、媒體以及民眾的公共危機防范無意識和對自身責任的模糊認識所導致的跨域公共危機的風險認知碎片化，將使各地方政府和部門以及民眾在真正面對跨域公共危機時顯得束手無策，無法自救，也不能理智地履行公民參與跨域公共危機治理的權(quán)利與義務(wù)。例如1999年的圣誕節(jié)在莫斯科大學留學生公寓中發(fā)生了一次火災，雖然火并不太大，其他國家的留學生也都沒造成什么影響，可來自中國的5名留學生卻死在了電梯里面，究其原因，在于這幾位留學生缺少應有的風險防范和應對意識，在突發(fā)性的公共危機面前將最基本的危機常識都忘記了，以致于完全喪失其自救能力。當發(fā)生火災時電梯就是一個棺材，進去后就很難逃出來。同樣，在“非典”期間，我國社會出現(xiàn)了大量的社會行為失范現(xiàn)象：北京等地外來民工和大學生自發(fā)停工、停課集體返鄉(xiāng)，造成疫情擴散；全國上億人卷入搶購狂潮、加入謠言傳播行列，僅據(jù)廣東移動公司手機短信流量統(tǒng)計：2003年2月8號4000萬條，9日4100萬條，10日4500萬條，短信傳遞的主要內(nèi)容是廣州爆發(fā)致命流感。［6］2003年 5月 14日，《中國青年報》報道了一患者因拒絕隔離并拒不接受調(diào)查，導致長春一家8口人感染“非典”，其中3口人死亡的慘烈悲劇。

（三）治理文化碎片化

文化的概念非常廣泛，很難對其進行嚴格和精確的定義，不少哲學家、歷史學家、社會學家、語言學家、人類學家都曾進行嘗試性地努力，試圖從各自學科維度對文化的概念進行較為科學的定義，但其答案并未獲得社會各界公認。據(jù)不完全統(tǒng)計，對“文化”的各種界定多達二百多種。事實上，作為社會現(xiàn)象和歷史現(xiàn)象的文化是一種人們長期創(chuàng)造形成的產(chǎn)物，是社會歷史經(jīng)過長期發(fā)展而形成的積淀物，是用來描述人類卓立于自然的具有獨特性的生存方式，是生命衍生的并具有一定人文意味、生命意味的現(xiàn)象，是人類在社會歷史和發(fā)展過程中逐漸所創(chuàng)造出來的物質(zhì)財富、精神財富的總和，是指某一個國家、民族或地區(qū)的歷史、風土人情、生活方式、地理、思維方式、傳統(tǒng)習俗、行為規(guī)范、文學藝術(shù)、價值觀念等的總和。文化的產(chǎn)生基礎(chǔ)是人的生命體驗與生存經(jīng)驗。在不同的生存環(huán)境里，將產(chǎn)生不同的刺激和作用，造成人們對自身及自身之外的世界的一些不同感受與看法，而在同一生存環(huán)境里，人們會因此而形成許多具有共同特質(zhì)的感受和經(jīng)驗。在較為封閉的生存環(huán)境中，這些具有共同特質(zhì)的感受和經(jīng)驗是產(chǎn)生部落或村落文化的重要基礎(chǔ)。隨著歷史的進步和社會的不斷發(fā)展，部落或村落間人們的各種交流和聯(lián)系不斷增多，封閉狀態(tài)就此打破。人們帶著自己所處環(huán)境里所形成的具有共同特質(zhì)的感受和經(jīng)驗等互相交往，由于具有某一特定環(huán)境共同特質(zhì)的感受和經(jīng)驗之間存在著各種差異，這些差異就將導致其具有共同特質(zhì)的感受和經(jīng)驗之間的之間沖突和磨擦。在跨域公共危機治理中亦是如此，地方政府是一個生存環(huán)境，這一生存環(huán)境必然產(chǎn)生出具有該地域特色的感受和經(jīng)驗，這些具有地方共同特質(zhì)的感受和經(jīng)驗之間在面對跨域公共危機時，其文化差異就顯現(xiàn)出來了，對跨域公共危機治理產(chǎn)生不同的認識和理解，在跨域公共危機預警和救助時將產(chǎn)生一定的分歧；由于各地方政府由不同的民族、社區(qū)、村落組成，不同的民族、社區(qū)、村落組成都有著帶有自身體質(zhì)的文化，從而抱有不同的文化理念、價值目標、價值取向，并且常常將自我的文化視為具有較強優(yōu)越性的文化，并將其他文化視為異物或危險物，一種文化碎片化的現(xiàn)象就發(fā)生了。當跨域公共危機發(fā)生時，具有不同文化的民族、社區(qū)、村落之間對跨域公共危機存在不同或截然相反的認識，對跨域公共危機治理的方式和模式也有著明顯的差別，從而導致它們在跨域公共危機治理方式和模式上的選擇發(fā)生沖突、接觸、競爭甚至是對抗。

