論阿壩自治州基層糾紛解決中的人民調(diào)解制度

許 晉

（西華師范大學 法學院，四川·南充 637002）

一、引言

藏族民間糾紛調(diào)解機制是藏民族在漫長的生產(chǎn)活動、生活實踐中逐步形成、逐漸成立、世代相傳、順應時代、不斷發(fā)展并為本民族所特有的觀念意識與約定俗成的生活范式。時至今日，從阿壩藏區(qū)的生態(tài)環(huán)境、社會文化土壤、經(jīng)濟發(fā)展水平、藏族倫理道德依托、藏區(qū)法律資源的供給等來看，藏族民間糾紛調(diào)解機制仍然具有頑強的生命力和巨大的影響力。甚至在“五五普法”終了，“六五普法”正在進行的當下，藏族民間糾紛調(diào)解機制的適用還有逐步擴大的趨勢。正因為藏族民間糾紛調(diào)解機制根植于藏區(qū)獨特的文化環(huán)境體系之中，與藏族同胞具有天然的聯(lián)系，所以，藏族民間糾紛調(diào)解機制是促進藏區(qū)穩(wěn)定、和諧社會構建以及現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要手段。

然而，隨著藏區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高與國家民主法治建設的不斷深入推進，藏族民間糾紛調(diào)解中的一些不良影響也開始出現(xiàn)，這與建設社會主義法治國家的要求是不相容的。因此，加快藏族民間糾紛調(diào)解機制的轉(zhuǎn)型，將其納入被國際上稱贊為“東方經(jīng)驗”的人民調(diào)解機制之中己成為構建藏區(qū)和諧社會、推動藏區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、保障社會穩(wěn)定的關鍵。由于藏族社會糾紛的調(diào)解仍然具有解放前“政教合一"的社會管理模式的痕跡，宗教涉獵行政、司法，宗教人員參與調(diào)解民間糾紛，成為調(diào)解機制中的重要調(diào)解人以及習俗和定制，這是藏族社會民間調(diào)解的獨特之處。

二、人民調(diào)解制度在阿壩藏族羌族自治州的實踐問題分析

（一）轉(zhuǎn)型期藏區(qū)人民調(diào)解的社會環(huán)境

由于藏區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不高是藏區(qū)社會發(fā)展的短板，經(jīng)濟社會發(fā)展明顯落后于內(nèi)地發(fā)達地區(qū)的局面并沒有得到徹底扭轉(zhuǎn)，限制發(fā)展的根本矛盾并沒有得到消除。如何在“治標”的基礎上“治本”，從根本上改變城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展嚴重失衡的局面是一項系統(tǒng)而長期的歷史任務。這些新老問題的交織影響并改變著當前藏區(qū)的社會結(jié)構、人際關系、法治觀念，進而影響著人民調(diào)解的命運。

第一，社會結(jié)構的變化。自藏區(qū)建立人民政權以來，過去的國民黨軍政政權被接管，本地區(qū)地方性政權經(jīng)改造過渡為人民政權或成為新政權的一個組成部分，大小部落變成一般村落，“洪布”、“格波”不再擁有以往的行政司法權力?！懊窀摹焙?，各“洪波”、“格布”雖然也管理部落內(nèi)部事務，但其性質(zhì)已屬人民政權機構。廣大農(nóng)牧民與“洪布”等特權階級原有的身份枷鎖被打破，成為獨立自主的自由人，參與到社會生活的方方面面，其中的優(yōu)秀分子甚至成為一方新的勢力代表。原有的經(jīng)濟和角色地位在社會的巨大變革中逐漸模糊，新興的身份和利益群體形成。這一種狀況造成了社會的矛盾沖突。

