民族自治地方法治政府評估的向度與路徑

康蘭平 陳 勝

（1.中南財經政法大學 法學院，湖北·武漢 430073；2.中南財經政法大學 工商管理學院，湖北·武漢 430074）

法治政府建設是一項長期而艱巨的任務，我們不僅要建成法治政府而且要使其可控、可測和可預期，從而分階段、分步驟地逐步實現法治政府。而法治政府指標體系的提出有其必要性和可行性，是踐行“法治中國夢”的客觀要求，量化方法的應用使法治政府不再觸不可及，有了清晰的實踐運作樣態(tài)。而對于民族地方的法治政府指標體系構建而言，以黔西南自治州為例，進行了有益的嘗試。本文擬從類型化分析的角度，立足于黔西南自治州近年（2011—2014）來的法治政府建設指標體系的指導思想、考評標準，對民族自治地方法治政府建設指標體系構建的應然圖景和實然面貌進行考量，以期從中能發(fā)現問題和汲取相關經驗。

一、民族自治地方法治政府建設指標體系的緣起

法治政府建設指標體系作為踐行“法治中國夢”的重要一環(huán)，由政府部門主導推動，通過一系列指標對法治建設工作進行考核，衡量地區(qū)法治發(fā)展水平，并以此為依據，促使查漏補缺，明確今后的改革方向。通過其具體地運用和實施，可以實現對法治政府的建設實效進行客觀地評價。對于民族自治地方而言，由于其特殊的地域文化、民族政策和管理體制以及經濟社會發(fā)展等諸多方面因素的影響，因而，對其法治狀況進行評估具有必要性和現實性，借助法治政府建設的考評結果，可以掌握民族地方法治政府的建設情況，預測法治政府建設的發(fā)展趨勢，從而促進法治政府建設目標的早日實現。

（一）構建法治政府建設指標體系是踐行“法治中國夢”的現實要求

對于法治現代化的動力源，存在著建構主義和漸進主義兩種方式。前者認為，法治秩序必須借助于公權力的力量，通過自上而下的方式加以實現；后者認為，法治秩序非一蹴而就，要遵循漸進主義的思維方式，需要更多體現民間的自發(fā)性和多元性，而中國當下的實踐實際上是兩者的有機結合，法治或者法治秩序既是根據本土社會發(fā)展而自然演進的，又完全可以是被主體經過理性設計和實行而建構的。[1]在這兩種的路徑的共同作用中，民族地方也開始了推進區(qū)域法治化的有益嘗試。在建構法治政府的過程中，法治政府指標體系這種理性工具既為其提供了經驗依據，也為其不斷完善法治建設指明了方向和重點。出臺法治政府考核標準，一方面可以規(guī)范政府及公務員的行政行為；另一方面，也可以為法治建設提供重要模板和直接動力。

（二）構建法治政府指標體系是民族自治地方建設法治政府的必然要求

目前，由于各地經濟社會發(fā)展的不平衡，我國各地法治政府建設的發(fā)展也不平衡。尤其是在民族地區(qū)，受當地經濟發(fā)展的制約，與其他經濟發(fā)達地區(qū)相比，基層政府依法行政的能力比較弱，距離法治化程度仍有比較大的差距。這些地區(qū)法治化程度較低，不可否認，與當地的經濟發(fā)展狀況有關，但更重要的是因為下面幾個方面的原因：第一，某些政府工作人員法治觀念缺乏，導致依法行政的意識比較淡薄；第二，《綱要》對法治政府只是作了原則性規(guī)定，有些地方缺乏相應的配套措施，在實際執(zhí)行中容易出現偏差；第三，在政府及其工作人員的實績考核中，缺乏法治政府建設目標和任務的考核，導致政府及其工作人員依法行政的動力不足?；谝陨系脑蚍治?，通過建立一套直觀的而且容易執(zhí)行和有硬性約束的指標體系，糾正法治政府建設進程中出現的思想認識失范、工作進程偏差和“動力不足”等問題是十分必要的。