同時，在現(xiàn)代社會中，急速的社會分化必然導致人們的思想觀念及意識形態(tài)發(fā)生根本變化，價值碎片化較為明顯。在跨域公共危機治理中，價值取向是左右跨域公共危機治理績效高低的重要因素。目前，在跨域公共危機治理中，呈現(xiàn)出文化碎片化的態(tài)勢。傳統(tǒng)跨域公共危機治理的主導文化和價值觀念開始走向衰落，出現(xiàn)不同的地方政府、不同的利益群體持有不一樣甚至完全不同的文化取向和價值觀，而既有的傳統(tǒng)跨域公共危機治理的主導文化和價值觀念也在某種程度上還存在，社會文化異質(zhì)性特征比較突出。隨著國際化和全球化的發(fā)展，外來文化的逐漸傳播和擴散到我國，人們的文化和價值觀念甚至是意識形態(tài)結(jié)構(gòu)也在不斷趨于多元化的過程中走向碎片化，一些與主流文化、主流意識形態(tài)不同或完全相反的文化和價值觀念在各地方政府中大量涌現(xiàn)，各種文化和觀念之間發(fā)生相互碰撞和沖突。固有的文化和舊的價值觀念開始走向衰落，新的文化和價值觀念又尚未完全建立。從表現(xiàn)上看，較為突出地表現(xiàn)在社會倡導的文化理念和價值觀與現(xiàn)實生活中人們所奉行的行為準則之間存在背離關(guān)系，社會信任關(guān)系和地方政府信任關(guān)系出現(xiàn)較為嚴重的危機。而文化理念和價值觀念的分化又反過來進一步加劇了地方政府其他行為準則的分化，并從社會心理層面上表現(xiàn)出來，如社會弱勢群體的不滿情緒上升，對社會文化的缺陷和不良社會現(xiàn)象的反感情緒加劇，并作為潛在因素從深層次上影響中國社會穩(wěn)定。這些社會心理的反應和社會文化的碎片化之間有著一定的必然聯(lián)系。具有其自身的特殊屬性的跨域公共危機的發(fā)生呈現(xiàn)極端偶然性和不確定性，往往是在特殊時刻、特殊地點、以特殊方式爆發(fā)。由于文化碎片化的存在，使得公眾對跨域公共危機的認識呈現(xiàn)碎片化而未形成統(tǒng)一的正確認知，從而出現(xiàn)極其嚴重的社會恐慌心理和社會失序現(xiàn)象。

三、跨域公共危機整體性治理理念、文化建構(gòu)

在整體性治理理論看來，政府治理需要以公民需求最大化實現(xiàn)為最終目標，即“將個人的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項目，將‘政府組織’的研究重點轉(zhuǎn)移到‘個人問題’的解決上”，［7］“以解決人民的生活問題為政府運作的核心”。［7］整體性治理理論認為，整體性治理的敵人是碎片化，［8］需要進行合理整合和整體性建構(gòu)。

