未成年人地方立法良法標準實證研究

周 偉

(河南財經政法大學 法學院，河南鄭州 450000)

【實證研究】

未成年人地方立法良法標準實證研究

周 偉

(河南財經政法大學 法學院，河南鄭州 450000)

近期未成年人事件頻發(fā)顯示出我國未成年人保護法律體系自身存在不足，制定良好的地方性法規(guī)、規(guī)章有助于彌補這方面的不足。要制定出良好的地方性法規(guī)應當確定地方立法良法的實體標準和形式標準。實體標準包括保護人身權標準、保護隱私權標準、保障參與權標準、保障平等受教育權標準和特殊未成年人的權益保護標準等；形式標準包括地方性標準、執(zhí)行性標準、可操作性標準、恪守立法權限標準等。未成年人地方立法良法可以下列方式實現(xiàn)：通過制定執(zhí)行性地方立法執(zhí)行中央立法；通過創(chuàng)新性地方立法彌補中央立法的不足；以政策為依據制定創(chuàng)新性地方立法；通過組織未成年人參與地方立法實現(xiàn)地方立法的針對性；通過提高地方立法工作人員的立法素質實現(xiàn)立法的科學性等。

未成年人；地方立法；良法標準

2010年12月15日，福建5歲男童被上升車窗玻璃夾卡，當場死亡。3年后的2013年10月19日，四川3歲女童打開汽車天窗把頭伸出去，脖子被卡搶救無效死亡。2013年7月23日韓某在北京摔死只有兩歲還正在嬰兒車里熟睡的女童。2013年8月7日又爆出河南警察郭增喜早在7月20日就摔傷7個月大的女嬰的新聞。當大家還沒緩過神來，2013年8月24日山西又爆出6歲男童郭斌被挖雙眼的惡性事件。盡管這些事件頻發(fā)原因是多方面的，但是我國未成年人保護法律體系自身存在不足是其中的重要原因之一。本文旨在通過對我國31個省市的地方立法良法實證研究，探尋出未成年人地方立法的良法標準，以期為地方立法機關制定、修改和完善未成年人保護法律制度提供理論支撐和經驗總結。

一、未成年人良法標準的特殊性

關于良法標準問題，學者們早有闡述。李步云教授認為，良法包括“真、善、美”三個標準。*參見李步云、趙迅：《什么是良法》，載《法學研究》2005年第6期。也就是說良法的標準包括實質標準(價值標準)、形式標準以及技術標準等。也有學者認為良法的基本標準包括四個方面的內容：價值合理性是良法的核心要素，規(guī)范合理性是良法的形式表征，體制合理性是良法的實體要件，程序合理性是良法的運行保障。*參見李龍：《良法論》，武漢大學出版社2001年版，第71-72頁。并且“價值合理性是良法的核心要素……法律價值之為良法的核心基點，首先是因為平等、自由、民主、人權等法律價值，是現(xiàn)代法制產生和發(fā)展的前提。”*李龍：《良法論》，武漢大學出版社2001年版，第71頁。因此，良法的標準取決于法律價值的實現(xiàn)程度。

法律價值是良法的核心基點，但是法律價值對于不同的群體會有不同的表現(xiàn)形式。在未成年人這一群體中，法律的實體價值表現(xiàn)在我國《未成年人保護法》明確提出的未成年人的人身、財產和其他合法權益之中。貫徹落實中央立法的價值目標，地方立法的“良”性要求是必須的。

一般而言，良法指的是法律的“良”，但是實現(xiàn)法治不僅要求有良好的中央立法，還需要有良好的地方立法。相對于中央立法，地方立法具有在地理位置、心理距離等方面都更接近于百姓的社會生活，能因時制宜、因地制宜地反映現(xiàn)實生活需求和心理感受。因此，地方立法的“良法”標準不同于中央立法，有自身特有的“良”法標準。

二、未成年人地方立法良法的實體標準

未成年人地方立法的良法標準包括實體性標準和形式標準，從對我國31個省、市、自治區(qū)的地方立法考察可以看出，實體性標準應該包括以下幾個方面。

(一)生命健康權保護標準

生命健康權是未成年人的首要權利，如何保障未成年人的生命健康權成為未成年人立法的核心所在。盡管我國制訂了包括未成年人保護法在內的涉及未成年人權益保護的中央立法體系比較完善，但是未成年人的生命健康受到侵害的事件還是時有發(fā)生。在有相應的中央立法的前提下，地方立法應該完善相關的未成年人生命健康權的法律體系，確保未成年人生命健康權受到保護。對此，地方立法有些成功的經驗值得借鑒。

