事業(yè)單位的“改革焦慮”

閔杰

5月中旬，歷經11年長跑的《事業(yè)單位人事管理條例》對社會公布?！稐l例》自2014年7月1日起施行。

這是第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)，本意是對近幾年分散在不同類型、零碎的事業(yè)單位人事制度改革做一番系統(tǒng)總結。

不過，條例出臺后，社會的興趣點和法規(guī)的立法初衷出現(xiàn)了巨大落差。條例中提及的“建立工資增長機制”“事業(yè)單位人員參加社會保險”原本只是原則性內容，但在很大程度上被誤讀為：馬上“漲工資”、馬上養(yǎng)老金“并軌”、馬上全部實行“社會招聘”。

“養(yǎng)老保險改革作為社會熱點已經談論一兩年了，今年的政府工作報告也把這個作為政府工作的重點，大家可能會把這些事情聯(lián)想起來”，中國人事科學研究院院長吳江告訴《中國新聞周刊》，條例7月1日起實行，也成了敏感的時間點，一些人出于自身利益的考慮，擔心養(yǎng)老金并軌馬上實施，甚至可能會有提前退休的想法，“主要反映的還是事業(yè)單位人員不愿意進入社會，對改革后收入和保障是否會受影響有疑慮?！?/p>

但在中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞看來，這種誤讀不僅體現(xiàn)了事業(yè)單位改革中長期存在的“身份焦慮”，其背后涉及的是改革走向的焦慮。他告訴《中國新聞周刊》，盡管改革已經推進多年，但當下的事業(yè)單位改革政策中依然存在很多認識誤區(qū)，這些誤區(qū)造成了事業(yè)單位改革受阻，“相關的部門可能根本就沒有想清楚改革的方向究竟在哪里?！?/p>

并非簡單“漲工資”

《條例》的制定可以追溯至2003年。自從2003年中央提出制定人事管理條例的要求開始，《條例》便開始了長達11年的漫長起草過程。

吳江也曾參與了條例起草過程中的相關研究，他將起草時間長的主要原因歸結為要和“事業(yè)單位分類改革”同步。

分類改革直到2011年才開始啟動，這年3月，中共中央、國務院下發(fā)了《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，被視為事業(yè)單位改革正式開閘的“頂層設計”。

而整個分類改革勢必涉及巨大的利益調整，該意見為此留出10年改革時間，提出從2011年—2015年，在清理規(guī)范基礎上完成事業(yè)單位分類，部分轉為企業(yè)或劃歸政府行政機構；2016—2020年，建立和完善事業(yè)單位的管理體制和運行機制，形成中國特色的公益服務體系。

“人事制度改革和分類改革是分不開的，但我國事業(yè)單位聘用制改革在先，分類改革在后，所以人事管理條例勢必要和分類改革步驟同步”，吳江認為，人事管理條例只是一部基礎性法規(guī)，背后反映的是分類改革的復雜性。

此次條例在健全人事聘用制度方面著墨最多，但從時間上看，聘用制自2002年就已經開始試行，目前事業(yè)單位聘用合同簽訂率逐步提高，已超過90%，但問題頗多。

國務院法制辦、中組部、人社部等部門在對條例的解讀中稱，我國現(xiàn)有事業(yè)單位111萬個，事業(yè)編制3153萬人。以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內容的人事管理制度初步建立，但還存在一些問題：聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不統(tǒng)一，雖然有了聘用的形式，但用人機制尚未真正轉換。

雖然在此著墨最多，但遠不如條例中關于“建立工資正常增長機制”的表述更引人關注。

我國事業(yè)單位收入分配改革始于2006年，目前事業(yè)單位工作人員工資包括基本工資、績效工資和津貼補貼。在吳江看來，“績效工資改革”目前實施還不夠平衡，有些地方搞了，有些地方還是沒搞。這次的《條例》出臺后，將推進工資制度改革。

但他提醒，不能將此簡單理解成“漲工資”。正常增長機制主要是面向社會，包括和企業(yè)同類人員以及公務員進行比較。通過比較可以進行一些調整。另外還可以根據每年物價上漲的幅度和社會平均工資的增長幅度，適當地做些調整。

“什么決定事業(yè)單位的工資增長？過去是財政有錢，工資才能漲。今后的增長是要和市場、績效、平均工資、物價聯(lián)系在一起。所謂正常，就是市場機制在發(fā)揮作用，原來是政府決定，現(xiàn)在是市場決定?！?/p>

社保改革或面臨財政難題

此次條例中一句“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”，又再一次激活了養(yǎng)老金“并軌”話題。

在一些人看來，條例中的態(tài)度已經很明確，牽涉全國3153萬“事業(yè)人”切身利益的社保改革已成定局。

不過，他們將以何種方式切換到“社保模式”？養(yǎng)老保險如何“并軌”？《條例》并沒有給出具備可操作性的規(guī)定。

當前，全國機關事業(yè)單位退休人員有2000萬左右，人均退休金每月4000元，全年5萬元，全部由國家財政承擔，每年支出1萬億元左右；全國企業(yè)退休人員有8000萬人左右，人均養(yǎng)老金每月2000多元，全年25000元，幾乎全部由企業(yè)在職員工歷年繳納的養(yǎng)老繳費支付，國家財政不承擔或承擔很少部分。