二、民族自治地方法治政府指標體系的實踐樣態(tài)

當前，法治政府的建設正在如火如荼進行，而法治政府指標體系的構建也是應時而生。它旨在通過定性指標的清晰化和定量指標的明確化，按照《綱要》對于法治政府的構成要件進行分解、細化，建立起一套科學、合理的指標體系，反映地方法治建設水平。從各地的實踐效果來看，法治政府評估對改善地方法治環(huán)境、加快地方法治建設進程，提高區(qū)域競爭力已經產生了顯著實效。民族自治地方法治政府測評作為法治中國的有機組成部分，對于豐富中國的法治評估實踐具有積極意義。目前，不少民族地方政府已經著手進行法治政府指標體系的革故鼎新，我們有必要梳理其實踐樣態(tài)，從而進一步提出切實可行的實現進路。[2]

（一）民族自治地方法治政府指標體系的有益嘗試——以黔西南州為例

近年來，黔西南自治州圍繞著加快發(fā)展的主基調、推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的主戰(zhàn)略和促進全州經濟社會發(fā)展的要求，從法治政府建設著手，深入探索法治政府建設指標體系實踐，制定考核評價方案，并及時進行調整和設計的優(yōu)化，隨著指標體系的有效推廣和深入實踐，已經在依法行政、化解矛盾、提高行政機關公信力和執(zhí)行力等方面取得了顯著的成效。

法治政府測評是一個動態(tài)的發(fā)展過程，是由一系列諸如評估對象、評估目標、評估方法、評估指標體系所組成的復雜的綜合體，它的動態(tài)不僅體現在數據和指標的變化上面，同時，也反映在測評規(guī)程的運行和結果的反饋上。[3]

就所設定的指標體系的架構而言，黔西南自治州的法治政府指標體系也都按照《綱要》所規(guī)定的法治政府的7項內在標準進行展開，不僅僅在一級指標的高度對應性，在二級指標上也具有高度的對應性。[4]

（二）現有的民族地方法治政府指標體系的本體與追問

首先，我們通過對黔西南州法治政府指標體系的文本進行分析，指標的設計理念是按照《綱要》關于法治政府的7項內在標準，表現形式采用三級指標組成的樹形結構。其次，從當前黔西南州法治政府指標體系在實踐中的運行樣態(tài)來看，存在著如下的問題：一是把民族地方法治政府建設指標體系的構建定位為對《綱要》規(guī)定的分解和細化，對于法治政府建設的階段性目標要求和長遠目標要求沒有進行有效區(qū)分；二是在具體指標的設定上缺乏地方特色，沒有充分挖掘民族地方的法治資源，缺失地方性特色指標。民族地方政府出臺的指標體系不能僅僅機械地對《綱要》的要求進行細化和量化，也應當充分考慮民族地方的法治發(fā)展實際，發(fā)掘、整理和利用民族傳統法文化資源，因地制宜防止指標設計與實踐相脫節(jié)。三是評價主體比較單一。如黔西南州的法治政府測評是由州人民政府統一組織領導考評工作，具體實施由州法制辦公室承擔，評價主體的單一，外部評價機制的不健全，自我測評容易陷入“當局者迷”的困境，致使指標體系的評價結果在社會公眾面前缺乏公信力，評價結果的公正性和公信度遭到民眾的質疑。

總之，對于民族自治地方的法治建設而言，由于受到人口發(fā)展、經濟發(fā)展、社會發(fā)展和民族傳統文化等方面的影響和制約，呈現出不同于一般地方的特點，這在一定程度上制約了民族地方的法治進程。而民族自治地方政府指標體系作為民族地方法治建設的有益嘗試，是踐行“法治中國夢”的必然選擇。但從其實踐樣態(tài)來看，存在著一定程度的異化，缺失了公眾對法治政府評價的指標，沒有引入公開和監(jiān)督機制，在設計理念上強調“目標考核”弱化了指標體系的價值理性的功能，割裂法治政府建設的有機系統性，導致實效性大打折扣。

