城市基層合作治理視域下的社區(qū)公共性重構(gòu)*

高 紅

隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)一步推進(jìn)，社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)被擺在了國(guó)家建設(shè)的突出位置。社區(qū)作為國(guó)家與民眾互動(dòng)的基本界面，是社會(huì)管理最主要的基層載體和國(guó)家管理基層社會(huì)的重要抓手。迄今社區(qū)建設(shè)與發(fā)展在我國(guó)歷經(jīng)近20年的發(fā)展歷程，如何找到城市社區(qū)治理新的突破點(diǎn)和生長(zhǎng)點(diǎn)，使社區(qū)更好地承載起基層社會(huì)管理的職能，就成為當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)與治理亟待解決的一個(gè)重要問(wèn)題。本研究擬通過(guò)對(duì)城市社區(qū)公共性重構(gòu)的研究，深入推進(jìn)在我國(guó)很多城市社區(qū)中已實(shí)行的多元合作治理模式，以期更好地促進(jìn)城市基層治理結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型。

從人類(lèi)歷史發(fā)展的角度來(lái)看，公共管理模式經(jīng)歷了從“統(tǒng)治型”、“管理型”向“服務(wù)型”與“治理型”的嬗變，隨著人類(lèi)社會(huì)后工業(yè)化、全球化、信息化、風(fēng)險(xiǎn)化時(shí)代的到來(lái)，要求社會(huì)治理機(jī)制從縱向的“權(quán)威—服從”關(guān)系向縱橫交織的網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)多元主體的合作治理;從邏輯上講，“市場(chǎng)失靈”、“政府失靈”與“志愿失靈”使得政府、市場(chǎng)、社會(huì)都不能單獨(dú)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的有效化，建立“政府—企業(yè)—社會(huì)”三維主體互動(dòng)、互補(bǔ)的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)結(jié)，是解決集體行動(dòng)困境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置最優(yōu)化的唯一途徑。事實(shí)上，在西方國(guó)家一個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，公共管理理論經(jīng)歷了從傳統(tǒng)公共行政→新公共行政→新公共管理、新公共服務(wù)一直到20世紀(jì)90年代以來(lái)的治理與善治多次理論范式的轉(zhuǎn)換。旨在強(qiáng)調(diào)主體多元化、協(xié)商合作機(jī)制以及公共利益最大化目標(biāo)的治理理論是近年來(lái)越來(lái)越受到重視的理論。治理理論作為一種新的社會(huì)治理范式，學(xué)者們從不同的角度和范圍對(duì)其進(jìn)行不同的闡釋?zhuān)诋?dāng)代治理理論譜系中，“層級(jí)(政府)—市場(chǎng)——自組織(社會(huì))”這三種治理機(jī)制混合的多中心治理無(wú)疑是其最本質(zhì)的形態(tài)和訴求。

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，中國(guó)城市基層管理體制進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型時(shí)期，即從傳統(tǒng)的“單位制—街居制”向“社區(qū)制”、從政府作為唯一主體的統(tǒng)治型管理向“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與”多元治理結(jié)構(gòu)的基層管理模式轉(zhuǎn)變。盡管很多城市基層政府進(jìn)行了社區(qū)多中心治理格局的制度設(shè)計(jì)，但由于社會(huì)組織發(fā)育不良及公民參與不足等，致使基層實(shí)踐中的多元治理結(jié)構(gòu)常常流于形式，自上而下的行政動(dòng)員依然處于主導(dǎo)位置，多元主體合作化治理缺乏可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)源力，大大影響了社區(qū)公共治理的績(jī)效性。為此，本研究從社區(qū)公共性重構(gòu)的視角提出社區(qū)合作治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)，從社會(huì)與文化因素探討城市基層社會(huì)管理體制與模式創(chuàng)新的社會(huì)與精神支撐，提出公共性是培育社區(qū)居民公共精神、型塑政治國(guó)家與公民社會(huì)間良性相倚的重要條件。