1、注重未成年人乘車安全的規(guī)定。目前，頻發(fā)的校車事故使得校車安全成為我國保護未成年人生命健康權的重點。新一輪的未成年人保護的地方立法不僅對校車的標準作了規(guī)定，有的甚至還就校車司機、遵守交通規(guī)則作了專門規(guī)定。例如，《安徽省未成年人保護條例》(以下簡稱《安徽條例》)第36條規(guī)定：接送未成年學生的營運車輛所有人應當執(zhí)行有關安全管理的法律、法規(guī)和規(guī)章，建立健全安全責任制度和安全檢查制度，確保車輛符合營運要求。接送未成年學生的營運車輛駕駛人應當具備法定的駕駛資格和安全駕駛經歷，遵守道路交通安全法律、法規(guī)和規(guī)章，按照操作規(guī)范安全駕駛、文明駕駛。

2、未成年人醫(yī)療保險制度和重大疾病救助制度。由于城鄉(xiāng)差異和生活條件的差異，不同地區(qū)和不同家庭的經濟狀況不同，部分未成年人家庭難以支付得起患重大疾病未成年人的醫(yī)療費用，因此引起的未成年人死亡的事件時有發(fā)生。地方立法機關應該通過地方立法建立未成年人醫(yī)療保險制度和重大疾病救助制度，確保未成年人的生命健康安全?！稄V東省未成年人保護條例》(以下簡稱《廣東條例》)第41條規(guī)定：各級人民政府應當逐步建立未成年人醫(yī)療保險制度。民政、衛(wèi)生等行政部門應當對患重大疾病且生活困難的未成年人實施醫(yī)療救助。類似的規(guī)定還見于《海南省未成年人保護若干規(guī)定》(以下簡稱《海南規(guī)定》)第7條、《遼寧省實施〈中華人民共和國未成年人保護法〉規(guī)定》第18條、第19條。遺憾的是，在大陸地區(qū)的31個省份中規(guī)定直接救助的只有上述3個省份，說明這方面的未成年人保護還未引起大部分省份的重視。

(二)保護隱私權標準

1、通信隱私權的保護。未成年人和成年人一樣擁有人權，因此未成年人的權利當然包括隱私權，但是現(xiàn)實生活中家長侵犯未成年人隱私權的案例屢見不鮮。為了解孩子的思想狀況，一些家長偷看孩子的日記和QQ聊天記錄。這些表面上看是“為孩子好”的行為從法律上講是侵犯未成年人的隱私權?！段闯赡耆吮Ｗo法》對未成年人通信自由作出了規(guī)定，某些地方性法規(guī)把隱私權予以擴大解釋，這樣的規(guī)定有利于在更為廣泛的范圍內保護未成年人權益?！吨貞c市未成年人保護條例》(以下簡稱《重慶條例》)第39條規(guī)定，任何組織和個人不得私自開拆或查看未成年人的信件、日記、電子郵件、網上聊天記錄、手機短信等個人信息，不得披露未成年人的個人隱私?！逗笔嵤粗腥A人民共和國未成年人保護法〉辦法》(以下簡稱《湖北辦法》)第34條、《江蘇省未成年人保護條例》(以下簡稱《江蘇條例》)第12條也都對未成年人的隱私權做了擴大解釋。

2、未成年被告人和被害人隱私權的保護。未成年被告人和被害人隱私對他們未來成長具有消極影響，為此我國《未成年人保護法》第30條規(guī)定：任何組織和個人不得披露未成年人的個人隱私，地方立法應當予以具體規(guī)定。為了貫徹落實中央立法，《廣東條例》第33條規(guī)定：廣播、電視、網絡等媒體以及報紙、期刊、圖書、音像制品等公開出版物，不得披露違法犯罪未成年人以及受害未成年人的姓名、住所、單位、照片、圖像以及可能推斷出該未成年人的資料。類似的規(guī)定見之于《海南規(guī)定》第29條、《北京市未成年人保護條例》(以下簡稱《北京條例》)第61條、第67條等。

