自然資源開發(fā)中少數(shù)民族權(quán)益的法律保障研究

馬衛(wèi)東

（青島大學(xué) 法學(xué)院，山東·青島 266071）

一、自然資源開發(fā)中少數(shù)民族權(quán)益的內(nèi)容

（一）自然資源開發(fā)中少數(shù)民族的參與權(quán)

民族地區(qū)的資源開發(fā)應(yīng)當(dāng)要有公眾的參與，特別是當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族，只有給他們一個(gè)訴諸利益的平臺(tái)和機(jī)會(huì)，才可以有助于做出更合理、更兼顧到各方利益，對(duì)潛在的影響有更準(zhǔn)確判斷的科學(xué)決策。當(dāng)然，公民在參與時(shí)，肯定要對(duì)于環(huán)境資源有充分地了解，各方信息對(duì)稱了，才能有針對(duì)性地為決策提出可行、有價(jià)值的意見建議，所以，這里的參與權(quán)包括環(huán)境信息知情權(quán)。

在自然資源開發(fā)中確定參與權(quán)，并不是為了要讓各種利益訴求整齊劃一、達(dá)成一致，而是通過少數(shù)民族的參與和被咨詢，了解更多不同的訴求和主張，以尋求均衡各種利益的一個(gè)解決方法，以提升決策本身的公正性，使民眾對(duì)整個(gè)決策的認(rèn)同度和接受度得到提高。在這個(gè)多元化的社會(huì)中，確定少數(shù)民族在自然資源開發(fā)中的參與權(quán)有助于保障其權(quán)益，也有助于引導(dǎo)公民參與建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的社會(huì)事業(yè)。

（二）自然資源開發(fā)中少數(shù)民族的環(huán)境權(quán)

在少數(shù)民族地區(qū)的自然資源開發(fā)中，國(guó)家層面的積極參與和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌是必要且必需的。環(huán)境權(quán)具有公益性，環(huán)境資源是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的有機(jī)整體，任何時(shí)候都難以成為個(gè)人權(quán)利的支配對(duì)象。[1]（P74）也就是說，環(huán)境權(quán)通過保護(hù)公共的環(huán)境權(quán)來實(shí)現(xiàn)個(gè)人的環(huán)境權(quán)。環(huán)境使用權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境請(qǐng)求權(quán)是組成環(huán)境權(quán)的幾項(xiàng)主要子權(quán)利。但如果在自然資源開發(fā)的過程中，沒有考慮到當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的環(huán)境權(quán)，就有可能在給當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入帶來增長(zhǎng)的同時(shí)，讓自然資源開發(fā)地的老百姓蒙受生存環(huán)境改變，甚至是破壞的后果。由于這些自然資源豐富的少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境承載力都比較薄弱，如果一旦疏忽大意，環(huán)境遭到破壞，逆轉(zhuǎn)這樣的后果是很困難的。環(huán)境不同于其他客體，是非常復(fù)雜且有關(guān)聯(lián)性的，當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)境權(quán)一旦遭到侵犯，這影響可能會(huì)延續(xù)到后代子孫，其代價(jià)是慘重的。

（三）自然資源開發(fā)中少數(shù)民族的利益補(bǔ)償權(quán)

少數(shù)民族地區(qū)雖然有著豐富的自然資源，但由于這些資源都?xì)w國(guó)家所有，國(guó)家開發(fā)和輸送資源往往是廉價(jià)的。隨著自然資源的開發(fā)，當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境必然會(huì)發(fā)生變化，或多或少地會(huì)影響當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活，當(dāng)?shù)鼐用癖粍?dòng)地承擔(dān)環(huán)境改變帶來的各種不便。少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，雖然自然資源的開發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有比較大的積極作用，但是也會(huì)使長(zhǎng)期居住在當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族的生活生產(chǎn)方式產(chǎn)生改變。少數(shù)民族居民可能得為資源的開發(fā)犧牲自己的土地，甚至離開祖輩一直生活的故土。因此，利益補(bǔ)償權(quán)應(yīng)是補(bǔ)充參與權(quán)和環(huán)境權(quán)沒有覆蓋的權(quán)益。