第二，人際關系的變化。費孝通先生講過，“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的?！盵1]（P6）“鄉(xiāng)土性”相對于個體而言就表現(xiàn)為人際關系上的穩(wěn)定性和封閉性，即人缺乏流動性，是固定于一個空間之內(nèi)的。然而，當前新興利益群體的出現(xiàn)和社會利益的多樣化等社會發(fā)展變化打破了人與空間關系的“鄉(xiāng)土性”，為人口跨區(qū)域流動提供了基本的條件，新興的人際關系和人口流動的增速沖擊了傳統(tǒng)藏區(qū)社會里形成的固定化的人際關系，藏區(qū)正從一個缺乏流動的社會轉(zhuǎn)化為互動的社會。受傳統(tǒng)部落觀念的影響，血緣在人際關系中的作用仍不可小視，但這種血緣關系的紐帶已逐漸松動，不再構成社會的主要基礎。契約成為了構建社會關系的主要依據(jù)。封閉性的地緣關系隨著人口的流動和多民族的雜居現(xiàn)象而發(fā)生改變。以至于有學者認為，“村民在村莊內(nèi)部變成了馬克思所說的“一袋馬鈴薯”，村民已經(jīng)原子化了。”[2]（P4）所有這些都對民間糾紛的解決特別是對人民調(diào)解產(chǎn)生著重要影響，這也是我們要重新反思當前藏區(qū)人民調(diào)解原因。

第三，法治觀念的影響。西方國家在現(xiàn)代初期曾一度認為司法是糾紛解決唯一正確的方式，一些法學家甚至將訴訟率的高低視為衡量一個社會現(xiàn)代化程度的重要標志。[3]（P24）受到這種觀念的影響，在現(xiàn)實生活中，一部分司法工作人員對人民調(diào)解存在一種誤解，認為人民調(diào)解是現(xiàn)代法治的對立物，是“人治”的表現(xiàn)，與現(xiàn)代社會是格格不入的。在他們看來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展與人們法治觀念的提升，人民的權利意識逐步強化，對自身利益最大化的考量使得他們不愿意對自己的權利進行讓渡，應該堅持確立司法審判的中心地位，摒棄人民調(diào)解制度。受這種觀念的影響，人民調(diào)解生存的空間進一步受到了壓縮。特別是在藏區(qū)，由于“藏區(qū)人民調(diào)解”除了涉及當事人自主權以外，也對“命價”、“血價”等屬于“刑事”案件的范疇進行調(diào)解。而很多人認為，這是“干擾司法”，是不應當允許的。但是根據(jù)調(diào)查，對刑事案件進行調(diào)解處理的這種狀況在建國前、建國初期都是存在的，即表現(xiàn)為以“罰”代刑?，F(xiàn)今的“命價”、“血價”等案件的賠償，一般不涉及刑事責任（國家刑罰）部分。一旦發(fā)生“命案”、“血案”，若要進行調(diào)解，“調(diào)解”（繳旭）的實質(zhì)賠償內(nèi)容，也都是喪葬費、念經(jīng)費、家屬贍、撫養(yǎng)費、精神撫慰費、“面子費”等，大部分屬于“附帶民事”的請求范圍內(nèi)。有人說，“藏區(qū)民間調(diào)解”賠了命價，就不再負刑事責任了，這實際上是誤傳，因為“民間調(diào)解”無權、也不能左右司法機關行使職權。

（二）藏區(qū)人民調(diào)解組織中人民調(diào)解員的狀況

依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會成員可以兼任人民調(diào)解委員會成員。如果一個村的人數(shù)過少，那么這個村的村委會也可以不在其之下設立人民調(diào)解委員會，人民調(diào)解委員會的職能由村民委員會分管人民調(diào)解的成員承擔。實踐中，由村民委員會委員負責人民調(diào)解的情況比比皆是，無論是村支書或是村主任都是調(diào)解的主持者。

第一，人民調(diào)解員積極性與主動性不高。筆者調(diào)研的紅原縣屬于革命老區(qū)，經(jīng)濟基礎薄弱，村級財政經(jīng)費捉襟見肘，人民調(diào)解員在調(diào)解中報酬較少甚至沒有報酬。例如，在走訪中發(fā)現(xiàn)，人民調(diào)解員參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的調(diào)解時基本沒有報酬，參與法院的調(diào)解時才能在達成調(diào)解協(xié)議時領到100元的誤工費，因此，難以調(diào)動人民調(diào)解員的積極性。另外，由于人民調(diào)解員在調(diào)解期間可能由于個人的價值觀念和主觀偏好帶來的利益傾向而招致被調(diào)解人的對立情緒甚至是怨恨，所以，人民調(diào)解員不愿意為了別人的事情而給自己帶來麻煩，這就導致了人民調(diào)解員參與調(diào)解的主動性不高。

