公共治理與民主行政的發(fā)展

公維友 張全新

(山東大學 政治學與公共管理學院，山東 濟南 250100)

一、民主行政的提出與發(fā)展

“民主行政”是在批判傳統(tǒng)公共行政范式基礎(chǔ)上提出來的。自行政學成為獨立學科以來，受政治——行政二分法以及傳統(tǒng)公共行政“工具——技術(shù)”理性和“管理主義”思維的影響，民主一直囿于政治層面，人們很少從行政層面研究民主問題，民主與行政一直保持著若即若離的關(guān)系，“民主行政”似乎成為一個矛盾的、不可能存在的概念。

但是，歷史和現(xiàn)實告訴我們，行政學原本是政治學的分支學科，行政學需要借助政治學的基本理論和方法來分析政府體制和政府行為；從實踐層面來講，公共行政本身就是政治過程的一部分，行政越來越多地體現(xiàn)并實現(xiàn)著國家的普遍性和社會性，行政實際上是國家生活的全部。因此，公共行政無論在理論上還是在實踐上都不可能脫離政治，任何割裂政治與行政內(nèi)在聯(lián)系的做法都不利于公共行政的學科發(fā)展，也會導(dǎo)致公共行政發(fā)展缺乏理論支撐。

隨著人們對政治——行政二分法認識的深化以及行政國家的興起，立法權(quán)呈現(xiàn)出式微與衰落的傾向，同時，民主與行政的關(guān)系也有了融通的橋梁，并出現(xiàn)加速耦合的趨勢，主張公共行政在治理過程中承擔更多民主價值的呼聲越來越高。美國行政學者德懷特·沃爾多就指出，“如果行政確是當代政府的核心，則20世紀的民主理論必須擁抱行政”[注]Waldo Dwight，“Development of Theory of Democratic Administration”，in The American Political Science Review，Vol.46，No.1，Mar.,1952.，丹哈特也曾援引列維坦(Levitan)的話強調(diào)：“一個民主國家不僅要以民主原則為基礎(chǔ)，而且還要民主地行政，讓民主哲學滲透行政機器?！盵注][美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學出版社2004年版，第155頁。美國行政學者Beverly說:“在公共行政領(lǐng)域，有一個正在興起的典范，它提倡通過更有力的回應(yīng)力和多渠道的溝通創(chuàng)造出一個對政府所服務(wù)的公眾以及內(nèi)部雇員都更加有效的行政，Wamsley 和Wolf 稱之為‘民主行政的重建’。”[注]Beverly Hills.“Identifying facets of democratic administration:the empirical referents of discourse”,in Administration & society, Sep 1998.文森特·奧斯特羅姆認為，從“民主制行政”走向“官僚制行政”，意味著倒退，而從“官僚制行政”走向“民主制行政”，實際上意味著一個“哥白尼革命式”的轉(zhuǎn)折。在這種背景下，西方學界重新反思傳統(tǒng)公共行政的價值取向和組織設(shè)計，“民主行政”日益受到人們的重視，民主與行政趨向融合成為行政學的趨勢，民主行政也正在成為一個不斷興起的研究題域甚或是典范。