綜合以上所有的論述，我們可以看出，無論是我國(guó)的《憲法》還是《民族區(qū)域自治法》，對(duì)自然資源開發(fā)中少數(shù)民族的權(quán)益的保障提供了法律層面的依據(jù)。但由于這些法律規(guī)定都比較原則和籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，還需要制定出細(xì)則來更好地保障其權(quán)益。

二、甘孜藏族自治州水電資源開發(fā)中少數(shù)民族權(quán)益實(shí)現(xiàn)狀況

（一）甘孜州水電資源開發(fā)中參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況

1.少數(shù)民族未形成有效參與

目前，我國(guó)水電項(xiàng)目的審批程序非常嚴(yán)格，但仍然存在一些不完善之處，距離實(shí)現(xiàn)法治化還存在一定差距，項(xiàng)目立項(xiàng)的通過多采取集中原則，多數(shù)項(xiàng)目決策規(guī)則使得少數(shù)民族群體在項(xiàng)目開發(fā)中權(quán)益缺失，其結(jié)果是一項(xiàng)合法通過的項(xiàng)目立項(xiàng)威脅到少數(shù)民族生存和發(fā)展的維護(hù)，不能反映本地民族群眾的意志。正如威爾·金里卡說：“傳統(tǒng)集體協(xié)商、共識(shí)以及決策的機(jī)制會(huì)使少數(shù)群體的每一個(gè)成員都充分參與政治并發(fā)揮其影響力的實(shí)實(shí)在在的權(quán)利，而這些權(quán)利卻被主流群體以民主的名義剝奪了，即在使用現(xiàn)有體制運(yùn)作的立項(xiàng)程序中，本地少數(shù)民族居民雖有投票權(quán)，但沒有真正的影響力，并不能真正實(shí)現(xiàn)其訴求”。[2]

2.少數(shù)民族收入增加不明顯，拉動(dòng)少數(shù)民族就業(yè)不突出

近年來，甘孜州在實(shí)施優(yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)換策略過程中，一貫重視發(fā)展融合經(jīng)濟(jì)，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，但水電開發(fā)企業(yè)等資源開發(fā)型企業(yè)在加快自身發(fā)展的同時(shí)，沒有很好地參與到甘孜州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展中去，在科技、教育、文化、衛(wèi)生等社會(huì)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面沒有承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，主要還是由當(dāng)?shù)卣?cái)政完成，本地民族群眾直接享受水電項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的成果，通過直接的勞務(wù)投入，間接提供項(xiàng)目配套服務(wù)獲得收益方面的權(quán)益還有待進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。然而，現(xiàn)實(shí)中作為經(jīng)濟(jì)人的開發(fā)公司必然要考慮自身的利益按市場(chǎng)規(guī)則行事，其結(jié)果導(dǎo)致多數(shù)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族居民由于接受文化教育程度較低、技術(shù)能力較弱，很難被企業(yè)聘用，參與項(xiàng)目開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)中。

