地方政府環(huán)境治理職能研究

劉相謙

摘 要：要按照黨的十八屆三中全會(huì)決定精神，全面正確履行政府職能，切實(shí)發(fā)揮地方政府環(huán)境保護(hù)和治理職能。通過(guò)加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、構(gòu)筑有利于節(jié)能環(huán)保的產(chǎn)業(yè)體系和深化環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制改革等措施不斷加強(qiáng)環(huán)境治理力度，提高環(huán)境治理水平和能力。

關(guān)鍵詞：地方政府；環(huán)境保護(hù)職能

加強(qiáng)地方政府環(huán)境保護(hù)職能是黨的十八屆三中全會(huì)提出的一項(xiàng)重大舉措。淄博市作為一個(gè)老重化工業(yè)城市，多年來(lái)堅(jiān)持將環(huán)境保護(hù)與轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把環(huán)境保護(hù)當(dāng)做經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“命門”來(lái)抓，加快轉(zhuǎn)方式，調(diào)結(jié)構(gòu)，深入推進(jìn)環(huán)境立市戰(zhàn)略，全面實(shí)施碧水藍(lán)天行動(dòng)計(jì)劃，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)均取得了明顯成效。但面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境保護(hù)雙重壓力，特別是面對(duì)日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，如何按照十八屆三中全會(huì)要求，全面正確履行政府職能，在環(huán)境保護(hù)和治理中發(fā)揮好關(guān)鍵性作用，依然是一個(gè)需要認(rèn)真探索的重大理論和實(shí)踐課題。

一、環(huán)境保護(hù)和治理的主要成效

（1）不斷加大環(huán)保投入力度，環(huán)境質(zhì)量明顯改善。2013年，淄博市環(huán)保投入45億元，整治污染企業(yè)1300余家，主要污染物化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物分別削減4.45%、5.30%、5.60%和5.09%。全年淄博市良好天數(shù)為184天，良好率為50.4%，環(huán)境空氣質(zhì)量良好率排名全省第9位，比2012年提升1位，空氣質(zhì)量改善幅度位居山東省第8位。2013年，淄博市主要河流出境斷面化學(xué)需氧量和氨氮濃度分別較2012年下降了6.1%和8.6%，較2010年下降了24.7%、38%。淄博市集中式飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%。區(qū)域環(huán)境噪聲全部達(dá)到環(huán)境功能區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)。全年未發(fā)生重大環(huán)境污染事故。（2）加大環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法力度，逐步完善全覆蓋、無(wú)縫隙的24小時(shí)監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。淄博市環(huán)保部門加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查各類污染企業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目工作，嚴(yán)厲查處環(huán)境違法行為；結(jié)合企業(yè)實(shí)際每月定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)水平，建立“一企一冊(cè)”檔案，實(shí)施精細(xì)化管理，規(guī)范執(zhí)法程序。同時(shí)，嚴(yán)把建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批關(guān)，從源頭上控制新污染源的產(chǎn)生。（3）加強(qiáng)部門合作，提高環(huán)境治理合力。成立環(huán)保工作委員會(huì)、生態(tài)市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)各個(gè)職能部門的工作關(guān)系；成立“主要污染物減排戰(zhàn)役指揮部”和“大氣污染防治戰(zhàn)役指揮部”，加強(qiáng)監(jiān)管、統(tǒng)一調(diào)度、綜合治理，提升政府環(huán)境治理的效率。（4）創(chuàng)新體制機(jī)制，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，初步構(gòu)建環(huán)境法治大格局。淄博市建立了環(huán)保、公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，市區(qū)相對(duì)應(yīng)設(shè)立了執(zhí)法聯(lián)動(dòng)辦公室，旨在發(fā)揮環(huán)保、公安職能優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)信息溝通和執(zhí)法協(xié)作，形成防范、打擊各類環(huán)境污染違法犯罪活動(dòng)的合力，切實(shí)提高環(huán)保行政執(zhí)法效率和防范打擊能力，探索出一條重化工業(yè)城市環(huán)境執(zhí)法新路子。如由市委政法委牽頭聯(lián)合開(kāi)展的 “鐵拳治霾”專項(xiàng)行動(dòng)，已取得顯著成效。實(shí)施邊界地區(qū)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，組織聯(lián)合整治行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊各類環(huán)境違法犯罪行為。