第二，人民調(diào)解員的素質(zhì)有待提高。由于人民調(diào)解制度原有的設計是依托于自治組織，紅原縣的人民調(diào)解員大部分是由村民委員會的組成成員兼任或上級黨政部門指定，很少有專門對人民調(diào)解員的選舉，對調(diào)解人沒有專業(yè)上要求。在實踐中，調(diào)解的成功與否或者調(diào)解的成效如何在很大程度上取決于人民調(diào)解員的社會地位、人格魅力、生活經(jīng)驗、口才技巧的優(yōu)劣。加上受地方財政制約，導致人力、物力缺乏，沒有為人民調(diào)解員進行與調(diào)解工作有關的專項培訓或者是業(yè)務指導。在調(diào)解中，主要依據(jù)既有的地方傳統(tǒng)、道德情理、風俗習慣等，依法調(diào)解原則遭到擱置，未能切實貫徹[4]。上述種種原因，導致人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員缺乏調(diào)解工作的職業(yè)精神與專業(yè)素養(yǎng)，降低了糾紛當事人對調(diào)解的期望。

第三，人民調(diào)解員個人社會關系對調(diào)解公正性的影響。在某些人民調(diào)解員參與調(diào)解并使糾紛雙方達成協(xié)議的案例中，由于還處于“熟人社會”階段的鄉(xiāng)村使得人與人的關系處于“差序格局”之中，社會關系是從一個一個的人推出去的，是私人聯(lián)系的增加，所以，熟人社會里的人際關系就像投入水中的石子造成的水波一樣，是有層次性的。[1]（P 30）作為調(diào)解者的村干部也是如此。雖然社會結(jié)構在不斷改變，但受傳統(tǒng)部落制度、家庭勢力、家族榮譽感、個人人際關系、利益關系等因素的影響，人民調(diào)解員難以實現(xiàn)公正調(diào)解。

三、新時期藏區(qū)人民調(diào)解模式的發(fā)展和完善

（一）正確對待藏族傳統(tǒng)民間糾紛解決機制

藏區(qū)傳統(tǒng)的民間糾紛調(diào)解機制順應了本地區(qū)的歷史傳統(tǒng)，滿足了藏區(qū)群眾的心理需求，對本地區(qū)民間糾紛的化解、社會秩序的井然、社會的安寧等方面都發(fā)揮了一定的積極作用。傳統(tǒng)民間糾紛解決機制很好地化解了雙方家庭間的矛盾，達成了調(diào)解協(xié)議，在可能的范圍內(nèi)盡量修復了破損的社會關系，避免了諸如“打冤家”之類家族復仇案件的發(fā)生。調(diào)解人員調(diào)解中采用的部落習慣法以及活佛的權威性影響，程序上所依據(jù)的準則都是地方的風俗民情和傳統(tǒng)的民間習慣法，雖然取得了較好的社會效果，但這種糾紛解決方式隨意性較強，也沖擊到了地方基層政權組織對社會的調(diào)控。[5]（P45-48）為了使這種傳統(tǒng)的民間糾紛解決機制與社會主義法治相適應，應對其進行改革，納入人民調(diào)解制度的軌道之中。

阿壩藏區(qū)的民間糾紛解決機制根植于藏族牧區(qū)部落自古以來的社會文化土壤之中，其產(chǎn)生到發(fā)展是與牧區(qū)藏族心理素質(zhì)相互作用、互相影響的。因此，注重地方特色和民族特色是靈活性的體現(xiàn)，應該利用人民調(diào)解針對性強、可行性高和操作便利的優(yōu)勢進行調(diào)解，增強民族團結(jié)，維護國家法治統(tǒng)一，保持社會穩(wěn)定。

