論我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險(xiǎn)的法律防范*

王 揚(yáng) ，劉曉莉

（東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117）

轉(zhuǎn)基因食品是指利用基因工程技術(shù)改變基因組構(gòu)成的生物生產(chǎn)的食品和食品添加劑，包括轉(zhuǎn)基因動(dòng)植物、微生物產(chǎn)品，轉(zhuǎn)基因動(dòng)植物、微生物直接加工品和以轉(zhuǎn)基因動(dòng)植物、微生物或其直接加工品為原料生產(chǎn)的食品和食品添加劑三類。轉(zhuǎn)基因食品安全涉及了轉(zhuǎn)基因食品本身的安全性、轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)與流通、轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管等諸多內(nèi)容。限于文章篇幅，與傳統(tǒng)食品相同的安全問題在此將不予贅述，僅就轉(zhuǎn)基因食品特有的安全性風(fēng)險(xiǎn)防范問題進(jìn)行分析。

一、風(fēng)險(xiǎn)的主要來源

（一）科技因素

轉(zhuǎn)基因是一種改變生物自身基因片斷，或?qū)⑼庠椿蚱瑪嘀踩?，從而改變受體基因構(gòu)成的現(xiàn)代生物技術(shù)。1973年基因技術(shù)問世；1983年轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物誕生；1996年轉(zhuǎn)基因作物大規(guī)模商業(yè)化種植；2004年63個(gè)國(guó)家進(jìn)行轉(zhuǎn)基因作物研發(fā)；2010年29個(gè)國(guó)家進(jìn)行轉(zhuǎn)基因植物商業(yè)化種植，種植面積是首次商業(yè)化種植面積的87倍。在轉(zhuǎn)基因作物快速商業(yè)化的同時(shí)，轉(zhuǎn)基因食品隨之大規(guī)模的進(jìn)入餐飲供給領(lǐng)域。然而，在轉(zhuǎn)基因食品存在風(fēng)險(xiǎn)和隱患的論調(diào)下，這種科技成果的安全性引發(fā)了公眾的不安。

“食品安全涵蓋了食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量、食品營(yíng)養(yǎng)等內(nèi)容，其貫穿于食品（食物）種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、銷售、消費(fèi)等環(huán)節(jié)”。［1］（p3）對(duì)轉(zhuǎn)基因食品本身安全性的顧慮，莫過于非必要、過量添加基因的問題。從當(dāng)前各國(guó)的實(shí)踐情況來看，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全性的判斷，多是比照非轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)行的評(píng)價(jià)。盡管傳統(tǒng)食品亦不存在零風(fēng)險(xiǎn)的可能，但比較而言，新興的轉(zhuǎn)基因食品在人體適應(yīng)性、風(fēng)險(xiǎn)可預(yù)測(cè)性等方面存在明顯差異。例如，“在創(chuàng)造基因生物的過程中，與自發(fā)突變一樣，可能會(huì)出現(xiàn)許多負(fù)面的個(gè)體。但在傳統(tǒng)的生物進(jìn)化過程中，自身的代謝途徑在一定程度上能夠抑制毒素的表現(xiàn)，而外體基因的導(dǎo)入則可能使病毒蛋白發(fā)生過量表達(dá)從而產(chǎn)生毒素。 ”［2］（p569）此外，“對(duì)生物進(jìn)行基因改造的過程是一個(gè)突變的過程。把細(xì)菌基因、病毒基因或其他基因插入一種生物DNA的陌生環(huán)境中，由此而產(chǎn)生的衍生品，科學(xué)家們還需要進(jìn)一步研究”。［3］（p4）同時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品依然使用傳統(tǒng)的加工、包裝、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、食用方式，也有可能產(chǎn)生不可預(yù)知的毒素。