(三)保障參與權標準

尊重和保護未成年人的權利是家庭保護的根本?？墒乾F(xiàn)實中，諸多家長很少考慮未成年人的參與權。比如，諸多家長直接給孩子報名參加補習班，使孩子在決定自己的事務方面缺乏參與權，侵害了未成年人的權益。確保未成年人的參與權至關重要，為此，《北京條例》第5條規(guī)定：未成年人有權對涉及本人利益的事項發(fā)表意見。任何組織和個人對未成年人的意見應當給予重視；處理與未成年人有關的事務，應當根據未成年人的年齡及智力成熟程度，以其可以理解的方式告知未成年人。類似規(guī)定還有《廣東條例》第2條、《湖北辦法》第43條、《山東省未成年人保護條例》(以下簡稱《山東條例》)第7條。

(四)保障平等受教育權標準

平等受教育權保護的有無是有關未成年人地方立法良莠的重要標志之一。目前，部分省市的未成年人地方立法就此作出了規(guī)定。首先是均衡教育問題?！渡綎|條例》第41條規(guī)定：縣級以上人民政府及其教育行政部門應當在本行政區(qū)域內均衡配置教育資源，保證適齡未成年人平等接受義務教育。其次是外來務工人員未成年子女就學問題?！侗本l例》第36條規(guī)定：本市各級人民政府和有關部門應當創(chuàng)造條件，保障外地來京務工經商人員的未成年子女接受義務教育。有關解決外來務工人員子女就學的規(guī)定還見之于《甘肅省實施〈中華人民共和國未成年人保護法〉辦法》第14條、《吉林省實施〈中華人民共和國未成年人保護法〉辦法》第21條、《江蘇條例》第52條、《四川省未成年人保護條例》(以下簡稱《四川條例》)第68條。再次是對未成年人的公平教育問題?！陡＝ㄊ嵤粗腥A人民共和國未成年人保護法〉辦法》第22條規(guī)定：各級人民政府應有計劃地改善革命老區(qū)、少數(shù)民族居住較集中的地區(qū)和貧困地區(qū)的辦學條件。第23條規(guī)定：各級人民政府對歸僑、華僑和香港、澳門、臺灣同胞的未成年子女在本省入學的，應給予照顧?！顿F州省未成年人保護條例》第41條、第46條也有類似的規(guī)定。

(五)特殊未成年人的權益保護標準

除了對普通的未成年人予以法律保護，某些特定未成年人群還需要提供特殊的法律保護。

1、留守兒童的特殊保護。留守兒童作為一個龐大的社會群體，其生活與教育狀況已成為一個社會普遍關注的問題，由于缺少家庭溫暖和社會關愛，留守兒童在文化教育、心理健康、個人安全等方面都出現(xiàn)了一系列令人堪憂的問題，如果不及時采取有效措施加以重視，將會對兒童的健康成長和社會、家庭的和諧穩(wěn)定產生不利的影響。近期修改的地方性法規(guī)基本上都就留守兒童權益保護作出了規(guī)定。例如，《山西省未成年人保護條例》(以下簡稱《山西條例》)第8條規(guī)定：父母無法履行監(jiān)護職責的，應當委托有監(jiān)護能力的其他成年人代為監(jiān)護，并及時告知未成年人居住地的村(居)民委員會和就讀學校。類似的規(guī)定見之于各省有關未成年人條例的規(guī)定。

2、女未成年人的特殊保護。由于生理上的原因，女未成年人需要予以特殊的保護?！稄V東條例》第22條規(guī)定：學校在公共衛(wèi)生間等設施的建設、配置和使用上，應當照顧未成年女學生的生理特點，女衛(wèi)生間人均實際使用廁位數(shù)量應當多于男衛(wèi)生間廁位數(shù)量。學校和教師應當允許未成年女學生在經期內不進行激烈的體育活動。類似的規(guī)定還見之于《陜西省實施〈中華人民共和國未成年人保護法〉辦法》(以下簡稱《陜西辦法》)第23條、《四川條例》第39條。