（一）跨域公共危機整體性治理文化構(gòu)建

希克斯曾在《整體性政府》一書中提過，整體性治理的構(gòu)建需要對文化進行革新。危機治理文化形成，就會成為一種非正式控制規(guī)則，它能對公民的思想和行為產(chǎn)生潛移默化的影響，使公民放棄不符合危機治理期望的行為，轉(zhuǎn)而追求危機治理的理想和目標。同時，在危機治理文化的熏陶下，公民容易形成共同的價值觀念，使人際關(guān)系更加和諧，產(chǎn)生有利于危機治理的向心力和凝聚力。?？怂够诨惡颓笸瓌t將文化整合方式分為四大類型：其一是建構(gòu)一套包容性的制度；其二是分立及權(quán)變的作法；其三是建立交易和相互依賴的方式；其四是妥協(xié)或混合，［9］主要概述如下。

其一，建構(gòu)包容性的跨域公共危機治理文化制度。建構(gòu)一套包容性制度 （toleration of a specific set of institution）就是通過先化解矛盾，進而尋求相互間的共同點，從而由此建立一套相互讓步和包容的文化制度。［9］通過建構(gòu)這一包容性的跨域公共危機治理文化制度能夠?qū)⒉煌幕w系的精髓以及多元化的價值觀念得到整合，從而形成一種整體性的危機治理價值觀與文化體系。在跨域公共危機治理中，危機治理文化和價值觀對于危機治理有著巨大的作用，良好的危機治理文化能夠形成積極的治理氛圍，提高治理的主動性與創(chuàng)造性，從而降低治理成本，提高治理績效。

其二，跨域公共危機治理文化分立與權(quán)變。分立與權(quán)變指的是在沒有化解各組織或主體間的文化沖突和矛盾的基礎(chǔ)上追求其共性的協(xié)調(diào)方式，旨在通過微調(diào)來提升各組織或主體間的適應性和協(xié)同性，達到權(quán)變效應。［9］這種做法是對跨域公共危機治理文化中“冷漠”與“猜疑”的克制，能夠使跨域公共危機治理中的各個地方政府在相互調(diào)整的過程中，既不失獨立性又能實現(xiàn)融合，形成整體性的危機治理文化團結(jié)體。

其三，建立跨域公共危機治理文化間相互依賴的方式。?？怂顾赋隽硪环绞骄褪墙⑾嗷ラg的交易（exchange）及依賴（mutual dependency），是既未化解矛盾也未達成共識基礎(chǔ)上組合在一起的松散共同體，并通過誠信交往及共同體所能提供的熱心服務(wù)來維系關(guān)系，以互惠及自由互動的方式來實現(xiàn)分工和協(xié)作，共同反對強權(quán)的介入與支配。［9］當危機治理文化價值發(fā)生沖突的時候，政府與市場是很難做到全面控制的，需要尋找新的協(xié)調(diào)力量。而這種新的協(xié)調(diào)力量，最佳的當屬民間社會組織，它能使各種文化進行自發(fā)性的結(jié)合。

其四，建立跨域公共危機治理文化妥協(xié)或混合方式。?？怂顾岢龅耐讌f(xié)（compromise）或混合（hybridity）的方式是建立在只化解矛盾而未實現(xiàn)共識基礎(chǔ)上的，其關(guān)鍵在于自律和相互讓步、妥協(xié)。其結(jié)果是通過討價還價方式實現(xiàn)的，其不足之處在于無法達成完全一致的結(jié)果。［9］面對跨域公共危機中各個地方政府治理文化的沖突與分歧，需要采取妥協(xié)的文化協(xié)調(diào)方式予以解決。如果跨域公共危機中的每個治理主體都堅持自身的文化而不愿接納其他文化，那么很有可能造成零和結(jié)果。因此，需要采用妥協(xié)或者混合的方式使不同治理主體的文化相互交織，以達到化解相互間的矛盾和沖突的目的。

（二）跨域公共危機整體性治理理念建構(gòu)

政府應該是一個“公平施政”的場所，實現(xiàn)公共行政多元價值的整合正是“公共行政藝術(shù)的精髓所在”。［10］公共管理者原先秉承的價值中立已被視為對公共利益的漠視以及對公共需求回應的遲緩，是一種對“以顧客為中心”價值的忽略?？梢姡卫碇恢匦实淖龇ň哂幸欢ǖ钠H性，還需要兼顧效率與公平，二者是你中有我，我中有你的，而且二者要達到一種互利和平衡。未來的公共行政勢必更加關(guān)注公平理念，以公平理念貫穿到為公民服務(wù)，“重塑政府”的行動當中。社會公平對于危機治理具有重要的意義，它是跨域公共危機治理的基石?？缬蚬参C治理追求的是責任、公平、效率、效果、效益和風險認知等多元價值理念和文化的整合。