（二）甘孜州水電資源開發(fā)中環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況

1.生態(tài)遭破壞，人民生活受影響

水電資源的開發(fā)和利用，盡管對(duì)甘孜州的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展起了積極的推動(dòng)作用，但同時(shí)也不可避免地帶來了一系列生態(tài)環(huán)境遭到破壞的問題。由于水電項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)周期短，經(jīng)濟(jì)回報(bào)見效快，導(dǎo)致州內(nèi)目前水電資源項(xiàng)目的開發(fā)項(xiàng)目飛速激增。在不少項(xiàng)目開發(fā)地區(qū)出現(xiàn)了由于項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)施工，修建引水隧洞等造成的自然景觀破壞、天然植被破壞、水土流失等環(huán)境破壞現(xiàn)象。同時(shí)，由于大規(guī)模水電項(xiàng)目開發(fā)潮所引發(fā)的交通運(yùn)輸隱患也不容小覷。近年來，甘孜州各個(gè)縣由于泥石流阻斷公路，砸壞過路車，山體滑坡沖毀民居農(nóng)田的事故時(shí)有發(fā)生，因此，從當(dāng)?shù)厝罕姾屯獾赜慰徒煌ò踩慕嵌葋砜矗F(xiàn)階段的水電開發(fā)熱潮對(duì)其造成了一定的影響。部分水電站在修建時(shí)沒有考慮足夠的下泄生態(tài)流量，因此，在河流枯水期會(huì)形成較明顯的長(zhǎng)段減脫水河段，甚至造成了河流斷流的情況，在破壞了自然景色美感的同時(shí)，也對(duì)沿河流域的水文生態(tài)環(huán)境造成影響。

2.生態(tài)環(huán)境被破壞，動(dòng)植物生存遭威脅

甘孜州興建的大部分水電項(xiàng)目都是引水式電站，這類型的電站大多采用山體內(nèi)打通隧道，改變水流途徑利用落差勢(shì)能發(fā)電。河水遇到大壩攔截后，沿著山體內(nèi)人工隧道流到下游帶動(dòng)發(fā)電機(jī)組進(jìn)行發(fā)電。很多企業(yè)只單一注重經(jīng)濟(jì)效益，沒有預(yù)留足夠的下泄生態(tài)流量，導(dǎo)致河流在枯水期形成較長(zhǎng)明顯減脫水河段，既破壞自然景觀美感，又同時(shí)對(duì)沿河流域的水文生態(tài)環(huán)境造成較大的影響。施工興建對(duì)植被造成比較嚴(yán)重的破壞，而且由于施工工程棄渣導(dǎo)致的新增水土流失也對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。同時(shí)，由于大型水電站水庫、高壩的建立，導(dǎo)致河流中原來的魚類繁殖回游通道被人為中斷，出現(xiàn)高原珍貴魚類種群的生存危機(jī)，從而影響了生物多樣性，從生態(tài)系統(tǒng)的層面影響到當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)和生態(tài)旅游業(yè)可持續(xù)性發(fā)展，這也是甘孜州近年來水電開發(fā)熱潮對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞逐漸引起社會(huì)公眾關(guān)注的主要原因。

（三）甘孜州水電資源開發(fā)中利益補(bǔ)償權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況

1.土地征用補(bǔ)償不到位

甘孜州水電項(xiàng)目的開發(fā)所需要的建設(shè)用地一般采用兩種方式，即國(guó)有劃撥土地和征用集體所有土地。享有集體土地使用權(quán)的當(dāng)?shù)孛褡迦罕姷耐恋乇徽饔脮r(shí)，會(huì)獲得一定賠償，但實(shí)際中的情況是，本地民族群眾往往難以得到足額補(bǔ)償。水電項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)和政府確定賠償款，難以充分體現(xiàn)被賠償人的訴求，賠償過程中本地民族居民往往處于弱勢(shì)地位，且由于賠償方式不是直接到人頭，導(dǎo)致容易引發(fā)村委會(huì)從中截留等嚴(yán)重違法行為。[3]（P123-128）

在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，個(gè)別縣有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)對(duì)土地征用賠償方面的法律法規(guī)不夠重視和落實(shí)不到位，部分被調(diào)查地區(qū)存在由于擔(dān)心本地民族居民沒有計(jì)劃會(huì)很快花完土地“補(bǔ)償費(fèi)”，從而由鄉(xiāng)政府實(shí)行對(duì)其分期發(fā)放的辦法，在沒有得到知情權(quán)的情況下，許多本地居民不清楚因?yàn)橥恋卣饔米约簯?yīng)獲得補(bǔ)償具體數(shù)額等情況。