三、未成年人地方立法良法的形式標準

地方立法除了應當追求未成年人法確定的實體標準，還應該追求地方立法的形式標準。

(一)地方性標準

地方立法的地方性表現(xiàn)在立法能充分體現(xiàn)本地經濟水平、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風俗等狀況，適合本地實際。注重地方性的原因在于地域差別性，我國的地域差別包括城鄉(xiāng)地域差別、南北地域差別、民族差別等。地方立法應該根據這些差別制定出符合本地特色的地方性法規(guī)。就未成年人權益保護而言，地方性標準表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、表現(xiàn)在城鄉(xiāng)差別方面。未成年人權益在城鄉(xiāng)之間產生重大差異，當城市地方立法在力求為未成年人減負、保障未成年人參與權、對不良未成年人矯正時，農村地方立法的重點則在力求保障未成年人生命健康安全。例如，城市地方立法多在防止未成年人作業(yè)太多、沉湎于上網作出規(guī)定；而農村地方立法則較多地關注校車安全的規(guī)定。

2、表現(xiàn)在南北差別方面。近幾年每逢夏天總會有未成年人溺亡事故的發(fā)生，強化水安全至關重要。遺憾的是類似的規(guī)定在我國地方立法并不多見。就未成年人而言，南北差別主要表現(xiàn)的南方水多北方水少的地方特征，南方多水容易造成未成年人溺亡事故的發(fā)生。筆者查遍了我國大陸地區(qū)31個省的有關未成年人保護的地方立法，只有《安徽條例》就防止未成年人溺亡事故做出具體規(guī)定。該條例第39條規(guī)定：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和街道辦事處應當加強對水庫、湖泊、河流、水塘的管理，對可能危害未成年人安全的，責令其所有權人或者管理者設立警示標志，標明注意事項。在事故多發(fā)地段與多發(fā)季節(jié)，組織做好轄區(qū)內水域的巡查工作，預防未成年人溺水事故發(fā)生。但是，該條例缺乏相應的法律責任規(guī)定，即使發(fā)生了意外，國家機關和社會組織也沒有相應的責任，難以達到實現(xiàn)預防的目的。因此，南方水多的省份應該在這方面做出規(guī)定。

3、表現(xiàn)在民族性方面。我國是個多民族的國家，不同的民族有不同的風俗習慣，尊重少數(shù)民族習慣對于保障少數(shù)民族未成年人權益、加強民族團結具有重要意義，因此地方立法機關應當就保障少數(shù)民族未成年人的權益予以立法。例如，《內蒙古自治區(qū)未成年人保護條例》第22條規(guī)定：依法保障少數(shù)民族未成年人有學習和使用本民族語言、文字的自由，第23條規(guī)定：依法保障少數(shù)民族未成年人保持或者改革本民族風俗習慣的自由；《新疆維吾爾自治區(qū)未成年人保護條例》第33條規(guī)定：尊重各民族的風俗習慣，不得因民族風俗習慣不同而歧視或者侮辱未成年人。

(二)執(zhí)行性標準

由于上位法已經就權利義務作出了規(guī)定，因此地方性法規(guī)無需再就權利義務做出明確規(guī)定，而是應該就如何落實、執(zhí)行上位法的規(guī)定權利義務做出規(guī)定，即地方立法應該確定責任主體及其責任范圍和履行責任的程序，確保責任主體履行自己的職責。這就是地方立法的執(zhí)行性標準，其內容主要包括：

1、明確保護未成年人權益的責任主體。10年前成都發(fā)生3歲女童李思怡餓死事件，*2003年6月4日，長年吸毒的成都婦女李桂芳因偷盜被抓，由于此時她仍處于因販毒而被判絕的緩刑期間，且尿檢結果為陽性，所以被送去強制戒毒。據說李桂芳被抓后，曾多次請求抓她的民警去打電話通知其姐姐，后民警幾次撥打電話，卻都無人接聽，在戒毒所里求助時同樣沒有有給予答復，其家人及鄰居也都未接到通知，導致其3歲幼女李思怡被困家中活活餓死，直到6月21日才被發(fā)現(xiàn)。網址：http://baike.baidu.com/view/10725332.htm?fr=aladdin。10年后的今天南京兩名幼女李夢雪、李彤餓死的慘劇再次發(fā)生。*2013年6月21日9時許，南京市江寧區(qū)麒麟派出所社區(qū)民警王平元上門走訪轄區(qū)居民樂燕時，發(fā)現(xiàn)家中無人應答，樂燕手機處于關機狀態(tài)。王平元覺得事有蹊蹺，便叫來鎖匠將門打開，發(fā)現(xiàn)兩名幼女一個在門邊，一個在床邊，均已沒有呼吸，她們正是樂某3歲和1歲的女兒。網址：http://baike.baidu.com/view/10725332.htm?fr=aladdin。李思怡餓死之后，為什么還會發(fā)生南京兩名女童死亡的悲??？為什么相關的工作人員和社會組織知道這兩名女孩在屋內而不去施救呢？因為相關的法律、法規(guī)沒有明確相關責任主體。如果中央立法規(guī)定不明確的話，地方立法機關為了執(zhí)行法律也應該明確責任主體。例如《重慶條例》第6條第2款規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當確定人員負責未成年人保護和預防未成年人犯罪工作?！渡轿鳁l例》第6條規(guī)定：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應當配備專職或者兼職工作人員，村(居)民委員會應當指定專人，具體負責未成年人保護工作。類似的條款見于《江蘇條例》第5條第2款、《湖南省實施〈中華人民共和國未成年人保護法〉辦法》第4條第3款等，這些規(guī)定就是典型的明確義務主體的條款。