民主行政與官僚制幾乎是同時被提出來的。從西方民主行政的歷史發(fā)展看，西方學者在“民主行政”這個大范式下進行了大量研究，民主行政在對理性官僚制的批判以及與管理主義的對話中逐步深化發(fā)展，形成了自身發(fā)展的理論譜系[注]孔繁斌教授在《認真對待民主行政——對中國行政管理體制自我認同的一項分析》一文中指出：西方民主行政，大致呈現(xiàn)出兩種研究取向:其一是以限制權(quán)力為取向的自由憲政主義路徑，其二是基于協(xié)商民主的、以重建信任為取向的共和主義路徑研究。同時，對官僚和民主緊張沖突關(guān)系經(jīng)典議題的分析，經(jīng)歷了限制政府權(quán)力的控制官僚階段、縮短行政距離的新公共行政階段、重塑憲政制度安排的治理結(jié)構(gòu)階段，以及側(cè)重轉(zhuǎn)換元理論的話語倫理階段。，也經(jīng)歷了一個從理性探討到社會建構(gòu)、從單一權(quán)威中心到多中心治理的過程。韋伯、漢密爾頓、麥迪遜和托克維爾等人都曾對其做過早期的探討，他們從民主政治的視角對民主行政相關(guān)問題展開研究，他們重點關(guān)注的是如何建立一套與現(xiàn)代民主政治相匹配的政府組織與行政體制。在公共行政學產(chǎn)生之后，強烈關(guān)注“民主價值”的新公共行政學派、加強民主行政“理性建構(gòu)”的文森特·奧斯特羅姆、強調(diào)“社會建構(gòu)”的全鐘燮以及新公共服務(wù)理論和后現(xiàn)代公共行政都從對公共行政發(fā)展的終極關(guān)懷與知識邏輯出發(fā)對民主行政相關(guān)問題進行研究，他們圍繞著公共行政的學科認同、研究取向、終極關(guān)懷等議題或批判、或詮釋、或建構(gòu)，不斷推動著公共行政向“民主范式”的轉(zhuǎn)換。

民主行政的興起和發(fā)展也順應(yīng)了民主的歷史演變和政府治理方式的變遷，也是政府對自身治理合理性與價值正當性的自我求證，亦是社會治理方式的發(fā)展和創(chuàng)新，是公共行政學發(fā)展史上具有里程碑意義的轉(zhuǎn)折，推動了公共行政理論和實踐的發(fā)展。

二、民主行政的內(nèi)涵解析

要弄清何為“民主行政”需要我們先弄清“民主”、“政治民主”與“行政民主”的概念?！拔覀兩钤诨蛘呖雌饋砩钤谝粋€民主的時代”，無論人們?nèi)绾慰创驮u價民主，民主都可以當之無愧地被稱為當今時代政治領(lǐng)域的最強音。但“我們生活在一個以民主觀混亂為特色的時代里?！盵注]薩托利：《民主新論》，馮克利譯，東方出版社1993年版，第7頁。對于什么是民主，人們莫衷一是，民主成為一個復(fù)雜的問題、一個“本質(zhì)上可爭議的概念”[注]“本質(zhì)上爭議的概念”這一概念由W.Gallie系統(tǒng)提出，這一概念的提出是為了說明學術(shù)研究中一些常見但難以排解的概念爭論，W.Gallie指出，有些概念不但具有各種不盡相同的用法，而且這些不同的用法各自都宣稱為“唯一正確的或重要的用法”，他把具有這樣特征的概念稱為“本質(zhì)上爭議的概念”。 W.Gallie還進一步闡釋了成為“本質(zhì)上爭議的概念”的七個條件：一是該概念乃是一個鑒賞性的概念，一個眾所頌揚的概念；二是該概念是由復(fù)雜元素組成的；三是該概念原本就是可作多方面描述的；四是該概念具有開放的性質(zhì)；五是該概念的各種不同用法各具攻擊性也含防守性；六是該概念乃是從一個眾所公認的原初范本衍生而來；七是以不同方式運用該概念的使用者一再地競相爭取肯定，從而使得原初范本獲得最佳維護或發(fā)展。S.Lukes在W.Gallie見解的基礎(chǔ)上認為：一個“本質(zhì)上爭議的概念”具有一個眾所公認的共同核心或基礎(chǔ)意涵，但在應(yīng)用此一核心或意涵上，諸研究者卻各自依照不同的價值假定或特定的道德見解與政治見解進行互異的闡釋或選取有別的用法，從而陷入無休止的爭論之中。轉(zhuǎn)引自郭秋永《解析“本質(zhì)上可爭議的概念”：三種權(quán)力觀的鼎立對峙》，發(fā)表于《人文及社會科學集刊》第七卷第二期，第175—206頁。。在民主兩千多年的演變歷程中，民主理論各異，民主實踐亦因各國差異而不同，如此眾多的國家都宣稱是民主的，但其各自的形式和內(nèi)容都有著很大區(qū)別。從詞源上說，民主是由“人民”和“統(tǒng)治”兩詞合成，意指人民的統(tǒng)治即由人民行使權(quán)力共同治理國家，這也是古典民主理論的核心內(nèi)涵，把民主視為人民的統(tǒng)治或人民的權(quán)力。近代以來的資產(chǎn)階級啟蒙學者洛克、盧梭基本承襲了古典民主理論的核心內(nèi)涵，把民主看作人民的權(quán)力?，F(xiàn)代民主理論盡管呈現(xiàn)多元化，但始終也秉承民主是人民權(quán)力核心思想。因此，就民主的本質(zhì)而言，民主所要解決的是國家權(quán)力的歸屬問題，國家權(quán)力屬于人民這是民主最本質(zhì)的特征。