一、多元合作治理——我國(guó)城市基層管理的目標(biāo)模式選擇

以哈貝馬斯、柯亨和阿拉托以及薩拉蒙等為代表的哲學(xué)家的“三元分析模式”是現(xiàn)代市民社會(huì)理論的代表，哈貝馬斯提出把整個(gè)社會(huì)劃分為“公共領(lǐng)域——經(jīng)濟(jì)——國(guó)家”的三元，美國(guó)哲學(xué)家柯亨和阿拉托把“市民社會(huì)”理解為經(jīng)濟(jì)與國(guó)家之間的社會(huì)互動(dòng)領(lǐng)域;世界著名的第三部門(mén)的研究權(quán)威薩拉蒙提出了“政府部門(mén)——營(yíng)利部門(mén)——第三部門(mén)(非政府非營(yíng)利部門(mén))的三元?jiǎng)澐?。而?jù)西方的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家等的研究，政府、市場(chǎng)、非營(yíng)利組織在社會(huì)治理中都不是自足和完美的，甚至市場(chǎng)在某些私人物品供應(yīng)中由于信息不對(duì)稱(chēng)還會(huì)導(dǎo)致“契約失靈”的所謂“第二種市場(chǎng)失靈”，以及政府有時(shí)候提供公益也發(fā)生失靈的所謂“第二種政府失靈”，市場(chǎng)失靈、政府失靈與志愿失靈的存在，表明市場(chǎng)、政府與社會(huì)單一的治理機(jī)制都不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良好治理。而西方國(guó)家自90年代出現(xiàn)與興起的主張多中心治理的“治理與善治”理論已成為當(dāng)今占主導(dǎo)地位的新型理論范式。

眾所周知，隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)變遷，我國(guó)城市基層管理經(jīng)歷了由單位制為主、街居制為輔的管理體制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變的制度變遷，社區(qū)制的基層管理體制就是要扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)管理體制下基層管理過(guò)分行政化的色彩，實(shí)現(xiàn)基層管理中政府行政管理與社會(huì)自治管理的有效銜接和良性互動(dòng)。而要實(shí)現(xiàn)與達(dá)到這樣的目標(biāo)，就必須改變過(guò)去政府主導(dǎo)的管制模式，充分發(fā)揮居民、社會(huì)組織的作用，整合政府、市場(chǎng)與社會(huì)的力量，最大限度地發(fā)揮不同治理主體的資源與治理優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治。

事實(shí)上，在地方政府的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，合作治理也正成為基層政府創(chuàng)新的生長(zhǎng)點(diǎn)。地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)作為我國(guó)歷史上第一個(gè)由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)按照科學(xué)的評(píng)估程序和評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生、頗受政府及學(xué)界關(guān)注的一項(xiàng)重要獎(jiǎng)項(xiàng)，反映了我國(guó)各級(jí)政府創(chuàng)新的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)梳理已誕生七屆“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的基層政府創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例，可以看出基層政府創(chuàng)新的內(nèi)容與特點(diǎn)主要表現(xiàn)在如下方面:

第一，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，完善社區(qū)多元治理結(jié)構(gòu)。如“鹽田模式”將傳統(tǒng)的“議行合一”、行政權(quán)和自治權(quán)交叉于一個(gè)居委會(huì)的管理體制，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粫?huì)兩站(一個(gè)社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)站兩站)的自治和服務(wù)相分離的治理模式。通過(guò)社區(qū)管理體制的創(chuàng)新與改革，形成了“強(qiáng)政府——強(qiáng)社會(huì)”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，政府部門(mén)、居民組織、服務(wù)機(jī)構(gòu)和居民都地參與到社區(qū)治理之中，實(shí)現(xiàn)了政府行政管理與社會(huì)自治管理的有效銜接。北京石景山區(qū)的“魯谷社區(qū)街道管理體制創(chuàng)新”，在街道層面成立社區(qū)，通過(guò)體制改革，在社區(qū)進(jìn)一步理順政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了“政事”、“政社”分開(kāi)，構(gòu)建起社區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)、行政管理和社區(qū)自治相結(jié)合的組織體系。

第二，探索社區(qū)社會(huì)組織管理體制改革，構(gòu)建“三社聯(lián)動(dòng)”模式。南京市的“社區(qū)社會(huì)組織登記管理體制改革”，嘗試建立了一整套社區(qū)社會(huì)組織登記備案的制度體系，有利地促進(jìn)了社區(qū)社會(huì)組織健康持續(xù)發(fā)展，為基層多元治理制度的建立準(zhǔn)備了社會(huì)主體。上海普陀長(zhǎng)壽路街道辦事處的“社區(qū)民間組織管理體制改革”以民間組織服務(wù)中心為新載體，轉(zhuǎn)變政府職能，積極培育、扶持轄區(qū)內(nèi)的民間組織，形成了“街道推動(dòng)，‘中心’運(yùn)作，各方參與，百姓受益”的善治新格局;以及以“社工引領(lǐng)義工，義工服務(wù)群眾，群眾參加義工”的“兩工”聯(lián)動(dòng)機(jī)制和“社區(qū)為平臺(tái)，社團(tuán)為載體，社工為發(fā)展”的“三社”互動(dòng)模式。