1.整體性責任理念?！秶彝话l(fā)環(huán)境事件應急預案》中規(guī)定，突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，責任單位及責任人要在一小時內(nèi)向縣級以上政府報告，同時應該向上一級的業(yè)務(wù)主管部門報告并進行現(xiàn)場調(diào)查。從理論上講，作為公共權(quán)力機構(gòu)的地方政府，承擔著公共利益的實現(xiàn)和公共服務(wù)供給的重大責任。政府的管理者和任職者對于公共事務(wù)和公民負有政治、法律和行政責任，從“非典”危機防治過程來看，這些責任包括政府及其任職者作為與不作為的責任。［11］在跨域公共危機治理中，政府不僅要想公眾之所想，急公眾之所急，且要想公眾之未曾想、急公眾之未曾急。換言之，跨域公共危機治理首當其沖地體現(xiàn)為一種較為強烈的政府公共危機責任意識。由于跨域公共危機所涉及范圍大多為跨域區(qū)域、跨域行業(yè)、跨域部門的社會公共領(lǐng)域，其后果是破壞區(qū)域內(nèi)甚至是整個社會正常秩序，除了給公眾在生命及財富上造成巨大的損失之外，更為嚴重后果就是引起社會心理層面的普遍恐慌及騷亂，直接危及到社會穩(wěn)定和安全。因此，在跨域公共危機治理中，無論是跨域公共危機的發(fā)源地，還是作為跨域公共危機被殃及的地區(qū)，地方政府都應有遏止和處理跨域公共危機的責任，以充分發(fā)揮各地方政府的主導作用，減少跨域公共危機對區(qū)域內(nèi)公共生活的危害，使區(qū)域內(nèi)民眾擺脫跨域公共危機所帶來的困擾，維護區(qū)域內(nèi)社會的良好秩序。實現(xiàn)政府這個職能目標的前提條件之一，就是政府管理者及任職者首先必須樹立公共危機責任意識，認識危機并對其危害進行預想和預測，制定防范和應對危機的策略，在心理上和物質(zhì)上做到常備無患，一旦危機爆發(fā)才能夠積極有效地應對，減少危害，迅速恢復社會正常生活秩序，盡到政府公共管理的職責。［12］

2.公平與效率有機結(jié)合。里根曾經(jīng)說過“政府有必要照顧不是因為自己的過失而無法供養(yǎng)自己的人們，對那些真正需要和應該享受救濟的人給予幫助”。［13］跨域公共危機治理過程中，地方政府之間，橫向部門之間存在治理碎片化和利益分化的突出矛盾，社會公平理念成為引領(lǐng)跨域公共危機治理中一個關(guān)鍵的因素。

隨著全球一體化和經(jīng)濟一體化步伐的加快，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)得到極大的普及，公民可以更加便捷、及時的通過各種渠道獲取信息，同時對行政活動的透明性和公正性也有了更高的要求。從另外一個方面來看，跨域公共危機治理會伴隨有社會矛盾的多元化，再加上無效率、無效益和不公平行政的出現(xiàn)，充斥的各種不公平現(xiàn)象導致了政府在公民心中的公信力下降。特別是那些在危機事件中處于弱勢地位的弱勢群體，他們飽受危機脅迫之苦對于政府治理抱有熱切之心，反之，如果危機治理沒有公正之心，沒有公民所期盼的治理效果，那么他們對政府是不會有信任之心的。早在1997年，世界銀行在世界發(fā)展報告中就提出了政府的五項核心使命以期提高政府治理績效，加強公民對政府的信任度，如創(chuàng)設(shè)良好政策環(huán)境，保護生態(tài)環(huán)境，保護弱勢群體等等。這些使命賦予了政府積極采取有效政策和措施保護弱勢群體，緩和社會矛盾，維護社會公平正義，充分發(fā)揮政府社會治理的積極作用。概而言之，學界對于社會公平本質(zhì)的理解可以歸結(jié)為以下幾種：一是從社會規(guī)定性上看公平，即公平是與具體的社會條件及環(huán)境相當?shù)?；二是從心理感受層面看公平，即人們在判斷公平度的時候會從橫向和縱向兩個層面去考慮；三是從分配與再分配制度的層面看公平；四是制度規(guī)則上的公平；五是政策上的公平。