按照傳統(tǒng)政治與行政二分法的思想，民主一直囿于政治層面，正所謂“民主政治”或“政治民主”。 一般來說，政治民主是從國家或政治層面來論述民主的，所要解決的是國家權(quán)力的歸屬問題或者說“由誰統(tǒng)治”的問題。作為一種社會政治形式，“政治民主”的基本特征表現(xiàn)為: 以特定政治統(tǒng)治的確立為其前提特征、以公民權(quán)利的自由和平等為核心原則、以多數(shù)決定為基本規(guī)則、以間接民主和直接民主為基本實施方式、以法制作為實施條件和保障。[注]王浦劬：《政治學基礎(chǔ)》，北京大學出版社1995年版，第417-421頁。政治民主的實質(zhì)是對民主的政治制度安排即對國家權(quán)力與公民權(quán)利在制度上的一種理性設(shè)計與安排，關(guān)系國家權(quán)力的分配與運行方式?，F(xiàn)代政治民主主要是代議制民主，由公民選舉產(chǎn)生代表，由代表討論決定國家大事，選舉成了政治民主的基本標志。

但是，20 世紀中期以來，對民主在行政過程中地位和作用的不斷探索和發(fā)展，反映出了民主發(fā)展的邏輯順序，也為民主的進一步發(fā)展開拓了新的領(lǐng)域，行政民主成為詮釋民主的契機。一般來說，行政民主強調(diào)政府機關(guān)在政策制定、實施以及公共治理中的民主意識、民主作風和民主制度，其制度性特征主要體現(xiàn)在行政參與和行政公開等方面。應(yīng)該說，行政民主是在政治民主的基礎(chǔ)上衍生出來的治理意義的民主，是民主在行政管理層面的運行機制，解決的是“如何進行統(tǒng)治”的問題，關(guān)注的是行政權(quán)力行使的合法性問題。綜合來看，政治民主與行政民主密切相關(guān)，政治民主是行政民主的制度條件，行政民主是對政治民主的揚棄，既肯定了政治民主的本質(zhì)內(nèi)容，又是對傳統(tǒng)政治民主實踐形式(代議制民主)的超越。以行政民主為切入點，拓展民主的廣度和深度，是一條行之有效的途徑。與泛化、口號化的政治民主相比，行政民主以更直接、更具體的方式實現(xiàn)著“人民當家做主”的民主意蘊。