二、環(huán)境保護(hù)面臨的突出問(wèn)題

（1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)不合理。淄博市是在資源開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的重化工業(yè)城市，企業(yè)大多屬于“三高”行業(yè)，其中以能源消耗為主的重工業(yè)占70%左右，50%以上的產(chǎn)品為高耗能產(chǎn)品，能源結(jié)構(gòu)中煤炭比重約為80-85%，使得淄博市能源消耗和污染物排放顯著高于其它城市。全市的SO2排放量在全省排名第一，單位國(guó)土面積排放強(qiáng)度是全省平均水平的2倍；全市氮氧化物排放量全省排名第二，單位國(guó)土面積排放強(qiáng)度是全省平均水平的2倍，減排壓力十分沉重。由于特殊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淄博市主要污染物排放均大大超過(guò)區(qū)域環(huán)境容量，能耗水平一直居于全省前列。全市COD排放的控制目標(biāo)是5400噸/年，而2012年實(shí)際排放了6.67萬(wàn)噸，SO2的排放控制目標(biāo)是

10.6萬(wàn)噸/年，而2012年實(shí)際排放22.3萬(wàn)噸。據(jù)粗略估算，全市萬(wàn)元GDP碳（CO2）排放量為4.84噸，全國(guó)平均水平約為

2.98噸，淄博市的排放量是全國(guó)平均水平的1.6倍。2014年以來(lái)，淄博市空氣質(zhì)量指數(shù)多次位列全國(guó)倒數(shù)。（2）環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制滯后。目前地方環(huán)境行政管理實(shí)行環(huán)境行政部門統(tǒng)一管理和其他部門分工合作的模式，環(huán)保機(jī)構(gòu)屬于地方政府管轄。受現(xiàn)行環(huán)保體制制約，環(huán)境管理職能在本級(jí)政府相關(guān)部門之間的分配上過(guò)于分散和權(quán)責(zé)不清，環(huán)保、發(fā)改、工信、建設(shè)、水利、農(nóng)林、國(guó)土、交通、公安等多個(gè)部門都具有環(huán)境保護(hù)職能，環(huán)境管理難以形成合力。此外，地方政府環(huán)保部門在處理屬地中央、省屬企業(yè)環(huán)保治理問(wèn)題時(shí)，缺乏機(jī)制保證。比如有些企業(yè)不歸淄博市管理，一些問(wèn)題不是地方政府能解決的，尤其是涉及央企時(shí)難度更大。（3）環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，投入不足。部分區(qū)域污水處理能力不足，部分區(qū)域工業(yè)污水無(wú)法進(jìn)入污水廠；污水管網(wǎng)覆蓋面積不足，大量生活污水直排河道。城區(qū)集中供熱管網(wǎng)及天然氣管網(wǎng)建設(shè)存在滯后問(wèn)題。各區(qū)縣均存在大量小噸位（20t/h以下）工業(yè)鍋爐，張店區(qū)、臨淄區(qū)、博山區(qū)還有較多分散供熱鍋爐。這些小鍋爐能耗高、污染大。供熱管網(wǎng)的建設(shè)滯后影響了對(duì)小噸位鍋爐的取締，不利于節(jié)能減排。受全市天然氣氣源不足，及配套管網(wǎng)建設(shè)滯后影響，淄博市工業(yè)窯爐天然氣置換工作進(jìn)展緩慢，制約了能源結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。（4）跨界治理難度大。環(huán)境管理領(lǐng)域依然存在著地方保護(hù)主義現(xiàn)象，跨界環(huán)境污染問(wèn)題突出。有些地方為規(guī)避環(huán)保壓力，處于自身利益考慮，把一些污染工業(yè)項(xiàng)目在行政區(qū)域交界處選址，形成跨界污染且治理困難。特別是隨著環(huán)境執(zhí)法越來(lái)越嚴(yán)格、轄區(qū)群眾環(huán)境需求越來(lái)越高，而邊界地區(qū)是環(huán)境執(zhí)法相對(duì)薄弱地帶，往往成為一些地方政府布局“兩高”項(xiàng)目、企業(yè)轉(zhuǎn)移污染的首選地帶。淄博作為組群式城市，各區(qū)分散，和相鄰地市存在相互之間地域交叉、產(chǎn)業(yè)交叉，這給解決環(huán)境治理問(wèn)題帶來(lái)很大難度。