2、確定未成年人權益保護的程序。責任主體要履行自己的義務，應該有相應的程序規(guī)定。只有確定相應行為的程序，責任主體才能按照法定的程序履行相應的義務?！督K條例》第14條規(guī)定：父母或者其他監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責和撫養(yǎng)義務或者侵害未成年人人身、財產以及其他合法權益，經教育不改的，未成年人的近親屬、未成年人父母所在單位、未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門等有關人員或者有關單位，可以向人民法院申請撤銷其監(jiān)護人的資格。由此可見江蘇省已經就程序作出了詳盡的規(guī)定，從而使得未成年人法在江蘇具有執(zhí)行性。

3、確定未成年人權益保護機關的行政賠償制度。從內容上看，江蘇省的地方性法規(guī)就未成年人保護做出了責任主體、履行程序的規(guī)定。但是李夢雪、李彤餓死的慘劇為什么會發(fā)生？這是因為我國未成年人保護法沒有規(guī)定相應國家機關的責任，江蘇省未成年人保護條例僅規(guī)定了行政責任和刑事責任，沒有規(guī)定國家賠償責任。我國大陸地區(qū)省份中，部分省份和江蘇省一樣，在未成年人保護法規(guī)中僅規(guī)定了行政責任和刑事責任，部分省份則沒有規(guī)定責任。我國的行政管理模式是政府主導下的行政管理與服務模式。服務型政府要求地方政府不提供服務是要承擔賠償責任的。所以要使李氏姐妹的悲劇不再重演，筆者認為現(xiàn)有的法律法規(guī)僅規(guī)定行政責任是不夠的，有必要確定行政不作為的國家賠償責任，并落實行政追償法律制度，讓不履行職責的公務員承擔相應的賠償責任，以促使公務員履行自己的職責。在中央立法沒有做出這方面的規(guī)定時，地方立法應當做出補充、創(chuàng)新性規(guī)定。

(三)可操作性標準

法律具有概括性，為了確保法律的實施，有必要通過地方執(zhí)行性立法來實現(xiàn)法律的可操作性。“地方立法的可操作性，簡單地說就是所立的法規(guī)條文，要有針對性、適用性，要管用、實用，能解決實際問題?！?李高協(xié)：《地方立法的可操作性問題探討》，載《人大研究》2007年第10期?！段闯赡耆吮Ｗo法》第13條規(guī)定：父母或者其他監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責或者侵害被監(jiān)護的未成年人的合法權益，經教育不改的，人民法院可以根據有關人員或者有關單位的申請，撤銷其監(jiān)護人的資格，依法另行指定監(jiān)護人。但是這條規(guī)定在司法實踐中缺乏可操作性：究竟誰有權起訴？法律規(guī)定的有關人員和單位具體指誰？撤銷以后指定誰來擔任監(jiān)護人？正是因為需要完善和解決的問題很多，地方立法才有必要作出可操作性的規(guī)定。遺憾的是，部分地方立法抄襲多、內容泛、缺乏可操作性?！稄V西壯族自治區(qū)實施〈中華人民共和國未成年人保護法〉辦法》實體內容僅有35條，但是“應當”二字出現(xiàn)23次。并且這些“應當”多是倡導、建議性條款，如何具體落實未成年人保護法，該辦法沒有做出具體的規(guī)定，其操作性比較差。該條例應當予以修改。