三、民族地方法治政府指標體系的前瞻性分析

我國是一個多民族的國家，法治作為一種治國方略已經達致共識，法治政府的生動實踐也在如火如荼進行。而民族自治地方的法治建設作為法治中國的有機組成部分，是法治在民族關系領域的具體實踐。從宏觀背景上講，民族地方法治政府指標體系的構建具有重大的意義，它可以科學、客觀地評估法治政府發(fā)展的實效和發(fā)展動態(tài)，有利于樹立民族地方法治建設的典范，通過評估推動改革和社會管理創(chuàng)新，改善民族地方法治環(huán)境，增強區(qū)域競爭力。當然，由于民族地方法治政府指標體系尚處于探索和試驗階段，實踐中已暴露出了很多的問題，比如，指標設計的民族地方特色不足、少數民族群眾參與缺失、研究方法的固有缺陷等等。因此，對于民族地方法治政府指標體系這樣一種漸進式的存在，它的存在并不是目的，而是一種技術手段，以對問題的及時發(fā)現和改進為要旨，通過法治政府測評的檢驗考量的問題落實到實處進行整改提升，體現在如何規(guī)范政府權力行使和保障公民權利上，體現在少數民族群眾對于民族地方法治建設的滿意度上。

（一）推進評估過程中少數民族群眾參與的民主化與制度化

筆者通過對黔西南州法治政府指標體系的文本進行分析后發(fā)現，該州法治政府建設指標體系并沒有將公眾的滿意度納入到指標體系的內容中，指標體系中缺失關于民意性的指標，在很大程度上難以得到社會和廣大民眾的認可和贊同。公眾的滿意度，在很大程度上來講是民意的一種具體體現。在當前普遍強調民意的社會背景下，在指標體系的構建中，應將民意性指標納入到指標體系中。將民意性指標納入到指標體系的內容中來，也是對法治政府是民意政府的一種反映。一般而言，民意性指標主要涉及兩方面的內容：一是民意的參與程度。政府行使職權進行的各項活動，應保障公民享有參與權。關于對民意參與程度的考核，可以從政府是否采納公眾的意見、政府在活動中是否進行了聽證等方面進行考核。二是民意的采納程度，即是否建立相應的機制保障公民參與到政府的活動中來、廣大公民的意見在政府的活動中是否處于重要地位等。社會公眾是法治建設的生力軍，也是政策法規(guī)的直接受眾，他們對于法治化的效果有著最為真實、最為深刻的體會與認知，讓民眾參與法治評估實踐，對于改善和優(yōu)化法治建設、實現政府法治化、現代化的成功轉型具有重大的現實意義。

（二）提高民族地方法治政府測評方法的科學性

民族地方法治政府指標體系的實踐樣態(tài)呈現如下的特點：一是把指標體系的構建機械地看成是法治政府構成要件的分解和細化。二是各地的指標體系并沒有區(qū)分階段性目標和長遠目標，混淆了描述性指標和評價性指標，導致了指標體系的目標定位不夠清晰，反映不出階段性特點和地方法治發(fā)展的方向。三是指標設計上并沒有吸納民族地方的法律文化資源，缺乏地方性知識的建構。[5]法治政府指標體系的構建是一個系統的工程，法治本身是一個多維的概念，既要強調其共性，也要考慮地區(qū)的法治發(fā)展差異。法治政府指標體系呈現出開放性，指標項目的選取和指標之間結構關系的厘定，必須堅持定性指標的清晰化和定量指標的明確化。