2.其他類型補(bǔ)償不合理

首先，對(duì)自然資源輸出地進(jìn)行利益補(bǔ)償是我國(guó)補(bǔ)償資源開發(fā)當(dāng)?shù)乩习傩盏囊环N重要方式。但多年來，我國(guó)的資源補(bǔ)償費(fèi)平均費(fèi)率和資源稅一直沒有做過太大的調(diào)整，相對(duì)于當(dāng)下的物價(jià)水平總體偏低，欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)在國(guó)家?guī)状魏暧^經(jīng)濟(jì)大開發(fā)中扮演的角色都是資源和原材料的提供者，內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)成為提高產(chǎn)品附加值和下游產(chǎn)品的主要獲益者。[4]（P105-108）

其次，州內(nèi)近年來大批能源項(xiàng)目的開工建設(shè)，在源源不斷向外輸出資源的同時(shí)，留給當(dāng)?shù)鼐用竦膮s是較為嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境問題。實(shí)際操作中，企業(yè)在開發(fā)自然資源時(shí)并沒有主動(dòng)去改善環(huán)境狀況，加上監(jiān)管缺失，對(duì)遭到破壞和污染的區(qū)域在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用方面沒有嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)給予足額撥付到位，沒有很好地落實(shí)到地方。

三、有關(guān)自然資源開發(fā)中保障少數(shù)民族權(quán)益的思考

（一）健全自然資源開發(fā)中少數(shù)民族權(quán)益的立法保障

現(xiàn)行《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定都過于原則，在適用法律的時(shí)候，比較難以落實(shí)，雖然該法在少數(shù)民族權(quán)益的保障中起到了很多的積極作用，但法律的實(shí)際操作性還有待完善，這就需要《民族區(qū)域自治法》能更明確少數(shù)民族的各項(xiàng)權(quán)益，讓其更好地得到保障。

例如，將少數(shù)民族在自然資源開發(fā)中的權(quán)利在《民族區(qū)域自治法》中明確提出并確認(rèn)；在民族地區(qū)開發(fā)資源時(shí)，給予民族自治地方一定比例的開發(fā)權(quán)；在民族地區(qū)開發(fā)自然資源，應(yīng)該繳納資源補(bǔ)償費(fèi)，資源補(bǔ)償費(fèi)留給民族地區(qū)政府的數(shù)額和比例應(yīng)該提高；就資源開發(fā)項(xiàng)目的大小和對(duì)環(huán)境潛在破壞力的大小來規(guī)定繳納開發(fā)商給民族地方政府相應(yīng)的費(fèi)用，用于民族地區(qū)環(huán)境的維護(hù)和治理等等。[5]（P98-101）細(xì)化少數(shù)民族地區(qū)優(yōu)先合理開發(fā)本地資源的規(guī)定，由于少數(shù)民族地方條件落后，開發(fā)能力有限，但只要能保證因地制宜的合理可持續(xù)的開發(fā)，并帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)，國(guó)家就應(yīng)該予以支持并提供技術(shù)幫助，使少數(shù)民族地區(qū)的人民能切實(shí)地享受到本地富饒的資源帶來的益處。

（二）強(qiáng)化自然資源開發(fā)中少數(shù)民族權(quán)益保障的司法救濟(jì)力度

首先，在學(xué)校尤其是中小學(xué)的課程中，加入資源保護(hù)利益保護(hù)方面的科普教育，在學(xué)?；蛘呱鐓^(qū)廣泛開展主題為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的教育活動(dòng)，并通過法制宣傳普及民族地區(qū)的群眾尤其是農(nóng)牧民樸實(shí)的環(huán)境觀和法律意識(shí)。要在民族地區(qū)（最好是用雙語）用通俗易懂的語言和方式普及環(huán)境訴訟救濟(jì)方式的知識(shí)，教他們?cè)谫Y源開發(fā)中的自身的權(quán)益遭受侵害時(shí)，如何采取有效措施來維護(hù)自身利益。