什么是“民主行政”，首先要從西方民主行政的歷史演變中尋找答案。馬克斯·韋伯認為：民主行政具有四個典型特征和內(nèi)涵：一是平等至上主義的假設(shè)，每個人都有資格參與公共事務(wù)的治理；二是把所有重要的決定都留給所有社群成員以及他們所選舉的代表來考慮；三是把命令的權(quán)力限制在最低限度；四是把行政機關(guān)的地位從主子變更為公仆。新公共行政學派從政治學的視角、從價值理性的維度、從左翼對傳統(tǒng)公共行政學的反思與批判，倡導(dǎo)社會公平的價值觀。黑堡宣言強調(diào)公民的積極參與，認為公共行政者在民主治理過程中最重要的任務(wù)就是“擴大賢明的少數(shù)的范圍”，促使公眾真正參與治理過程。文森特·奧斯特羅姆(V.Ostroom ) 是從公共選擇的途徑來構(gòu)建民主行政的，他以經(jīng)濟人假設(shè)為出發(fā)點，秉持方法論的個人主義，將政府視為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的工具，主張通過建立交疊管轄和權(quán)力分散的體制來實現(xiàn)“公民自治”，是多元決策主體運用市場機制進行公共決策的一種制度安排。[注]參見文森特·奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機》，三聯(lián)書店1999年版，第114-117頁。新公共服務(wù)理論本質(zhì)上也是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念，理論核心和實質(zhì)就在于促進公共服務(wù)的尊嚴和價值，將公共利益的民主價值觀、公民權(quán)和服務(wù)重新肯定為公共行政領(lǐng)域的規(guī)范性基礎(chǔ)。民主行政社會建構(gòu)核心是對人們民主參與治理過程的倡導(dǎo)，是對公共事務(wù)治理中政府與公民社會等主體間積極互動的張揚。接下來的后現(xiàn)代公共行政尋回了民主應(yīng)有的價值和應(yīng)有的位置，它包含的民主行政、多元參與、責任倫理、權(quán)力解構(gòu)等概念彰顯著后現(xiàn)代公共行政對公共行政民主化的思考。

國內(nèi)學者也對“民主行政”進行了探討和研究。北京大學張國慶教授對民主行政的規(guī)定性進行了詳細闡述：第一，公共行政的核心價值在于代表和最大限度地表達公共利益；第二，通過有效的制度安排實現(xiàn)國民的實質(zhì)性參與公共政策的制定過程；第三，確保行政“主權(quán)委托者”的功能地位和作用，實行開放式的政府公共政策議程，增強行政管理的透明度，反對任何以效率或成本為借口實行行政集權(quán)甚至行政專權(quán)；第四，反對“價值中立”，主張通過積極的公共政策充分而有效地反映和體現(xiàn)社會各階層的意愿、需求、利益。[注]張國慶：《行政管理學概論》，北京大學出版社2000年版，第641-642頁。中國人民大學張成福教授認為民主行政“從靜態(tài)上講，它是一種政府管理體制，在該體制中社會公民能夠直接或間接地參與影響全體成員決策的制定，并保障政府及其公職人員負責。從動態(tài)上講，民主行政是一種旨在保障公民權(quán)利和自由，維護公共利益，重視代表性和公民參與的行政管理行為”[注]胡寧生：《中國政府形象戰(zhàn)略》，中共中央黨校出版社1998年版，第69頁。。中國人民大學的張璋博士認為“民主行政是政治民主原則在公共行政體制設(shè)計和具體活動中的體現(xiàn)，是一種具體化、日?；蛨?zhí)行化了的民主。民主行政就其性質(zhì)來看，應(yīng)符合以下三點要求，即在目的上要體現(xiàn)公眾利益，在主體上要體現(xiàn)民眾治理的原則，在過程上要體現(xiàn)公開、透明、平等和競爭等精神。”[注]張璋：《論韓國公共行政民主化的過程》，《東疆學刊》2001年第1期。