轉(zhuǎn)基因生物的優(yōu)勢(shì)之一是可以突破有性繁殖障礙，使不同物種的基因在同一受體得以表達(dá)。例如，有的科學(xué)家就曾將玉米和大豆的基因添加到貝類動(dòng)物的基因中、將蘇云金桿菌添加到玉米和水稻的基因中。如此以來，新生的轉(zhuǎn)基因食品在保有自身性狀的同時(shí)，也具備了轉(zhuǎn)入基因所屬食品的特性。轉(zhuǎn)基因作物一般都含有傳統(tǒng)作物所不具有的新蛋白，而蛋白質(zhì)是引起食物過敏的根源,這就增加了食物的過敏源。例如，從“巴西堅(jiān)果中提取的2S清蛋白基因轉(zhuǎn)入大豆后，產(chǎn)生了與巴西堅(jiān)果的2S清蛋白分子量及性質(zhì)相似的致敏性成分。 ”［4］（p24）同時(shí)，為了增強(qiáng)食品的功能性，往往在受體生物內(nèi)添加多種外來基因。這就可能出現(xiàn)以下問題：一是產(chǎn)生抗生素危害。為了實(shí)現(xiàn)基因的有效轉(zhuǎn)化，通常需要添加大量的抗生素。眾所周知，抗生素不僅會(huì)破環(huán)菌群的平衡，還可能產(chǎn)生毒副作用危害人體健康；二是降低食品原有功能。英國(guó)倫理和毒性中心通過實(shí)驗(yàn)證明：大豆基因在添加了除草劑后，原有的防癌功能成分減少了40%。在我們感嘆轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)量驚人、品質(zhì)奇特、種類繁多的同時(shí)，也為轉(zhuǎn)基因食品可能造成的危害而憂心忡忡?，F(xiàn)有的轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險(xiǎn)，也足以引發(fā)人們對(duì)科技熱背后的冷思考。

（二）監(jiān)管因素

轉(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險(xiǎn)涉及諸多領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，除了科技因素的影響外，還存在深刻的監(jiān)管問題。有效的監(jiān)管能夠最大化的減免科技風(fēng)險(xiǎn)的危害，而監(jiān)管體系一旦出現(xiàn)問題則會(huì)后患無窮。盡管我國(guó)已經(jīng)就轉(zhuǎn)基因食品的審批、標(biāo)識(shí)、安全評(píng)價(jià)、進(jìn)出口等制度進(jìn)行了規(guī)定，但其監(jiān)管規(guī)范遠(yuǎn)落后于轉(zhuǎn)基因科技和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且至今沒有專門完善的立法?，F(xiàn)有的有關(guān)規(guī)范也存在立法層級(jí)低、缺乏系統(tǒng)性、內(nèi)容不完善等諸多問題。

為了最大化的減少轉(zhuǎn)基因食品的安全風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)紛紛立法以規(guī)范轉(zhuǎn)基因技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用。但遺憾的是，我國(guó)至今仍沒有涉及轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管的專門性法律。不僅如此，現(xiàn)有的法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)容上也多有缺失。例如，我國(guó)尚未就轉(zhuǎn)基因食品的區(qū)別性生產(chǎn)、流通管理作出規(guī)定，也未對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的證明和追蹤制度予以詳細(xì)規(guī)范，現(xiàn)有的標(biāo)識(shí)制度也存在不足。有效的標(biāo)識(shí)便于消費(fèi)者自主選擇，同時(shí)也能對(duì)食品中轉(zhuǎn)基因含量的多少加以控制。更為重要的是，標(biāo)識(shí)制度是分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的有效手段。在食品生產(chǎn)、銷售等過程中，商家壟斷了商品信息，為了防止商家轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。商家對(duì)自身的食品和服務(wù)有明確的告知義務(wù)，一旦欺瞞或出現(xiàn)問題后將對(duì)此承擔(dān)法律責(zé)任。但問題是：一方面，我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)范圍規(guī)定的不合理，列舉式的表述加之檢測(cè)條件的限定，致使以轉(zhuǎn)基因作物為原料的加工食品、含有轉(zhuǎn)基因成分的食品可免于標(biāo)識(shí)。另一方面，我國(guó)沒有像如其他國(guó)家對(duì)轉(zhuǎn)基因成分限量強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的規(guī)定，導(dǎo)致了轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識(shí)不明。這些問題不但損害了消費(fèi)者的權(quán)益，也給監(jiān)管活動(dòng)帶來了巨大的困難。