就預防未成年人意外溺亡事故發(fā)生而言，人們應該做好以下幾個方面工作：(1)要設立警示標志，提醒未成年人注意安全；(2)要求家長或學校在敏感季節(jié)，特別是夏季要注重孩子的動向，并提醒未成年人不要到水不安全的地方；(3)要建立巡防工作，可以利用當?shù)毓膊块T、鄉(xiāng)村組織建立嚴格的巡防制度；(4)要明確不作為的法律責任，確保相應的國家機關履行職責。只有實行這種立體型的預防機制，才能杜絕或減少類似溺亡事故的發(fā)生。上述《安徽條例》盡管就防止未成年人溺亡事故作出了規(guī)定，并且作了具有操作性的規(guī)定，但是還不夠具體、全面，有待進一步完善。

(四)恪守立法權限標準

盡管地方立法機關可以通過創(chuàng)新性地方立法完善未成年人保護法律制度，但是必須恪守立法權限。1984年通過的《福建省普及初等義務教育暫行條例》第5條就規(guī)定：“阻撓女學齡兒童入學的父母(撫養(yǎng)人)，情節(jié)惡劣構成犯罪的，按虐待婦女、兒童罪論處?！卑凑瘴覈稇椃ā?、《立法法》和有關法律的規(guī)定，有關犯罪和刑罰的規(guī)定屬于法律保留的事項，只能由法律予以規(guī)定。地方性法規(guī)、規(guī)章直接對犯罪和刑罰予以規(guī)定，顯然超越了地方立法權限，僭越了全國人大及其常委會的立法權。

四、未成年人地方立法的良法保障機制

要使地方立法成為保護未成年人權益的良法，應該建立相應的保障機制。

(一)通過執(zhí)行性地方立法執(zhí)行中央立法

根據地方立法的目的可以將地方立法分為執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法。執(zhí)行性立法是指地方立法機關為了執(zhí)行或實現(xiàn)特定法律、法規(guī)等上位法而制定地方性法規(guī)、規(guī)章的活動。地方未成年人權益保護立法主要指的是執(zhí)行性地方立法，通過執(zhí)行性地方立法保護未成年人權益應該表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、落實保障未成年人的受教育權。我國《未成年人保護法》第14條規(guī)定：學校應當尊重未成年學生的受教育權，不得隨意開除未成年學生。為了使該條規(guī)定能夠得到貫徹實施，《陜西辦法》第15條規(guī)定：學校應當尊重和保障未成年人的受教育權，接收適齡未成年人入學，不得違反法律、法規(guī)和國家規(guī)定開除未成年學生或者責令未成年學生停課、停學、退學。學校處分未成年學生，應當聽取未成年學生及其父母或者其他監(jiān)護人的申辯，并對申辯的內容予以答復。未成年學生受到處分后有改正表現(xiàn)的，學校應當在其畢業(yè)前將處分記錄從個人檔案中消除?！秾幭幕刈遄灾螀^(qū)實施〈中華人民共和國未成年人保護法〉辦法》第15條也規(guī)定：未成年學生在校期間所受的處分不記入個人檔案。這些地方性法規(guī)的相關條款使概括性的法律條款得以貫徹落實，是良法的典型表現(xiàn)。

2、落實未成年人的家庭保護。我國《未成年人保護法》第2章作了“家庭保護”的規(guī)定，但是如果落實家庭保護法律未做具體規(guī)定，為此《廣東條例》第12條規(guī)定：父母或者其他監(jiān)護人以及其他成年公民應當注意未成年人的乘車安全，不得將未成年人單獨留在機動車內，不得安排未滿12周歲的未成年人乘坐機動車副駕駛位置。類似的規(guī)定還體現(xiàn)在《河南省未成年人保護條例》(以下簡稱《河南條例》)第11條。另外，基于未成年人獨居有可能會造成對未成年人的傷害，《河南條例》第11條規(guī)定不得將未滿7周歲的未成年人單獨留置家中，類似的規(guī)定還出現(xiàn)在《廣州市未成年人保護規(guī)定》第11條。這些條款有利于落實《未成年人保護法》關于“家庭保護”的規(guī)定。

(二)通過創(chuàng)新性地方立法彌補中央立法的不足

創(chuàng)新性立法是指地方立法機關為了填補法律、法規(guī)的空白以實現(xiàn)地方職能而進行的立法。就我國目前現(xiàn)實狀況而言，鑒于經驗不足、立法時機不成熟、國情特殊、社會關系沒有定型等諸多緣由，中央國家機關無法制定法律、行政法規(guī)，或者對某些事項不能做出合理的規(guī)定，有時會以政策的方式表現(xiàn)出來。于是無法可依或者法律行政法規(guī)存在這樣那樣的問題是難免的，這就要求地方立法予以創(chuàng)新，做出合理規(guī)定，以彌補中央立法的缺陷與不足。