綜合中外學者對民主行政的解讀，我們可以梳理出民主行政的核心主張：民主行政是一種建立在民主基礎(chǔ)之上，以行政參與為核心、以“溝通——信任——合作”為模式、以公共利益為終極關(guān)懷的政府與社會參與國家事務(wù)治理的有效途徑和制度安排。它有這樣幾個特點和內(nèi)涵：第一，民主行政主張公共行政在公共治理過程中扮演一種積極的、主動的角色，是民主價值觀的捍衛(wèi)者和促進者。民主行政是民主在行政領(lǐng)域的實現(xiàn)方式，是民主在行政管理層面的運行機制，是對民主實現(xiàn)過程的關(guān)注。第二，民主行政以公共利益為終極關(guān)懷。民主行政首先體現(xiàn)為一種政治理想、文化意識和價值追求，民主行政強調(diào)社會公平、公共性、代表性、回應(yīng)性、參與和社會責任等價值。第三，民主行政以行政參與為核心。行政參與是民主行政的具體體現(xiàn)和基本保證，決定著民主在行政過程中實現(xiàn)的質(zhì)量和水平，它貫穿于行政權(quán)行使的全過程。第四，民主行政以政府和社會的“溝通——信任——合作”為模式。民主在行政過程中的實現(xiàn)首先體現(xiàn)在政府管理體制內(nèi)部，即所有政府工作人員能夠直接或間接地參與公共決策的制定；其次體現(xiàn)在保障公民權(quán)利、推動社會和公民參與公共事務(wù)治理上，主要圍繞政府和社會合作治理層面展開，將民主行政嵌入地方社群的公共治理之中，架起政府與社會之間合作的橋梁，實現(xiàn)政府和社會的合作治理。

三、公共治理與民主行政的關(guān)系

20世紀后期，福利國家的危機折射出政府與市場之間的不完善選擇；全球化帶來了國家的轉(zhuǎn)型和民族國家的地位動搖；地方化趨勢不斷呼吁地方自治和公民參與。在這種時代背景下，當今世界各國政府需要積極回應(yīng)新的治理挑戰(zhàn)，采用不同于傳統(tǒng)公共行政的治理方式，“治理”應(yīng)運而生。治理理論的興起反映了傳統(tǒng)公共行政范式的危機和變革的迫切性，揭示出全球化時代公共事務(wù)治理的新變化，也折射了當代經(jīng)濟和社會的重大轉(zhuǎn)型。

(一)治理與公共治理

“治理”是20世紀90年代以來被社會科學新拓展并廣為使用的一個術(shù)語和研究領(lǐng)域。“治理”(governance)有多種不同的用法，概念也有多個版本，不同領(lǐng)域的學者在不同的語境和不同的學科下有著不同的解讀，至今也無統(tǒng)一的確切的概念。作為一個源于拉丁文和古希臘文的古老詞匯，治理原意是控制、引導(dǎo)和操縱。20世紀90年代，西方學者賦予“治理”以新的含義，使之與“統(tǒng)治”的概念區(qū)分開來，并在此基礎(chǔ)上形成了西方治理理論。1989年，世界銀行在討論非洲發(fā)展時提出了“治理危機”(crisis in governance)的概念，“治理(governance)”一詞在學術(shù)界很快流行開來，使“治理”一詞迅速成為社會科學領(lǐng)域一個含義豐富、適用廣泛的理論，成為當代政治學和行政管理學的顯學，在許多國家的政治、行政、社會管理改革中得到廣泛的運用，逐漸擁有了自己的理論框架和邏輯體系。世界銀行在《治理和發(fā)展》一書中將其定義為：“治理是通過建立一套被接受為合法權(quán)威的規(guī)則而對公共事務(wù)公正而透明的管理”，是“為發(fā)展而在管理一個國家的經(jīng)濟和社會資源方面的權(quán)力”。[注]皮埃爾·卡藍默：《破碎的民主——試論治理的革命》，三聯(lián)書店2005年版，第6頁。聯(lián)合國全球治理委員會將治理界定為“各種公共或私人機構(gòu)以及個人對其共同事務(wù)進行管理的各種方法的綜合。治理旨在調(diào)和相互沖突的不同利益，并促使不同各方采取合作行動。治理是一個持續(xù)的行動過程，包括人們必須遵守的正式制度安排，也包括了人們認為符合其利益的非正式制度安排?！盵注]The Commission on Global Governance，“Our Global Neighbourhood:the Report of the Commission on Global Governance”，Oxford University Press,1995,p2．國內(nèi)學者俞可平認為，“治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。從政治學的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運用?！盵注]俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第5頁。綜上所述，不同學者對治理概念的解讀還是有相當大的分歧的。