第三，構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織，創(chuàng)新社會(huì)組織協(xié)同治理模式。浙江省慈溪市在實(shí)踐中探索了“基層組織和社會(huì)組織協(xié)同治理模式”，該模式是“以社區(qū)黨支部為核心，居民委員會(huì)為主體，社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社為支撐，樞紐型的‘和諧促進(jìn)會(huì)’為依托，企事業(yè)單位和社會(huì)各界群眾廣泛參與”的“社會(huì)管理主體的多元化、基層組織和社會(huì)組織有機(jī)結(jié)合”的基層社會(huì)管理新模式。青島市八大湖街道以“和諧社區(qū)促進(jìn)會(huì)”為平臺(tái)，創(chuàng)新了政府與社會(huì)組織互利共生的社會(huì)組織“伴生”模式。

第四，擴(kuò)展居民參與渠道，塑造多元主體互動(dòng)的合作治理格局。深圳南山區(qū)的“和諧社區(qū)建設(shè)‘雙向互動(dòng)’制度創(chuàng)新”，開(kāi)展了社區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)方式創(chuàng)新與在社區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)人大代表履職機(jī)制創(chuàng)新的有意探索，實(shí)現(xiàn)了“將體制內(nèi)傳統(tǒng)政治資源嵌入到體制外去代表民意，整合利益，引領(lǐng)社會(huì)”與“將體制外民間政治參與的訴求納入到體制內(nèi)來(lái)有序釋放”的“雙向互動(dòng)”。北京市大興區(qū)清源街道辦事處的“參與式社區(qū)治理”項(xiàng)目，開(kāi)展以居民需求為導(dǎo)向的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目化管理，讓社區(qū)居民真正地參與到社區(qū)服務(wù)中來(lái)，形成了街道政府、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)居委會(huì)、轄區(qū)單位、民間組織多元互動(dòng)，合作治理社區(qū)的新格局。

可見(jiàn)，無(wú)論是從理論還是我國(guó)基層政府社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)看，實(shí)行多元主體的合作治理已經(jīng)成為我國(guó)城市基層管理的目標(biāo)模式。

二、社區(qū)公共性——城市基層合作治理的價(jià)值依歸

2000年俞可平教授最早把“治理與善治”理論引入中國(guó)學(xué)術(shù)界，并在其后的十幾年很快成為中國(guó)學(xué)者們認(rèn)同和追捧的主流話語(yǔ)，而2006年黨的十六屆四中提出了健全我國(guó)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，自此強(qiáng)調(diào)多元合作的治理理論作為我國(guó)社會(huì)管理的理論引領(lǐng)，無(wú)論在學(xué)界還是在政界都達(dá)到了共識(shí)。

多元合作治理結(jié)構(gòu)作為我國(guó)城市基層管理的一種目標(biāo)模式，其基本特點(diǎn)主要表現(xiàn)為治理主體的多元化、治理機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)化與治理目標(biāo)的公共利益最大化三個(gè)方面。在城市基層治理中，基層政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民、駐社區(qū)單位和社會(huì)組織等都是共同治理的主體，它們各自按照自身的運(yùn)作邏輯進(jìn)行資源的配置，既相對(duì)獨(dú)立又相互協(xié)調(diào)與合作，并按照相互達(dá)成的博弈規(guī)則和信任進(jìn)行資源交換、妥協(xié)以及互動(dòng)，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)，各自發(fā)揮自身的資源與制度優(yōu)勢(shì)，把縱向的政府管理與橫向的社會(huì)自組織管理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社會(huì)自治管理有效銜接與良性互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化管理架構(gòu)。而網(wǎng)絡(luò)治理被認(rèn)為是最能夠?qū)崿F(xiàn)和增進(jìn)公共利益的一種新的治理形式。①我國(guó)城市基層社會(huì)管理的體制就是要在社區(qū)公共利益的基礎(chǔ)上建立基層政府、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)居民等多元主體合作共治的格局。

但是，一種新的社會(huì)管理制度與模式的最終建立與良性運(yùn)行，不僅取決于自上而下的合宜的制度設(shè)計(jì)，其能否真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)還緣于各方利益主體能否形成共識(shí)與集體認(rèn)同。這就是說(shuō)任何一種社會(huì)管理治理都需要一種內(nèi)在精神的支撐，需要社會(huì)治理各方對(duì)于社會(huì)治理制度一種深厚、持久的承諾。新制度主義理論認(rèn)為一種正式制度的有效運(yùn)作離不開(kāi)傳統(tǒng)、價(jià)值觀念、道德規(guī)范等非正式制度的支撐。正式制度的實(shí)際績(jī)效依賴(lài)于新制度植入的社會(huì)文化環(huán)境。托克維爾民主理論中的民情思想、帕特南的社會(huì)資本理論都提出了公共精神對(duì)于治理制度績(jī)效的影響。我國(guó)城市社區(qū)多元合作治理模式的構(gòu)建必須以社區(qū)公共性作為價(jià)值歸依。公共性是現(xiàn)代社會(huì)中激發(fā)公眾參與意識(shí)、提升社會(huì)自我協(xié)調(diào)和管理能力的動(dòng)力源泉所在。