三、強(qiáng)化地方政府環(huán)境保護(hù)職能

（1）構(gòu)建有利于節(jié)能環(huán)保的產(chǎn)業(yè)體系。特殊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間布局和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，決定了淄博市解決環(huán)境問(wèn)題決非一朝一夕之功，必須付出比其他城市更加長(zhǎng)期艱苦不懈的努力。加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建有利于節(jié)能環(huán)保的產(chǎn)業(yè)體系，是淄博這個(gè)老重化工業(yè)城市解決環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵。一是大力推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造和提升。積極推動(dòng)淄博市產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)從價(jià)值鏈低端向高端轉(zhuǎn)變，加速傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高端化、集群化。把節(jié)能環(huán)保作為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要約束性指標(biāo)，嚴(yán)格控制增量，全面壓減存量。堅(jiān)決杜絕新上產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)項(xiàng)目。加大對(duì)能耗與排放大戶的治理力度，逐一落實(shí)治理計(jì)劃，實(shí)施強(qiáng)制性節(jié)能減排。二是加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大力培植發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，以培育壯大新材料、新醫(yī)藥、新裝備、新信息、新能源與節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，以創(chuàng)新鏈為抓手，大力實(shí)施“筑鏈”提升工程，使新興產(chǎn)業(yè)成為支撐和帶動(dòng)全市工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要力量。三是堅(jiān)持以新能源示范應(yīng)用帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)聚焦風(fēng)電、太陽(yáng)能、核電等領(lǐng)域，發(fā)揮淄博市裝備制造產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)新能源高端裝備的研制和產(chǎn)業(yè)化，著力提升新能源技術(shù)水平。立足國(guó)家節(jié)能減排戰(zhàn)略，突破能源高效利用、環(huán)境污染防治、循環(huán)利用等關(guān)鍵核心技術(shù)，大力發(fā)展高效節(jié)能、先進(jìn)環(huán)保和資源循環(huán)利用的新裝備和產(chǎn)品，發(fā)展節(jié)能環(huán)保服務(wù)業(yè)。同時(shí)，要加快能源消費(fèi)從傳統(tǒng)煤炭、原油為主向清潔和可再生能源為主的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。大力發(fā)展風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等綠色清潔能源替代。（2）切實(shí)把環(huán)境保護(hù)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重要位置。要發(fā)揮地方政府環(huán)境保護(hù)的職能，正確處理環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，立足重化工業(yè)城市實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境治理力度。要嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家和省、市有關(guān)節(jié)能環(huán)保的各項(xiàng)制度，加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域綜合治理。加強(qiáng)大氣霧霾治理，抓好工業(yè)廢氣、城市揚(yáng)塵、機(jī)動(dòng)車尾氣治理，努力實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，切實(shí)為老百姓創(chuàng)造更加潔凈的空氣環(huán)境。大力加強(qiáng)生態(tài)綠化建設(shè)，緊緊圍繞創(chuàng)建國(guó)家級(jí)森林城市、全國(guó)生態(tài)園林城市和全國(guó)環(huán)保模范城市的目標(biāo)，重點(diǎn)抓好森林圍城、路域水系綠化、荒山綠化、濕地保護(hù)和礦山生態(tài)恢復(fù)，不斷提升城鄉(xiāng)綠化水平。（3）健全和完善環(huán)境管理體系，加大環(huán)保執(zhí)法力度。按照十八屆三中全會(huì)要求，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，為發(fā)揮地方政府環(huán)境保護(hù)職能提供體制機(jī)制保障。健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”和“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系，有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，有效進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。①要深入推進(jìn)環(huán)保公安一體化執(zhí)法，健全完善信息共享、機(jī)制聯(lián)動(dòng)、共同執(zhí)法、案件會(huì)商等制度設(shè)計(jì)，依法嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法犯罪活動(dòng)。對(duì)各類非法“土小”企業(yè)、加工作坊，該處罰的處罰，該關(guān)停取締的關(guān)停取締，涉嫌犯罪的依法嚴(yán)打嚴(yán)判。對(duì)污染環(huán)境案件，要快偵、快破、快捕、快判，依法頂格處罰，堅(jiān)決遏制震懾偷排、偷倒、偷運(yùn)有毒有害物質(zhì)的違法行為。進(jìn)一步完善政績(jī)考核指標(biāo)體系，增加生態(tài)效益和環(huán)境質(zhì)量考核內(nèi)容并加大在考核總分中的占比權(quán)重，推行環(huán)?！耙黄狈駴Q”制度，提高部門和領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保意識(shí)和責(zé)任。健全和完善環(huán)境信息公開(kāi)制度，特別是對(duì)于社會(huì)廣泛關(guān)注的城市空氣環(huán)境質(zhì)量、各類水環(huán)境質(zhì)量和重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)結(jié)果要及時(shí)公開(kāi)，定期發(fā)布違法排污企業(yè)名單，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)排污企業(yè)和地方政府的社會(huì)和輿論監(jiān)督，保障公眾對(duì)環(huán)保工作的知情權(quán)，廣泛吸納公眾積極參與環(huán)保公共事務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

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