首先，公平是政府治理中對公民社會需求的一種回應，是跨域公共危機治理的基石，是需要予以特別重視的問題。在公共危機事件中，遭遇危機困難的所有人群都是救助的主體，然而在資源有限的前提下如何平等分配資源就是一個擺在公共危機治理者面前的難題了。當公共權(quán)力與私人權(quán)利發(fā)生沖突，當多個利益主體同時訴求，究竟該維護誰的利益，該回應哪個利益訴求主體，這不但涉及跨域公共危機治理的決策還是一個敏感的政治問題。在面對上述選擇難題的時候，一定要堅持公平和正義的價值抉擇。只有秉承公平的價值取向才能使有限的資源諸如人力、財力、救濟品等投入到最需要的地方，也只有如此才能讓危機事件得以圓滿解決，社會得以穩(wěn)定，四方得以平安。

其次，效率是跨域公共危機治理中重要理念和價值取向。大多數(shù)的地方政府和部門都是從本部門及自身利益去考量和防范跨域公共危機，地方政府和部門受新公共管理理論和經(jīng)濟學理論的企業(yè)管理思想、企業(yè)家精神影響，強調(diào)以效率為中心，政府效率最大化踐行在地方治理過程中。從某種意義上來看，這種地方治理理念確實能提高地方管理的效率，但是在現(xiàn)實中，尤其是面對跨域公共危機時，以效率為中心的管理思想使地方治理走向了公共行政本質(zhì)的反面。事實上，跨域公共危機不僅涉及的區(qū)域廣泛，而且還具有一般公共危機的不確定性、突發(fā)性和危害性。危機事件的發(fā)生會在社會上造成廣泛影響，因此，危機治理過程必須要及時、迅速和有效。通過對危機事件進行高效的治理，危機的損害可以減少，危機的損失程度亦隨之降低，最理想的治理效果是轉(zhuǎn)“?！睘椤皺C”。為了盡可能的提高危機治理的效率，政府在危機治理的實施過程中應做到精簡人員，還要避免危機治理的臨時指揮機構(gòu)龐雜臃腫，有效杜絕效率低下和人浮于事。在實際的跨域公共危機治理當中，由于危機涉及多個地區(qū)，治理效率低下或是當?shù)卣姓蛔鳛?，造成由一次危機的“連帶效應”導致出現(xiàn)二次危機，例如一次自然危機導致后續(xù)的社會危機和政治危機。

3.效果與理念效益。效果是跨域公共危機治理追求的核心理念之一。跨域公共危機比一般公共危機更具復雜性、不確定性和信息不對稱性，面對如此緊張復雜的危機治理局面很容易使危機決策的主體陷入“危機迷情”與“群體盲思”，造成治理決策的偏差和失誤，危機治理效果受到直接影響。危機治理效果還會受到不同階段管理的影響如風險、威脅、危機到災害等的連續(xù)疊加。因此，跨域公共危機治理要達到有效的預防、預警和響應等效果，需要一個全面的治理網(wǎng)絡(luò)設(shè)計及治理體系的建構(gòu)。同時，跨域公共危機治理最終要融入到常態(tài)化的管理當中，這就需要注重效益。要提高治理效益就需要降低危機救治成本，將危機損失盡可能控制到最低。實現(xiàn)跨域公共危機治理的社會效益，需要充分發(fā)揮社會組織和市場組織的力量，提高公眾防范危機的能力，政府與非政府組織之間的互動與合作也是全面提升跨域公共危機合作共治的社會效益的有效途徑。