“公共性”作為一個(gè)具有復(fù)雜理論淵源和豐富內(nèi)涵的概念，中外學(xué)術(shù)界對(duì)此形成了多種不同的界定。本人比較認(rèn)同李友梅教授的界定，她認(rèn)為，公共性涉及的是人們從私人領(lǐng)域中走出來(lái)，就公共性問(wèn)題開(kāi)展討論和行動(dòng)，在公開(kāi)討論和行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)自己從私人向公民的轉(zhuǎn)化的一種狀態(tài)。②在筆者來(lái)看，它主要有兩個(gè)基本維度:一是其價(jià)值維度，“公共性”意味著個(gè)體從只關(guān)心自我或自我利益，發(fā)展到超越自我、維護(hù)公共利益的價(jià)值傾向性，主要表現(xiàn)為個(gè)體所具有的公共精神;二是其實(shí)體維度，“公共性”意味著個(gè)體在公共議題上通過(guò)平等協(xié)商對(duì)話，就共同關(guān)注的公共問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。總起來(lái)說(shuō)，社區(qū)公共性主要表現(xiàn)為社區(qū)居民應(yīng)有的社區(qū)認(rèn)同感，以及為維護(hù)社區(qū)共同利益而自覺(jué)自愿地參與各種公共活動(dòng)的公共精神。

社區(qū)公共性的存在是支撐和保證社區(qū)多元共治的社會(huì)“底色”，如果沒(méi)有公共性的基礎(chǔ)性支撐，政府很難產(chǎn)生有效動(dòng)員與整合社會(huì)的力量，而居民由于缺乏自覺(jué)參與的積極性，使得社會(huì)組織特別是自下而上的自組織發(fā)育不良，從而不能在合作治理中更好地發(fā)揮協(xié)同作用。社區(qū)治理的力量源于基層社會(huì)內(nèi)生秩序的力量，社區(qū)公共性正是基層社會(huì)內(nèi)在秩序與社區(qū)多元合作治理的基礎(chǔ)性無(wú)形支撐。在一個(gè)具有高度公共性的社區(qū)中，“公民個(gè)人首先要對(duì)自己負(fù)責(zé)，在獨(dú)立個(gè)體無(wú)法解決問(wèn)題的時(shí)候，為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)通過(guò)自愿合作建立自組織采取集體行動(dòng)來(lái)解決共同的問(wèn)題，在自愿合作無(wú)法解決的時(shí)候，才需要國(guó)家權(quán)力的介入”。③從而在社區(qū)中形成由居民公共精神為源動(dòng)力、以社會(huì)組織及其載體的集體認(rèn)同為中間力量、以政府公權(quán)力起托底功能的有序的社會(huì)管理力量。對(duì)此，李友梅教授指出:“公共性”是促成當(dāng)代“社會(huì)團(tuán)結(jié)”的重要機(jī)制，對(duì)于抵御市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下個(gè)體工具主義的快速擴(kuò)張有著實(shí)質(zhì)性意義;是使個(gè)體得以超越狹隘的自我而關(guān)注公共生活的立基所在;還是形塑現(xiàn)代國(guó)家與民眾間良性相倚、互為監(jiān)督新格局的重要條件。④

從而，通過(guò)生產(chǎn)與培育社區(qū)公共性，重建社區(qū)共同體，在基層“社會(huì)管理主體內(nèi)部達(dá)成總體性文化認(rèn)同，通過(guò)對(duì)共同體的認(rèn)同、參與、投入形成‘我們’感，也即意義共識(shí)、觀念共識(shí)、共同感、歸屬感、情感共鳴等，以公共精神為粘合劑，促進(jìn)基層社會(huì)管理參與者之間的有機(jī)復(fù)合。”⑤從而從內(nèi)源上激發(fā)基層社會(huì)管理的各方主體資源與行動(dòng)投入，共同推進(jìn)基層社會(huì)管理事業(yè)的整體發(fā)展。

可見(jiàn)，公共性是城市基層合作治理的精神與文化支撐，由于公共性所激發(fā)與承載的社會(huì)認(rèn)同感，有利于形成凝聚和吸引社會(huì)多元力量共同參與社區(qū)治理的新格局，實(shí)現(xiàn)基層政府行政管理與社區(qū)自治管理的有效銜接與良性互動(dòng)，構(gòu)建合作共治的城市基層新型治理模式。