此外，雖然我國(guó)現(xiàn)有的安全評(píng)價(jià)管理辦法較為詳盡，但是在內(nèi)容上仍待完善。在研究、試驗(yàn)規(guī)范上，我國(guó)沒有對(duì)轉(zhuǎn)基因?qū)嶒?yàn)的主體進(jìn)行區(qū)分（日本在法規(guī)中區(qū)分了大學(xué)研究機(jī)構(gòu)和非大學(xué)研究機(jī)構(gòu)），在資質(zhì)審查和監(jiān)管上對(duì)此也沒有特別規(guī)定，這就可能造成監(jiān)管的乏力。在我國(guó)，除了專屬的政府研究部門、科研院所和各大高校的科技人員在進(jìn)行生物技術(shù)的研發(fā)工作外，受利益的驅(qū)使，很多企業(yè)和外來科研機(jī)構(gòu)也加入到研究主體的行列，這就增加了監(jiān)管的難度。2012年，美國(guó)某科研機(jī)構(gòu)利用中國(guó)兒童做轉(zhuǎn)基因大米人體實(shí)驗(yàn)的行為被披露，隨即引發(fā)了公眾的強(qiáng)烈不滿。經(jīng)認(rèn)定，實(shí)驗(yàn)方違反了學(xué)術(shù)倫理和管理規(guī)范：實(shí)驗(yàn)方案沒有及時(shí)交由倫理委員會(huì)審核，對(duì)參與實(shí)驗(yàn)的兒童和家長(zhǎng)沒有履行充分的告知義務(wù)。雖然實(shí)驗(yàn)沒有不良反應(yīng)報(bào)告，但卻暴露出實(shí)驗(yàn)監(jiān)管的重大問題。在檢測(cè)管理上，我國(guó)檢測(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)量有限且分布不均。截止2010年底，我國(guó)僅有的32家檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)卻集中在20個(gè)省份，這就為轉(zhuǎn)基因食品的檢測(cè)工作帶來了不便。不僅如此，我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品檢測(cè)技術(shù)2000年以后才逐步發(fā)展起來，遠(yuǎn)滯后于轉(zhuǎn)基因食品的研發(fā)活動(dòng)?，F(xiàn)有的檢測(cè)方法也具有很大的局限性，受食品加工過程的影響會(huì)嚴(yán)重降低檢測(cè)結(jié)果的靈敏度。正是這些原因，導(dǎo)致了湖南湖北轉(zhuǎn)基因大米種植與銷售發(fā)生失控而政府卻無法進(jìn)行管理和處罰的現(xiàn)象。

二、防范的路徑選擇

（一）內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)化解

轉(zhuǎn)基因食品的安全程度與轉(zhuǎn)基因科技的發(fā)展水平密切相關(guān)，轉(zhuǎn)基因食品內(nèi)在的安全風(fēng)險(xiǎn)，在很大程度上需要科技的進(jìn)步來自我化解。轉(zhuǎn)基因食品的卓越特性不僅能保證糧食供給的巨大需求，還能在提高人體免疫力和日常保健上發(fā)揮重要作用。轉(zhuǎn)基因作為影響未來全球經(jīng)濟(jì)的第三大科技，轉(zhuǎn)基因技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用勢(shì)在必行。與此同時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)清楚的認(rèn)識(shí)到，轉(zhuǎn)基因科技作為人類階段性認(rèn)識(shí)成果仍可能存在缺陷，還需要不斷的探索和修正。