1、未成年人人身安全優(yōu)先的規(guī)定。鑒于未成年人在自我保護能力方面的不足，為了彌補中央立法的不足，《廣東條例》第29條作出創(chuàng)新性規(guī)定：發(fā)生突發(fā)事件和未成年人人身傷害事故時，學校、幼兒園、托兒所應當啟動應急預案，優(yōu)先保護未成年人的安全，及時救護，妥善處理，并向有關主管部門報告。地方性法規(guī)包含類似規(guī)定的還有安徽、四川、浙江、吉林等省。

2、設定強制兒童約束裝置以保護未成年人生命安全的規(guī)定。隨著四川省3歲女童夾死事故的發(fā)生，汽車天窗的防夾功能的強制性規(guī)定應該提到議事日程中來。另外，專家指出：抱著孩子乘車，或者讓孩子坐在副駕駛座上，這些行為都威脅到孩子的安全。2012年5月31日，在廣州舉行的“關注汽車兒童安全座椅，保障兒童乘車安全”兒童乘車安全研討會上，一組數(shù)據說明了很嚴峻的問題：在我國，84.5%的家長沒有為孩子專門配備乘車安全設備，24.8%的家長對兒童乘車安全知識毫不了解，我國兒童乘車安全現(xiàn)狀堪憂。鑒于目前因安全設置未做強制性規(guī)定給兒童造成的損害，上海市2013年度立法計劃擬適時安排審議上海市未成年人保護條例，條例擬設定強制兒童約束裝置的設計，其他地區(qū)的地方性法規(guī)也應該在強制兒童約束裝置方法予以完善。

3、禁止讓未成年人從事超出其能力的行為的規(guī)定。未成年人心智發(fā)育尚未健全，超出自身能力從事公益行動顯然無法和保護未成年人的生命權、健康權相提并論，因此應當禁止讓未成年人從事超出其能力的行為?！墩憬∩窒罈l例》第28條第2款規(guī)定：森林消防指揮部(所)統(tǒng)一組織動員單位和個人參加撲救森林火災。禁止任何單位和個人動員殘疾人、老年人、孕婦、中小學生和其他未成年人參加森林火災撲救；上述人員自發(fā)參加的，有關部門應當加以勸阻。類似的規(guī)定見之于我國遼寧省、內蒙古自治區(qū)、上海市、江蘇省、安徽省、江西省、河南省、云南省以及汕頭、廈門等省市的森林消防條例中。除了禁止未成年人參加森林火災撲救外，諸如落水事件、暴力沖突事件中的見義勇為等行為，地方立法也應當通過立法予以禁止，以確保更大范圍內地保護未成年人的生命健康權。

4、彌補未成年人保護漏洞的其他規(guī)定。成都3歲女童李思怡和南京兩名幼女餓死的慘劇摧垮了人們的脆弱的神經。為了避免類似的情況再次發(fā)生，《海南規(guī)定》第34條規(guī)定：公安機關、司法機關對未成年人的父母或者其他監(jiān)護人采取拘留、逮捕、強制隔離戒毒等剝奪人身自由的措施或者處罰，可能導致未成年人失去監(jiān)護的，應當通知未成年人居住地的民政部門。民政部門應當依照有關規(guī)定給予救助和妥善照顧。遺憾的是，在所有的地方性未成年人保護法規(guī)中，唯有海南省作出了這樣的規(guī)定，其他地方立法應該在這一方面加以完善。