對于“治理”概念的理解可以從不同的學科進行解讀，治理理論的代表人物R·羅茨歸納了“治理”的六種形態(tài)：作為最小國家的治理、作為公司管理的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會控制體系的治理和作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理[注]王詩宗：《治理理論及其中國適用性》，浙江大學出版社2009年版，第38頁。。那么，公共行政中的治理又該如何界定呢？政府在“治理”中處于什么地位，又該發(fā)揮什么樣的作用呢？筆者認為需要用“公共治理”的概念解讀。所謂“公共治理”就是按照公共性規(guī)范和民主治理建構(gòu)起來的多元治理主體之間的一種公共事務(wù)治理機制，這是一種由多元治理主體構(gòu)成的治理機制。在這一治理機制中，不同的治理主體，有著不同的角色定位，承擔不同的治理任務(wù)，政府發(fā)揮“元治理”作用[注]參見曾正滋：《公共行政中的治理——公共治理的概念厘析》，《重慶社會科學》2006 年第 8 期。，社會自組織和公民都可參與其中，從而形成政府與社會自組織和公民形成互動、合作的治理網(wǎng)絡(luò)，以實現(xiàn)優(yōu)化公共服務(wù)、提升治理公共性、推進民主在公共治理中的實現(xiàn)和公共利益最大化的目標。從公共治理主體及其關(guān)系看，政府不再是公共管理和公共服務(wù)單一提供者，政府及其他各種公共機構(gòu)和私人組織、非營利組織、行業(yè)協(xié)會和社會公眾等都可成為治理主體。政府成為公共事務(wù)治理的推動者和促進者，政府的能力主要體現(xiàn)在整合、動員、規(guī)制和服務(wù)上；社會(公民)不再是消極被動的消費者，而是積極的決策參與者、公共事務(wù)管理者和社會政策執(zhí)行者。從運行機制看，公共治理不是自上而下依靠政府的政治權(quán)威對公共事物進行單一化管理，而是更多地尋求參與合作，“治理是政治國家與公民社會的合作，政府與非政府的合作，公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作，強制與自愿的合作。”[注]俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第6頁。它十分注重公共事物治理過程中的利益相關(guān)人、專家學者以及關(guān)心公共事物的組織和個人的參與，提倡建立在市場原則、公共利益之上的伙伴關(guān)系式的合作。從行為模式看，公共治理意味著國家——社會關(guān)系的調(diào)整，在調(diào)整中，政府之外的力量被更多地強調(diào)，國家的中心地位在一定程度上被國家、社會和市場的新的組合所替代。在治理理念中，國家權(quán)威和政府在公共行政中的核心地位被動搖，國家和政府不再是唯一權(quán)威，呈現(xiàn)向地方分權(quán)、向社會分權(quán)的發(fā)展趨勢，各種公共和私人機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾認可，都能成為各公共層面的權(quán)力中心。從治理目標看，公共治理追求的是公共利益的最大化與和諧社會狀態(tài)的實現(xiàn)，這需要政府、市場和社會等多元治理主體之間通過平等的對話和協(xié)商來達成。

(二)公共治理與民主行政的內(nèi)在關(guān)系

理解公共治理與民主行政的內(nèi)在關(guān)系需要我們搞清公共治理與行政的關(guān)系、公共治理與民主的關(guān)系。公共治理與行政既有聯(lián)系又有區(qū)別。一方面，治理不是行政行為，否則公共治理無從談起；另一方面，行政又是公共治理過程的一部分，公共行政在治理過程中發(fā)揮著重要作用。公共治理與民主既相互區(qū)別又密切相連。民主的框架是治理存在和發(fā)展的依托，反過來，治理又是對民主體制的補充和拓展，治理與民主具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，甚至可以說，治理就是一個和民主具有重疊的概念。從上述兩組概念的聯(lián)系和區(qū)別、并綜合“民主行政”的內(nèi)涵分析，公共治理超越了傳統(tǒng)的“政治——行政”二分法，也超越了“公共——私人”的二分法，其所主張的多元治理主體之間的公共事務(wù)治理機制實質(zhì)是民主行政。