現(xiàn)實(shí)的需求決定科技發(fā)展的方向。以我國(guó)為例，現(xiàn)有耕地面積的糧食產(chǎn)量只能養(yǎng)活95%的國(guó)人。更令人擔(dān)憂的是，“預(yù)計(jì)2030年我國(guó)人口數(shù)量將達(dá)到15億，潛在的巨大人口壓力和耕地面積的不斷下降使我國(guó)食品自給自足的能力相對(duì)下降”。［5］（p569）與此同時(shí)，資源的消耗也相當(dāng)巨大且危害嚴(yán)重。在全球水資源匱乏的背景下，目前中國(guó)水稻生產(chǎn)用水占據(jù)國(guó)內(nèi)用水總量的一半。我國(guó)化肥和農(nóng)藥施用量世界居首?；士偭康?7%用在糧食作物上，每年農(nóng)藥的使用面積達(dá)1.67億公頃以上，受農(nóng)藥嚴(yán)重污染的面積占全國(guó)耕地面積的1/7以上。每年因農(nóng)藥中毒的有10萬余人，死亡率更是高達(dá) 20%.［6］（p76）在追求可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式必將做出調(diào)整,這就需要科技的推動(dòng)。其中，轉(zhuǎn)基因技術(shù)作用巨大。例如，與傳統(tǒng)繁雜低效的農(nóng)耕活動(dòng)相比，一顆轉(zhuǎn)基因種子往往就能應(yīng)對(duì)病蟲害、霜凍、干旱等問題，這無疑為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來了曙光?！吧锟萍嫉闹卮笸黄普谘杆僭杏痛呱碌漠a(chǎn)業(yè)革命，中國(guó)生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展大力推進(jìn)轉(zhuǎn)基因生物品種研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化，對(duì)于建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家、增強(qiáng)中國(guó)在高新技術(shù)領(lǐng)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、保障中國(guó)糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，均具有重要戰(zhàn)略意義。 ”［7］（p4）

在討論轉(zhuǎn)基因食品安全問題時(shí)，應(yīng)理性對(duì)待轉(zhuǎn)基因科技和轉(zhuǎn)基因食品，對(duì)科技的盲目排斥必將阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步。就歐盟國(guó)家對(duì)轉(zhuǎn)基因科技較為保守的態(tài)度，英國(guó)環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)大臣?xì)W文·帕特森就曾直言：“歐盟的做法使得歐洲正處于被高科技資本逐漸拋棄的危險(xiǎn)中。這將掣肘歐洲在農(nóng)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵性部署，削弱我們的應(yīng)對(duì)能力和農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力?！鞭D(zhuǎn)基因科技的發(fā)展洪流已然勢(shì)不可擋，只有掌握核心技術(shù)、提高科技水平才能應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國(guó)際局勢(shì)。面對(duì)全球嚴(yán)峻的糧食供給危機(jī)，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人指出：“中國(guó)的糧食安全要靠自己”；面對(duì)前所未有的科技沖擊，“我們自己的飯碗主要要裝自己生產(chǎn)的糧食”。針對(duì)我國(guó)巨大的食品供給壓力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制、環(huán)境污染威脅等現(xiàn)狀，2010年中共中央、國(guó)務(wù)院通過了指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的第七個(gè)中央一號(hào)文件，提出“抓緊開發(fā)具有重要應(yīng)用價(jià)值和自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的功能基因和生物新品種，在科學(xué)評(píng)估、依法管理的基礎(chǔ)上，推進(jìn)轉(zhuǎn)基因新品種產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展要求。轉(zhuǎn)基因技術(shù)的自主研發(fā)與應(yīng)用成為科技興國(guó)的必由之路。