4.風險認知理念整合。整體性治理理論認為風險認知碎片化將使政府治理過程中產(chǎn)生各種潛在的危機，當危機來臨時，將導致重大破壞性，從而，需要對風險認知理念進行有效整合。面對跨域公共危機的風險認知碎片化，各地方政府和部門需將治理理念定格在區(qū)域經(jīng)濟的整體發(fā)展最大化、追求地方利益最大化和部門利益最大化上，摒除那些認為某一跨域公共危機影響不會太大、可能不會危及到本地區(qū)、本部門或不會危及到其他地區(qū)、部門而不去想辦法防治的思想，應與其他地方政府和部門一道將跨域公共危機控制到一定的范圍之內(nèi)，以防其他地區(qū)或部門的公共危機擴散到本地區(qū)和部門，或本地區(qū)和部門所產(chǎn)生的公共危機擴散到其他地區(qū)、部門，只有時刻關(guān)注跨域公共危機治理風險，才不至于嚴重影響地方經(jīng)濟的發(fā)展和地方政績最大化的實現(xiàn)，從而及時進行準確的危機和風險監(jiān)測、預防，不再錯失跨域公共危機應急管理和跨域公共危機應對的良好時機，實現(xiàn)跨域公共危機良好治理。同時，在跨域公共危機應對中，媒體對風險的認知也必不可少，具有很強的外部性效果。例如媒體可以及時發(fā)現(xiàn)公共危機的征兆；提供跨域公共危機信息需求；引導跨域公共危機中的公眾情緒；影響政府在跨域公共危機的決策；塑造政府跨域公共危機中的公眾形象等。所以，在突發(fā)性跨域公共危機事件應對中，各界媒體的風險認知能力也起著重要作用，因此也需要進行風險認知的有效整合。

總之，跨域公共危機治理中的多元價值整合和碎片化的理念整合，需要加強以公平、效率、效果和效益為主的核心理念體系的構(gòu)建，以公民最大化需求為導向，將公民的生活事項而非政府工作事項作為首要治理事項。

［1］〔美〕喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.北京：中國人民大學出版社，2003.82.

［2］曾凡軍.從競爭治理邁向整體治理［J］.學術(shù)論壇，2009,（9）.

［3］曾凡軍,韋彬.整體性治理：服務(wù)型政府的治理邏輯［J］.廣東行政學院學報，2010,（2）.公共行政（人大復印資料）,2010,（6）.

［4］曾凡軍.政治錦標賽體制下基層政府政策選擇性執(zhí)行及整體性治理救治［J］.湖北行政學院學報,2013,（3）.管理科學（人大復印資料）,2013,（9）.

［5］吳紅梅，吳昌紅.公民危機意識應得到強化 ［N］.新華日報，2005-11-24（B02）.

［6］王淑軍.公共危機管理中的媒體角色研究：SARS危機的啟示［D］.中國人民大學博士論文,2005.62.

［7］彭錦鵬.全觀型治理:理論與制度化策略［J］.政治科學論叢（臺灣）,2005，（23）.

［8］Perri 6.Diana Leat.Kimberly Seltzer and Gerry Stoker.Towards Holistic Governance：The NewReform Agenda ［M］.New York：Palgrave，2002.

［9］Perri 6. （2004d）， “Viable Institutions and Scope for Incoherence”， paperfortheconference， TheValueof Inconsistency，hosted by the Max Planck Institute Project Group on Common Goods:Laws，Politic sand Economics.pp.14-18.

［10］〔美〕戴維·H·羅森布魯姆.公共行政學：管理、政治和法律的途徑［M］.北京：中國人民大學出版社，2002.9.

［11］王浦劬.防治“非典”時期的政府雙重管理問題分析［J］.北京大學學報（哲學社會科學版），2003，（5）.

［12］李忠榮，淳于淼泠.政府創(chuàng)新危機管理體制的若干要點—日本阪神大地震個案分析［J］.重慶大學學報，2005，（3）.

［13］毛壽龍等.西方政府的治道變革［M］.北京：中國人民大學出版社，1998.73.