三、社區(qū)公共性不足是制約城市基層治理有效性的深層原因

社區(qū)本質(zhì)上是一個(gè)地域社會(huì)共同體，認(rèn)同感和歸屬感是社區(qū)的內(nèi)在屬性。但是，從中國(guó)社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，顯然“街居制”從單位制下的補(bǔ)充體制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家管理基層社會(huì)的重要抓手，社區(qū)成了一個(gè)自上而下建構(gòu)起來(lái)的城市基層行政管理和社會(huì)控制的國(guó)家治理單元。⑥目前中國(guó)城市基層社會(huì)管理中存在著社區(qū)作為“國(guó)家治理單元”與社區(qū)作為“地域社會(huì)共同體”建設(shè)的非同步性，中國(guó)現(xiàn)實(shí)社區(qū)建設(shè)中面臨著居民社會(huì)認(rèn)同和社區(qū)參與嚴(yán)重不足的“共同體困境”，⑦致使基層社會(huì)公共空間和公共精神弱小、自我管理與自我協(xié)調(diào)能力低下。社區(qū)共同體困境的出現(xiàn)主要緣于社區(qū)公共性的缺失:個(gè)人成為了原子化的個(gè)體，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)漠不關(guān)心，社區(qū)凝聚力和社會(huì)信任感下降。使得基層社會(huì)管理實(shí)踐中的多元合作治理結(jié)構(gòu)常常流于形式，自上而下的行政動(dòng)員依然處于主導(dǎo)位置，大大影響了社區(qū)多元合作治理的有效性。具體表現(xiàn)在如下方面:

1．居民社區(qū)認(rèn)同與歸屬感缺乏導(dǎo)致居民主動(dòng)參與和自愿合作不足

工業(yè)社會(huì)以來(lái)，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的推進(jìn)，人際關(guān)系紐帶從血緣關(guān)系、地緣關(guān)系向業(yè)緣關(guān)系轉(zhuǎn)變，其積極影響是帶來(lái)了人的自由，但也導(dǎo)致了社會(huì)的原子化危機(jī)，主要表現(xiàn)是個(gè)體孤立、人際疏離及社會(huì)失范等社會(huì)危機(jī)。另外，由于城市具有人口規(guī)模大、密度高及異質(zhì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，這使得城市中人們的交往具有短暫性和表面化的特點(diǎn)。而現(xiàn)代高層住宅單元的崛起、社會(huì)流動(dòng)和遷徙的頻繁以及現(xiàn)代高節(jié)奏、非群體化生活等因素影響，使得中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)鄰里關(guān)系出現(xiàn)了淡化的趨勢(shì)。從而引致即使生活在共同的地域空間內(nèi)，但是居民之間很少進(jìn)行交往或交流，使得居民之間對(duì)其生活其中的社區(qū)缺乏一致的社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)和社會(huì)歸屬感。認(rèn)同感和歸屬感的缺乏，導(dǎo)致社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)冷漠，主動(dòng)參與內(nèi)在動(dòng)力不足，從而不能調(diào)動(dòng)更多的利益相關(guān)者與資源投入到社區(qū)建設(shè)中來(lái)。而沒(méi)有公民的積極參與和自愿合作的社區(qū)管理，至多是善政而不可能是善治。

2．社區(qū)公共精神匱乏使得社區(qū)多元治理主體之間無(wú)法達(dá)成有效合作

公共精神，按照帕特南的理解，主要包括公民的參與、政治平等、以及團(tuán)結(jié)、信任和寬容。首先，具有公民美德的公民都表現(xiàn)出公共事務(wù)的關(guān)注和積極參與;其次，參與公共事務(wù)的所有主體，不管是政府官員還是普通公民，他們之間的聯(lián)結(jié)紐帶是橫向的互惠與合作的平等關(guān)系;再次，盡管有美德的公民在具體事務(wù)上的意見(jiàn)并不一致，但他們相互之間是寬容、信任與團(tuán)結(jié)的。⑧目前中國(guó)社區(qū)居民公共精神的缺失，既與傳統(tǒng)社會(huì)特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)，也與現(xiàn)行基層管理體制密切相關(guān)。傳統(tǒng)社會(huì)下，中國(guó)形成了“差序格局”的社會(huì)結(jié)構(gòu)，即在人際交往中主要是根據(jù)與“己”關(guān)系，形成內(nèi)外有別、親疏遠(yuǎn)近的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，中國(guó)這種“特殊化”利益傾向的社會(huì)結(jié)構(gòu)使得個(gè)體難以生發(fā)出關(guān)注公共利益的公共精神。同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)行政化的社區(qū)治理體制，形成了社區(qū)中政府與社區(qū)居民之間統(tǒng)治與被統(tǒng)治、庇護(hù)與附庸的關(guān)系，都導(dǎo)致了社區(qū)中公共精神的缺失。我國(guó)社區(qū)居民公共精神的缺乏，除了會(huì)導(dǎo)致居民缺乏參與公共事務(wù)的熱情與動(dòng)力以外，還會(huì)由于缺少社區(qū)居民之間的信任等社區(qū)社會(huì)資本，使得作為社區(qū)治理主體的政府、社會(huì)組織及公民之間無(wú)法建立平等的協(xié)商與合作關(guān)系。