其次，針對(duì)我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)群眾的訴訟技能普遍較低的特點(diǎn)，可以根據(jù)少數(shù)民族的特殊性，在民族地區(qū)構(gòu)建資源開發(fā)中權(quán)益保護(hù)的訴訟法律援助制度。譬如，原告當(dāng)事人請(qǐng)不起律師，但自身的訴訟能力又不足以勝任時(shí)，法院應(yīng)該指定律師來承擔(dān)法律的援助義務(wù)，來為其代理訴訟。

最后，法院對(duì)資源開發(fā)中個(gè)人權(quán)益保護(hù)的訴訟，可以讓當(dāng)?shù)卮_實(shí)有經(jīng)濟(jì)困難的群眾（在村委會(huì)或居委會(huì)出具的貧困證明）緩交、少交甚至免去訴訟費(fèi)用，免去他們對(duì)于訴訟費(fèi)用的后顧之憂，可以避免一些群眾因?yàn)榻?jīng)濟(jì)問題而打不起官司。

（三）加強(qiáng)自然資源開發(fā)中少數(shù)民族權(quán)益保障的執(zhí)法力度

在少數(shù)民族地區(qū)資源開發(fā)的過程中，有效地保障少數(shù)民族的合法權(quán)益離不開對(duì)執(zhí)法強(qiáng)有力的監(jiān)督，促進(jìn)執(zhí)法的有效執(zhí)行。監(jiān)督的主體主要可以分為三大塊：國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和人民群眾。為了監(jiān)督更全面更充分，應(yīng)該把國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)各政黨、各組織及人民群眾的監(jiān)督結(jié)合起來，以此增強(qiáng)執(zhí)法的監(jiān)管力度并實(shí)現(xiàn)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)資源的合理開發(fā)和對(duì)當(dāng)?shù)毓駲?quán)益的更好保障。

在少數(shù)民族地區(qū)的自然資源開發(fā)過程中，司法監(jiān)督方面，應(yīng)該賦予作為司法監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院這一職責(zé)；社會(huì)監(jiān)督方面，主要是要加強(qiáng)輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督；輿論監(jiān)督主要是通過各種傳播媒體，例如，電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播、報(bào)紙等媒體來揭露和曝光各種執(zhí)法不嚴(yán)的典型事例，在社會(huì)上引起輿論氛圍，達(dá)到有效監(jiān)督的目的。公眾監(jiān)督主要是通過設(shè)立舉報(bào)電話、舉報(bào)信箱、舉報(bào)郵箱，并指派專門負(fù)責(zé)人來受理這些公眾的投訴，并推進(jìn)相關(guān)機(jī)構(gòu)的政務(wù)公開，使公眾得到更多信息，提高公眾的參與度。涉及少數(shù)民族地區(qū)地區(qū)資源開發(fā)時(shí)的當(dāng)?shù)毓駲?quán)益比較復(fù)雜，加上少數(shù)民族地區(qū)的相關(guān)部門的人員配備本來就不多，處理相關(guān)的事宜就會(huì)比較棘手，難以做到面面俱到，但如果有公眾參與其中，就給保障權(quán)益的執(zhí)法有力的支持。

[1]張 震.作為基本權(quán)利的環(huán)境權(quán)研究[M].北京：法律出版社，2010.

[2]（加）威爾·金里卡.自由主義、社群與文化[M].上海：上海譯文出版社，2005.

[3]田釩平，王允武.從權(quán)力虛化，利益失衡到權(quán)益均衡的路徑選擇——民族自治地方自然資源開發(fā)權(quán)益分配機(jī)制研究[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2008，(3).

[4]黃 亮.我國(guó)自然資源權(quán)益交易市場(chǎng)的失靈及公權(quán)職能定位[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2011，(9).

[5]王天雁.民族地區(qū)自然資源開發(fā)地居民利益的損失補(bǔ)償[J].貴州民族研究，2014，(2).