這些創(chuàng)新性地方立法彌補了我國中央立法的不足，類似的地方立法創(chuàng)新還有很多，不再一一贅述。

(三)以政策為依據制定創(chuàng)新性地方立法

政策對于未成年人權益保護具有及時、應變快等優(yōu)點，但也有其自身的缺陷，例如，不具有強制性。要使保護未成年人的政策落實，有必要將政策轉換為法律。在中央立法條件不成熟的情況下，地方立法機關應該將這些政策轉換為地方性法規(guī)、規(guī)章。例如：2010年3月19日，文化部《關于加大對網吧接納未成年人違法行為處罰力度的通知》細化了網吧接納未成年人違法行為處罰措施，對推動落實《未成年人保護法》，打擊網吧接納未成年人違法行為，落實職能部門職責提供了很好的經驗。另外，民政部啟動“重生行動——全國貧困家庭唇腭裂兒童手術康復計劃”；2009年6月，中華慈善總會與拜耳公司共同設立了“中華慈善總會拜科奇血友病兒童援助項目”等。地方立法機關若能將這些具體的政策納入到地方立法中，形成具有可執(zhí)行性的規(guī)范，使這些軟政策變?yōu)榫哂袕娭菩缘挠卜?，對于保護未成年人權益、預防未成年人犯罪將具有非常實用的價值。

(四)通過組織未成年人參與立法使地方立法更具有針對性

未成年人保護法保護的對象是孩子，我們不僅要聽取家長、老師和專家的意見，更要聽聽孩子們的心聲，這樣制定或修訂出的法規(guī)，才有更強的針對性。部分地方立法機關邀請未成年人參與了未成年人保護法的立法活動。例如，上海市人大常委會于2004年10月10日組織部分未成年學生召開專題座談會，直接聽取他們對《未成年人保護條例(草案)》的建議。2009年4月24日，武漢市中學生董凌菲、羅珺怡作為未成年人代表參加了《湖北省實施〈中華人民共和國未成年人保護法〉辦法(修訂草案)》征求意見座談會。會上董凌菲率真地說：“我認為‘學校不得公布學生成績和名次’這一條應刪除?！薄拔覀儗砜傄L大成人，走入社會參加工作，必須面對社會激烈的競爭，如果連公布成績和名次這點小競爭都不能承受，還能做什么？我們不能成為玻璃娃娃，總要受到呵護！”年僅13歲的董凌菲，稚氣未脫，卻在眾多立法專家面前侃侃而談。此次座談會改變了人們認為未成年人由于年齡小、心理不夠健全、沒有完全行為能力，不可能參與立法活動的看法。其結果是《湖北辦法》刪除了有關“學校不得公布學生成績和名次”的條款。

(五)提高地方立法工作人員的素質為實現(xiàn)立法科學化打好基礎

立法是一門科學，很難指望沒有立法知識和技術的人員能制定出高質量的法律?！白h會立法程序中最重要的問題是如何確保決定者的素質和如何提供充分的信息以資判斷。”*季衛(wèi)東：《法律程序的意義——對中國法制建設的另一種思考》，載《中國社會科學》1993年第1期。未成年人地方立法是非常復雜的問題，制定良好的地方立法需要高素質的立法工作者。為此，地方立法機關應通過引進人才、加強業(yè)務學習、繼續(xù)學習深造等方式大力提高立法者的素質，為實現(xiàn)立法科學化打好基礎。*參見周偉：《論我國地方立法存在的問題及其解決》，載《河南財經政法大學學報》2013年第2期。

[責任編輯：吳巖]

Subject:On the Empirical Study of the Good Standards of the Local Legislation for the Juvenile

Author&unit:ZHOU Wei

(Law School,Henan University of Economic and Law, Zhengzhou Henan 450000,China)

Events show the legal system’ shortcomings for our country to protect the juvenile recently. To formulate the good local regulations can make up for the deficiency. To formulate the good local regulations shall determine the standards of the entity and the form of the local legislation. The standards of entities include the protection of the security and health, the privacy, the security, the equal right to education and the special rights for the Juvenile in the Local legislation. The form standards include the local standard, the executive standard, the operational standard and abiding by the legislative authority standard etc. The Juvenile’ good local legislation can be realized by formulating the execution local legislation to implement the central legislation, by formulating the innovation local legislation to make up for the lack of the central legislation, by formulating the innovation local legislation as the basis of the policy, by organization the Juvenile to participate in the local legislation to achieve the pertinence of the local legislation, by improving the legislative quality of the local legislative staff to achieve the scientific the local legislation, etc.

the juvenile, the local legislation, the good standards of the local legislation

2014-07-16

該文系2014年河南省哲學與社會規(guī)劃辦公室基金項目《地方立法項目論證制度研究》(2014BFX022)的階段性成果。

周偉(1967-)，男，河南固始人，法學博士，河南財經政法大學法學院副教授，碩士生導師，主要研究方向：行政法學、立法學。

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：1009-8003(2014)05-0154-07