首先，公共治理蘊含并彰顯民主元素和民主精神。公民社會、平等參與、協(xié)商、監(jiān)督等概念都是民主的重要元素。公共治理強調(diào)多元治理主體對公共事務(wù)治理的自由、平等的參與，這一主張首先蘊含著對公民社會的認可，這正是民主行政的社會基礎(chǔ)。公共治理同時強調(diào)治理主體間的平等性，在治理過程中，國家(政府)與市場、社會要在平等的基礎(chǔ)上對話進而合作，社會與公民享有充分自由和平等的權(quán)力參與治理，這種對平等地位的主張是民主精神的應(yīng)有之義。

其次，公共治理將民主精神予以深化和現(xiàn)實化。從根本上講，“公共治理”是對傳統(tǒng)公共行政治理方式反思與批判的結(jié)果，也是對民主理念和民主制度實踐進行反思的結(jié)果。當代民主理論在形式上不再拘泥于代議制民主，在功能上也不再局限于形成合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和秩序，民主在當代的發(fā)展更多地強調(diào)于自由、平等的公民通過開放、審慎的對話和參與形成理性共識。從世界范圍來看，建立在主權(quán)在民基礎(chǔ)上的“代議制民主”作為現(xiàn)代民主國家的主要政治制度，是實現(xiàn)民主的根本形式，但代議制民主并不意味著公民對社會公共事務(wù)最大程度的參與，公共治理讓這一民主精神得以深化。在治理的框架下, 新的治理方式要求公共權(quán)力的行使以政府與公民的互動與合作為基礎(chǔ)，公民可以通過平等、協(xié)商的方式參與公共事務(wù)的治理，對公共事務(wù)的參與更直接，“公共治理”代表了一種新的民主精神。

再次，公共治理重新描述了民主與行政的關(guān)系，其民主觀跨越了政治與行政兩大領(lǐng)域。政治與行政二分法導(dǎo)致民主與行政的長期疏離，傳統(tǒng)行政的工具理性也導(dǎo)致效率與價值的沖突?！肮仓卫怼眲t很好地彌合了政治與行政的差異， “在現(xiàn)代的理念中不存在政治與行政的分離，因此也沒有必要追問在治理過程中，哪種活動是政治的，哪些活動是行政的。依據(jù)人們公認的看法，行政中有政治的成分，政治中亦有行政的因子，因此，公共治理似乎是描述公共行政的最佳方式。”[注]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學出版社2003年版，第81頁。根據(jù)公共治理理論的民主觀點，公共治理不再拘泥于二分法的傳統(tǒng)，民主在政治和行政二分法中是可以雙向流動的，某種形式的民主能在公共服務(wù)和公共行政方面帶來某種變化，公共治理“比較清晰地描述了多中心、多層次的民主圖像及其運行機理，并且突出了民主的行政功能，這就對傳統(tǒng)代議制民主形成一種矯正，即在現(xiàn)有的代議制民主的框架內(nèi)增加‘直接民主’的含金量，并將民主的功能范圍擴大到行政領(lǐng)域”[注]王詩宗：《治理理論與公共行政學范式進步》，《中國社會科學》2010年第4期。。公共治理強調(diào)通過公民參與促使民主從政治過程向公共行政過程延伸和轉(zhuǎn)變，從而促進民主思想在公共行政領(lǐng)域“復(fù)活”，把代議制民主與參與民主有機結(jié)合在一起，從而實現(xiàn)了民主理論與公共行政理論之間的“共生狀態(tài)”，把對民主制度的關(guān)注從制度層面轉(zhuǎn)向可操作層面。

綜上所述，公共治理對民主與行政的關(guān)系進行了重新描述，實現(xiàn)了價值理性和工具理性的糅合，并且將行政與民主重新結(jié)合、將民主行政與代議制民主相結(jié)合，也可以說，公共治理提供了一種新的民主視角，促使民主理論與公共行政融合共生，所以，公共治理理論不容置疑的成為民主行政建構(gòu)的理論基礎(chǔ)。