（二）加強宣傳，優(yōu)化法治環(huán)境

要鞏固好“五五”普法工作的成果，繼續(xù)加強“五五”普法中法律進機關、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學校、進企業(yè)、進單位的“法律六進”活動這一重大創(chuàng)新舉措的貫徹和落實。在“六五”普法規(guī)劃的新形勢下，要做好基層群眾的法律宣教工作，要符合“法律六進”的要求，特別是在法律進鄉(xiāng)村時要科學規(guī)劃法制宣傳教育的主題活動，提高宣傳教育的覆蓋面，具有一定的針對性，提高實效性，對《民族區(qū)域自治法》等一系列與藏區(qū)群眾切身利益密切相關的法律進行重點宣講，按照從實際出發(fā)的原則和因地制宜的方針，做到什么問題突出，就普什么法，缺什么法律知識，就普什么法律知識，突出特殊性，不搞一刀切。把相關法律、法規(guī)翻譯成藏文，既要下發(fā)到村，也要下發(fā)到各個遠牧點。增強群眾學法、知法、守法、懂法、用法的主動性，養(yǎng)成“依法想事、依法辦事”的自覺性。

司法機關執(zhí)法的強弱和好壞對社會的法治意識和民眾的法律心態(tài)等法律文化的形成有著直接而明顯的影響。所以，要增強司法機關的執(zhí)法力度，在實體上和程序上都要嚴格按照法律的規(guī)定，處理具體問題，要于法有據(jù)，用法準確，司法公正、公開。深入推進司法制度的改革和完善，進一步落實司法人員的辦案責任制，建立健全冤案、錯案責任的追究制度，維護法律尊嚴，提高司法工作人員的專業(yè)素養(yǎng)，鼓勵群眾旁聽法律庭審，切身感受法律尊嚴。

（三）強化培訓，提高人民調(diào)解員的業(yè)務水平

不可否認，人民調(diào)解員作用的發(fā)揮對人民調(diào)解的實際效果都有著直接的影響。提高人民調(diào)解員解決糾紛的能力是阿壩藏區(qū)迫切的需要，司法行政部門要加強對人民調(diào)解員的法律培訓工作，提高人民調(diào)解員的業(yè)務能力，從而增強調(diào)解工作實效。

第一，吸納民間權威人士進入人民調(diào)解隊伍。將那些在社會上具有一定威望、愿意參與調(diào)解、善于調(diào)解的民間調(diào)解員吸納進入人民調(diào)解隊伍當中，對他們開展專項業(yè)務培訓和工作指導，使其能夠成為合格的人民調(diào)解員，將藏區(qū)傳統(tǒng)民間糾紛解決機制中的精華吸納進入人民調(diào)解制度，使傳統(tǒng)民間糾紛解決機制與專業(yè)化的人民調(diào)解制度接軌。尤其是要發(fā)揮活佛等在社會上有特殊影響力和感召力的宗教界人士在化解草場爭端、村落爭議、家族矛盾等易引發(fā)群體性事件的糾紛中的優(yōu)勢，增強社會和諧穩(wěn)定因子。同時，對其他運用部落習慣法調(diào)解糾紛的民間調(diào)解員也要進行相關法律政策的培訓，引導他們增強社會主義法治意識，在法律允許的范圍內(nèi)依法調(diào)解。[6]（P69）

第二，健全組織，多種形式選聘調(diào)解員。要按照國務院頒布的《人民調(diào)解委員會組織條例》和司法部頒布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》來鞏固、發(fā)展和完善多種形式的人民調(diào)解組織。針對藏區(qū)人民調(diào)解員素質(zhì)較低的現(xiàn)狀，可以將在當?shù)赜型泥l(xiāng)村精英以及公道正派、業(yè)務能力強的退休法官、檢察官、律師、法學工作者和司法助理員等人員中選聘人民調(diào)解員，并對其進行國家法律制度和黨的政策的培訓，提高人民調(diào)解員的素質(zhì)。

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