3．社區(qū)公共參與性不足直接影響社區(qū)自治與社區(qū)善治

社區(qū)公共參與是指社區(qū)居民、社區(qū)組織和駐社區(qū)單位等行為主體，通過(guò)對(duì)社區(qū)公共生活的參與，影響社區(qū)公共事務(wù)的行為。公民參與是社區(qū)發(fā)育與社區(qū)活力的原動(dòng)力，是回歸社區(qū)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治組織角色的應(yīng)有之意。同時(shí)，在社區(qū)中，公民自發(fā)性的參與網(wǎng)絡(luò)越密集，越是有助于增進(jìn)參與者的一般性信任以及互惠規(guī)范的培育，社區(qū)中的社會(huì)資本就越豐富，公民就越有可能進(jìn)行為了共同利益的合作。自下而上的公共參與也是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理與善治的制度前提，因?yàn)橹卫淼臋?quán)威與善治的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于公民自愿的互惠合作和對(duì)政府權(quán)力的自覺(jué)認(rèn)同。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)“單位制”與“街居制”的基層管理體制帶有非常強(qiáng)的行政色彩，致使居民長(zhǎng)期處于群眾動(dòng)員式參與的被動(dòng)地位，而且即使是這種被動(dòng)參與也多是政府為臨時(shí)執(zhí)行某種任務(wù)的暫時(shí)性行為，沒(méi)有納入制度化的渠道。社區(qū)公共生活中這種動(dòng)員式、非制度化的參與直接影響了社區(qū)治理的績(jī)效;同時(shí)，社區(qū)中的社會(huì)資本水平不高，就會(huì)導(dǎo)致促成人們合作行動(dòng)達(dá)成能力的內(nèi)生動(dòng)力不足，這些都會(huì)影響社區(qū)多元主體治理結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)達(dá)成。

四、社區(qū)公共性重塑的路徑選擇

城市社區(qū)公共性重構(gòu)有賴(lài)于政府、社會(huì)組織、企業(yè)、社區(qū)、公民等多方主體的合力作用。在當(dāng)前中國(guó)公民社會(huì)力量弱小、公眾公共精神缺乏的當(dāng)下現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，社區(qū)公共性的重構(gòu)首先有賴(lài)于基層政府的制度安排;其次要培育作為中間團(tuán)體的公民社會(huì)組織，努力營(yíng)造社區(qū)公共生活與公共空間;再次，進(jìn)行公民教育，塑造積極公民。

1．重塑基層政府權(quán)能，構(gòu)建公共服務(wù)型基層政府

公共性是公共行政的核心價(jià)值，也是政府合法性的基礎(chǔ)。公共型基層政府構(gòu)建主要體現(xiàn)在基層政府對(duì)社會(huì)公正價(jià)值理念的遵從，服務(wù)型基層政府、多元與復(fù)合治理社區(qū)管理體制的建立以及公共管理者對(duì)公共精神的行政倫理價(jià)值恪守。首先，基層政府應(yīng)把追求社會(huì)的公平、正義作為自身行政實(shí)踐的價(jià)值理念，新公共行政學(xué)派的旗幟性代表人物喬治．弗雷得里克森首次把“社會(huì)公平”的價(jià)值引入公共行政，并把社會(huì)公平作為公共行政的核心價(jià)值。他看來(lái)就是，“倡導(dǎo)公共行政的社會(huì)公平是要推動(dòng)政治權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會(huì)中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持，處于劣勢(shì)境地的人們?！雹崞浯?，建立基層服務(wù)型政府與基層合作治理體制。社會(huì)治理模式演進(jìn)的基本趨勢(shì)是從“統(tǒng)治型”到“管理型”一直到“服務(wù)型”治理，服務(wù)型社會(huì)治理模式是一種基于合作理性的合作治理。構(gòu)建基層服務(wù)型政府就是要求基層政府及時(shí)為公眾提供優(yōu)質(zhì)化的公共產(chǎn)品與公共服務(wù);當(dāng)然，也應(yīng)看到基層政府的職責(zé)是為公眾提供普惠型的均等化公共服務(wù)，而現(xiàn)代社會(huì)公眾的需求趨于多元化，單靠政府自身的力量無(wú)法更好地滿足公眾的需求，為此必須與社會(huì)組織、企業(yè)合作建立多元合作的基層社會(huì)管理體制。再次，加強(qiáng)對(duì)公共管理者的行政倫理教育，塑造具有公共精神行政人格的行政人員隊(duì)伍。具有公共精神的公共行政人員，不應(yīng)只是簡(jiǎn)單地執(zhí)行政府的行政命令，不能只是被動(dòng)地反映或簡(jiǎn)單回復(fù)公眾的要求，而是應(yīng)該根據(jù)公眾或公共服務(wù)使用者的偏好積極作出回應(yīng)，在處理公眾最關(guān)心問(wèn)題的過(guò)程中注入公正、協(xié)商、參與等公共價(jià)值的理解，全心全意為公眾服務(wù)。