四、公共治理視閾下民主行政的發(fā)展

在公共治理時代，多元社會主體已經(jīng)成為公共行政過程不容忽視的力量，公民參與、協(xié)商對話和民主過程對于提升公共服務(wù)水平具有重要意義和價值。民主行政作為“治理”的新典范，也成為政府有效管理社會公共事務(wù)的一種體制安排和治理活動，成為多元社會主體之間主要通過溝通、協(xié)商、合作的方式來共享權(quán)力，分享信息和經(jīng)驗，最終實現(xiàn)社會知識的增量發(fā)展，改進公共事務(wù)的治理過程。無論是治理主體、職責權(quán)限還是運行模式都發(fā)生了根本性變遷，民主行政得到了推進和發(fā)展。

(一)公共主體的變遷：多元治理主體的互信合作

傳統(tǒng)公共行政模式將行政過程看作專家而非民眾的治理過程，這一扭曲的話語機制一直召喚著“理性人”的統(tǒng)治，由傳統(tǒng)的憲法和正式規(guī)范等確立的政府是治理的唯一權(quán)威。在公共治理時代，民主行政成為政府管理者與社會共同的實踐活動，而不是行政管理者封閉的自我描述和自我建構(gòu)。因此，政府不再是國家唯一的權(quán)力中心，政府、社會相關(guān)自組織和公民等都成為公共事務(wù)的治理主體。民主行政支持社會自組織和公民的自我治理，政府(行政管理者)應(yīng)與社會自組織、公民成為平等的“對話中的人”。他們在政治上相互認同、在倫理上相互信任、在職責上權(quán)責明確、在利益上相互協(xié)調(diào)，共同參與公共事務(wù)治理。正如全鐘燮所言，“這一建構(gòu)方式是對人類基于實踐行動而形成的話語的尊重，是對人們在分享、互動基礎(chǔ)上達成共識的尊重，因此無疑是對人們民主參與治理過程的倡導(dǎo)，是對公共事務(wù)治理中政府與公民社會等主體間積極互動的張揚?！盵注]全鐘燮：《公共行政的社會建構(gòu):解釋與批判》，孫柏瑛等譯，北京大學出版社2008年版，第16頁。

(二)職能權(quán)限的變遷：各主體職責范圍的重新界定

民主行政是政府管理者與社會共同的實踐活動，因此，在公共治理過程中，不可避免存在政府與社會、公共與私人、政府與市場之間邊界與責任的模糊性。因此，需要重新界定政府的權(quán)限、職能范圍和行為方式，并明確其他治理主體職責和權(quán)限。對于政府而言，政府從權(quán)威中心轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的推進者與服務(wù)者，從主體中心主義轉(zhuǎn)變?yōu)榭腕w中心主義，從權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)中心主義，從個體利益中心主義轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖嬷行闹髁x，從而發(fā)揮“元治理”的作用。社會自組織自主參與公共事務(wù)的治理，在自身職責和權(quán)限范圍內(nèi)自主履行公共治理職責。公民成為關(guān)心和參與公共事務(wù)的積極公民，從被動客體轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c主體。

(三)運行模式的變化：溝通——信任——合作

從人類社會治理的歷史變遷看，人類社會治理的歷史經(jīng)歷了統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型三種社會治理模式。統(tǒng)治型的社會治理模式以“權(quán)威——依附——遵從”為特征，管理型的社會治理以“契約——控制——服從”和“競爭——管理——協(xié)作”為特征，服務(wù)型社會治理模式則以“服務(wù)——信任——合作”為典型特征。[注]孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)》，江蘇人民出版社2012年版，第61頁。在公共治理時代，多元治理主體力圖用協(xié)商、對話和共識等認識工具來建構(gòu)世界圖景，對話本身反映的是主體間性的關(guān)系，基本特征就是一種平等交流和互動，傳統(tǒng)的命令和控制方式得以改變，對話、溝通、互動、參與成為公共治理的基本途徑，形成了多元治理主體“溝通——信任——合作”的運行模式。