一旦并軌，涉及諸多具體操作技術細節(jié)問題。比如，不同類型群體——改革前后，所出現(xiàn)的待遇差如何解決？涉及單位繳費的，是由單位籌集還是財政補貼？參保的個人也要承擔一定的繳費比例，實際上就是降低了工資待遇，這部分減少的錢從哪兒補，又涉及工資分配的調整。

以一位月薪8000元的事業(yè)單位人員為例，并軌后參保的話，單位需繳納工資的20%即1600元，個人按工資的8%需繳納640元；此外，還需繳納職業(yè)年金，這既可能完全由單位承擔，也可能是“單位+個人繳費”，取決于并軌方案最終如何確定。

業(yè)界曾測算，機關事業(yè)單位并軌改革后，如果單位繳納的社會統(tǒng)籌費率20%，職業(yè)年金8%；個人繳納個人賬戶資金8%，職業(yè)年金8%，那么養(yǎng)老保險總費率或高達44%，這些錢由誰出、怎么出，都是難題。

清華大學就業(yè)與社會保障研究中心楊燕綏教授認為養(yǎng)老金并軌的最大難題在于找錢困難，財政不太可能為所有的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革出資，但“籌資機制不解決，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革就走不下去。

唐鈞對此持相同看法。按他的測算，3100萬事業(yè)單位在職人員，新繳納的社會保險，包含養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等，每人每年平均1萬元，一年是3000億元。如果要實施職業(yè)年金制度，則需要再繳納1萬元，又是3000億元。每年新增6000億元的投入，即使由個人分擔一部分，大頭也是需要財政投入。

其實國務院早在2008年就出臺方案，在山西、上海、浙江、廣東和重慶等五省市試點事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革。但6年來，除廣東有所突破，其他地區(qū)都沒有實質進展。而不少外界輿論將試點失敗的原因歸結為事業(yè)單位人員對改革的擔憂和抵觸。

但在唐鈞看來，這是不負責任的說法，“如果并軌能保障兩個前提，一是待遇不變，二是先漲工資再繳費，事業(yè)單位人員為什么會反對呢？最大的障礙還是籌資的困難。”

“改革的目標決不是幫財政省錢”

自1993年發(fā)布《關于黨政機構改革的方案》明確事業(yè)單位改革方向開始，我國事業(yè)單位改革已經進行了21年，但一直進展曲折。

1993年，黨中央作出關于建立社會主義市場經濟體制的決定，明確了改革的目標取向。1996年，事業(yè)單位全面改革開始，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《中央機構編制委員會關于事業(yè)單位改革若干問題的意見》，開始摸索在體制上將事業(yè)和產業(yè)分離運作。

20多年來的文化事業(yè)單位改革，總的方向是一種“市場取向”的改革。但在唐鈞看來，當前的社會環(huán)境和當年的改革環(huán)境已經發(fā)生很大變化，需要對這種“市場取向”進行反思。

他以2005年醫(yī)改為例，“當時我們提出‘醫(yī)改不成功，其中最主要的原因就是政府投入太少，政府對醫(yī)院的投入從二十世紀70年代末的50%以上下降到二十一世紀初的15%，因此造成了很多問題，這是社會公認的。”

而當前的事業(yè)單位改革，如果過于強調市場取向，強調改革目標是“為財政減負”，則可能會重蹈醫(yī)改覆轍。

他告訴《中國新聞周刊》，查看國家統(tǒng)計局2012年的統(tǒng)計年鑒，可以看到幾個統(tǒng)計數字：“教育業(yè)國有單位就業(yè)人員”1567萬人；“衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員” 719萬人；以上這兩部分人基本上應該都屬于事業(yè)單位人員的范圍，總共是2286萬人，要占到前文中提到的事業(yè)單位3100萬人的74%。

也就是說，在事業(yè)單位中，教育部門和衛(wèi)生部門的事業(yè)單位人員是占了大頭的。這些事業(yè)單位承擔的社會服務都有一個特點，基本都是人對人的服務。唐鈞認為，如果要把學校和醫(yī)院當作企業(yè)來辦，如果要學校和醫(yī)院靠創(chuàng)收來支付人工成本，那教育和醫(yī)療的費用肯定會大漲。

而按國際經驗，政府向教育領域和衛(wèi)生領域的投入，主要應該用在人（專業(yè)人員）身上，也就是應該投在人工成本上，這樣才可以使受教育者和病人患者能夠“平價地”使用這些社會服務。

在他看來，中國的教育制度和醫(yī)療制度都必須改革，而且不改革就沒有出路，“但改革的目標決不是幫財政省錢”。