2．積極培育社區(qū)公民自組織，營(yíng)造社區(qū)公共生活

美國(guó)政治學(xué)家帕特南認(rèn)為，作為公民共同體的社團(tuán)是一種合作的社會(huì)結(jié)構(gòu)，對(duì)社團(tuán)成員來(lái)說(shuō)，社團(tuán)培養(yǎng)了其成員合作和團(tuán)結(jié)的習(xí)慣，培養(yǎng)了公共精神，具有內(nèi)部效應(yīng);對(duì)社會(huì)來(lái)講，大量的二級(jí)社團(tuán)組成的密集網(wǎng)絡(luò)既體現(xiàn)了又增進(jìn)了有效的社會(huì)合作，具有外部效應(yīng)。⑩所以，社區(qū)中公民自愿組織起來(lái)的志愿性自組織，對(duì)于社區(qū)社會(huì)資本的發(fā)育及公民公共性的形成都具有積極的正向作用。在自治性的社會(huì)組織中，人與人之間是橫向關(guān)系，他們之間的聯(lián)系依靠信任、互惠的紐帶連結(jié)。而在社會(huì)自組織發(fā)育薄弱的地區(qū)，平等主體之間的橫向聯(lián)系就不發(fā)達(dá)，更多讓位于管理者與被管理者之間“附庸—庇護(hù)”的縱向垂直關(guān)系，不利于社會(huì)公共性的形成。另外，社區(qū)中的自組織構(gòu)成了哈貝馬斯所謂的公共領(lǐng)域的重要組成部分，它是社區(qū)中重要的公共空間，人們?cè)诖司完P(guān)系公共利益的公共事務(wù)展開(kāi)討論、協(xié)商，有利于基層協(xié)商民主的形成，協(xié)商民主作為西方國(guó)家興起并占主導(dǎo)的民主理論與實(shí)踐，公共性是其區(qū)別于傳統(tǒng)代議制民主的一大特征。為此要積極鼓勵(lì)并培育社區(qū)中的自組織力量，即社區(qū)居民自下而上自發(fā)組織起來(lái)的草根型社區(qū)社會(huì)組織。一方面，要從制度環(huán)境上加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的制度與政策支持，如降低社區(qū)社會(huì)組織的登記注冊(cè)門(mén)檻，通過(guò)稅收優(yōu)惠政策、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)等方式加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的扶持等;另一方面社會(huì)組織自身要改善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)自身能力建設(shè)，真正承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)與治理責(zé)任。