（三）實現進路的選擇：體制性進路和價值性進路的同源同構

縱觀國外關于法治政府考核標準的進路模式，一種是價值性進路，關注法律的內容，是否包含價值性的標準；另一種是體制性的進路，審視政府是否依法行政，將依法行政的狀態(tài)作為法治程度高低的標準。從當前各地正在進行的法治政府指標體系的實踐來看，總體來說屬于體制性的進路模式。如果從評估主體的角度進一步細分，又可以分為體制內評價型和體制外評價型。以黔西南州的法治政府建設指標體系為例，由州人民政府組織牽頭體系考評工作，具體組織實施由州政府法制辦公室承擔，屬于體制內評價型。這種模式下的指標設計理念屬于“目標考核型”，關注的是法治評估的工具價值，法治政府的目標是否能夠完成，從長遠的角度而言并不能實現制度改進或者法治愿景的實現。對于民族地方的法治政府測評而言，在實現進路上要不落窠臼，堅持體制性進路和價值性進路的同源同構，通過對法治政府指標體系設計理念的重塑，強化“績效評估”的理念，兼顧工具理性的同時突出價值理性，實現指標結構的優(yōu)化，將過程型的指標轉化為結果型指標，設計綜合型的指標以此來體現法治政府建設中各責任主體之間的制約關系，實現法治政府建設的動態(tài)的均衡的發(fā)展。

（四）加快政府問責制度和有效反饋制度建設

法治政府建設指標體系的生命真諦在于，在法治政府建設的實踐中，其能夠被嚴格地實行。但是，我們要達到這一目的，還應保障指標體系的評價結果能夠合理運用。如果指標體系的評價結果不能合理地運用，將會導致評價結果權威性的缺乏，進行影響指標體系的順利實施。當前，有些地方法治政府建設指標體系的考核結果在運用方面，存在運用不科學的問題，導致考核結果缺乏權威性，致使考核評價形式化。通過建立和完善法治政府建設指標體系評價結果的運用機制，可以有效地增強考核結果的權威性，為指標體系在實踐中切實發(fā)揮作用提供了保證，從而引起政府及其政府工作人員對法治政府建設工作的重視。首先，要把法治政府建設指標體系的考評納入政府目標考核和績效考核之中，在對本級政府進行目標考核和績效考核時，將法治政府建設指標體系的考評結果，作為其考核的重要參考因素，使其成為政府目標考核和績效考核體系中的組成部分，一并實行獎懲制度。其次，在對領導干部進行選拔、獎懲時，將其法治建設考核的結果作為參考的依據，可以有效地增強領導干部的法治觀念，提高運用法治思維和法治方式進行管理的能力和水平。最后，引入公開和監(jiān)督原則，把公開和監(jiān)督原則納入法治政府建設指標體系評價結果的運用機制中，要求評價主體將評價結果公開，評價結果要接受社會公眾、同級人大和上級政府的監(jiān)督。

結束語

總之，民族地方法治政府指標體系的構建作為法治中國建設的有益嘗試絕非一蹴而就，應當持之以恒地堅持下去。我們要致力于對民族地方法治政府指標體系的制度安排和策略選擇，不能僅僅停留在宏觀層面意義上的制度環(huán)境的營造和基本架構的設計，要從民族地方的法治實際情況出發(fā)，要充分發(fā)掘、整理和利用民族傳統法文化資源，樹立科學的法治政府測評觀，綜合運用多種方法和手段，強化外部評估，通過制度保證多元主體參與法治政府測評，打造透明的法治政府，加強民族地方法治政府測評的制度供給，加強政府問責制度和結果運用制度，促進民族地區(qū)法治建設由政府主導型向社會推進型轉變。

[1]孫笑俠，鐘瑞慶.“先發(fā)”地區(qū)的先行法治化[J].學習與探索，2010，(1).

[2]湯 梅，申來津.法治政府測評指標設計及其操作實務[J].湖北社會科學，2009，(4).

[3]蔡立輝.西方國家政府績效評估的理念及其啟示[J].清華大學學報（哲學社會科學版），2003，(1).

[4]陳柳裕.法治政府建設指標體系的“袁氏模式”：樣態(tài)、異化及其反思[J].浙江社會科學，2013，(12).

[5]李 朝，王華菊.民族地區(qū)法治評估的價值與實現進路[J].貴州民族研究，2014，(6).