3．進(jìn)行積極公民教育，促進(jìn)公民公共參與

歸根到底，公民是社區(qū)治理的主體，具有公共精神與公民意識(shí)的公民是社區(qū)活力與永續(xù)發(fā)展的內(nèi)動(dòng)力。在西方民主國(guó)家，自由主義是占統(tǒng)治地位的意識(shí)形態(tài)。但是，“這種以個(gè)人權(quán)利或私人利益為取向的價(jià)值理念與生活方式，使現(xiàn)代人逐漸喪失了對(duì)生活的意義感受和公共精神，人際間出現(xiàn)了越來(lái)越嚴(yán)重的疏離關(guān)系”?以及民眾與政府的疏離感。在公共行政領(lǐng)域，20世紀(jì)90年代以來(lái)，以登哈特、理查德·R．博克斯等為代表的一批美國(guó)公共行政學(xué)者，他們反對(duì)消極公民資格的觀點(diǎn)，希望公民能夠在公共生活中尤其是社區(qū)中扮演更為積極的角色。博克斯根據(jù)公民影響地方公共政策過(guò)程的期望，將公民資格區(qū)分為三種基本的公民資格角色與作用:搭便車(chē)者、看門(mén)人和積極參與者。其中，搭便車(chē)者與積極參與者位于公民資格概念連續(xù)統(tǒng)的兩端，一端是很少關(guān)心社區(qū)事務(wù)的人，另一端是主動(dòng)參與社區(qū)公共生活，在社區(qū)政策制定與執(zhí)行中扮演重要角色的公民，看門(mén)人則是關(guān)注社區(qū)事務(wù)，但往往只參與少數(shù)直接關(guān)系其自身利益的關(guān)鍵議題。?博克斯認(rèn)為，21世紀(jì)美國(guó)地方治理將是以公民治理為中心和主導(dǎo)的時(shí)代，公民具有積極、能動(dòng)的公民資格，他們不僅是公共服務(wù)的消費(fèi)者，更是社去公共事務(wù)管理的直接參與者，是社區(qū)的“治理者”。?這一點(diǎn)與當(dāng)今“公民共和主義”的“積極公民”、巴伯的“強(qiáng)勢(shì)民主”等相契合，在帕特南看來(lái)，公民共同體的公民身份首先是由積極參與公共事務(wù)來(lái)標(biāo)示，這也是公民應(yīng)有的美德。所以，現(xiàn)代社會(huì)的公民不僅應(yīng)主張與維護(hù)自身的權(quán)益與權(quán)利，也要增強(qiáng)公民責(zé)任，成為積極參與公共事務(wù)、對(duì)社群有責(zé)任、德性崇高的公民。為此，應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，積極構(gòu)建社區(qū)公民教育體系，塑造積極公民，促進(jìn)公民的公共參與意識(shí)與參與能力的提升。

應(yīng)該看到，社區(qū)公共性的缺失不僅是我國(guó)社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理中的獨(dú)特問(wèn)題，在當(dāng)今的美國(guó)同樣面臨著社區(qū)生活衰落的不爭(zhēng)事實(shí)，美國(guó)著名政治學(xué)家帕特南廣泛搜集大量數(shù)據(jù)和案例，深入研究20世紀(jì)后期美國(guó)公民社會(huì)發(fā)展變化后指出:“當(dāng)初托克維爾所描述的美國(guó)社區(qū)生活正在逐漸衰落，那種喜好結(jié)社、喜歡過(guò)有組織的公民生活、關(guān)注公共話題、熱心公益事業(yè)的美國(guó)人不見(jiàn)了;今天的美國(guó)人，似乎不再愿意把閑暇時(shí)間用在與鄰居一起喝咖啡，一起走進(jìn)俱樂(lè)部去從事集體活動(dòng)，而是寧愿一個(gè)人在家看電視，或者獨(dú)自去打保齡球”。?“獨(dú)自打保齡球”現(xiàn)象意味著美國(guó)社會(huì)資本的缺失，帶來(lái)了公民參與衰落的后果?？梢?jiàn)，重塑社區(qū)公共生活不僅是當(dāng)前中國(guó)面臨的一個(gè)重要問(wèn)題，一定程度上也是當(dāng)今人類(lèi)共同面臨的課題。

注:

①?gòu)埧抵⒊藤?《網(wǎng)絡(luò)治理理論及其實(shí)踐》，《新視野》2010年第6期。

②④李友梅、肖瑛、黃曉春:《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。

③史云貴、歐婧:《社會(huì)管理創(chuàng)新中政府與非政府組織合作治理的路徑創(chuàng)新論析》，《社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。

⑤陳立旭:《論社會(huì)管理創(chuàng)新的文化精神基礎(chǔ)》，《浙江學(xué)刊》2012年第1期。

⑥楊敏:《作為國(guó)家治理單元的社區(qū)——對(duì)城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)過(guò)程中居民社區(qū)參與和社區(qū)認(rèn)知的個(gè)案研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第4期。

⑦?鄭杭生、黃家亮:《論我國(guó)社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維——基于北京市社區(qū)管理體制改革實(shí)踐的分析》，《東岳論叢》2012年第1期。

⑧⑩羅伯特·D．帕特南:《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》，王列、賴(lài)海榕譯，江西人民出版社2001年版，第100—101、102—103頁(yè)。

⑨轉(zhuǎn)引自張秋立《公共行政的精神》，《長(zhǎng)沙大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第6期。

?郭湛、王維國(guó):《公共性論綱》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2004年第6期。

?理查德·C．博克斯:《公民治理——引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)》，孫柏瑛等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第62、132頁(yè)。

?理查德·C．博克斯:《公民治理——引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)》，孫柏瑛等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第3頁(yè)。