對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和食品供給而言，應(yīng)用轉(zhuǎn)基因科技勢(shì)在必行；就轉(zhuǎn)基因食品安全的風(fēng)險(xiǎn)化解而言，發(fā)展轉(zhuǎn)基因科技至關(guān)重要。但如前文所述，轉(zhuǎn)基因科技作為階段性認(rèn)識(shí)成果仍有待完善，若將其作為當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)防范的最佳選擇則有所不妥。一方面，對(duì)科技的探索具有未知性和局限性，因而很難人為的掌控。例如，基于當(dāng)前的認(rèn)知水平，人們能夠判斷哪些基因能轉(zhuǎn)不能轉(zhuǎn)，但要判斷這些基因該轉(zhuǎn)不該轉(zhuǎn)卻仍需時(shí)日。另一方面，轉(zhuǎn)基因技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用也是一種需要規(guī)范的行為。我們知道，基因作為生命體最基本的信息載體，能夠表現(xiàn)出每一種生物個(gè)體獨(dú)特的性狀，其決定了一個(gè)生命體甚至一個(gè)物種的發(fā)展方向。被轉(zhuǎn)基因的生物不但可以實(shí)現(xiàn)個(gè)體的性狀改變，而且還能夠通過不斷的繁衍將這種性狀遺傳給下一代、影響周邊的生態(tài)環(huán)境，我們必須審慎地對(duì)待這種人類活動(dòng)?；谵D(zhuǎn)基因食品安全風(fēng)險(xiǎn)形成的原因，我們需要通過科技的發(fā)展進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)化解；基于轉(zhuǎn)基因科技發(fā)展的特點(diǎn)，我們需要通過法律的路徑進(jìn)行外在規(guī)范。

（二）外在風(fēng)險(xiǎn)化解

工業(yè)化高度發(fā)展帶來了巨大的科技風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)。轉(zhuǎn)基因食品作為工業(yè)化的產(chǎn)物，不可避免地面臨著技術(shù)和監(jiān)管的雙重風(fēng)險(xiǎn)。由于人類知識(shí)體系的有限性和評(píng)價(jià)內(nèi)容的特定性，使得技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)往往難以發(fā)現(xiàn)和避免。與之相反，法律監(jiān)管這種具有可預(yù)見性的人為活動(dòng)卻易于掌控。值得注意的是，在化解制度風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，在很大程度上有益于對(duì)科技風(fēng)險(xiǎn)的化解。面對(duì)不斷的質(zhì)疑，轉(zhuǎn)基因食品除了應(yīng)注重發(fā)展科技的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)化解，還應(yīng)通過完善立法來增強(qiáng)化解風(fēng)險(xiǎn)的能力。盡管針對(duì)這種外源性的風(fēng)險(xiǎn)，法律本身并不能消除科技的風(fēng)險(xiǎn)性問題，但卻可以通過規(guī)范人們的行為來保障公眾的安全；盡管現(xiàn)有的法律制度存在一些不足，但卻可以通過加強(qiáng)立法得以完善?？萍嫉陌l(fā)展有賴于完善的法制環(huán)境，也只有完善的法制才能最有效地化解風(fēng)險(xiǎn)。

轉(zhuǎn)基因食品的安全風(fēng)險(xiǎn)不同于傳統(tǒng)的食品衛(wèi)生問題，其出現(xiàn)使整個(gè)食品供給系統(tǒng)面臨新的監(jiān)管難題，完善法制是各國(guó)應(yīng)對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)的首選和基石之策。一方面，受科技水平限制轉(zhuǎn)基因食品在安全性方面存在風(fēng)險(xiǎn)，該風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生的危害具有立法正當(dāng)性和必要性。安全是人類追求的基本生存目標(biāo)，國(guó)家有義務(wù)為保障公民的生存安全而立法，而受食品安全風(fēng)險(xiǎn)危害的生命、健康權(quán)益也必然為法律所保障。同時(shí)，法律的預(yù)防目的符合風(fēng)險(xiǎn)控制的要求，即在風(fēng)險(xiǎn)的危害具有緊迫性和現(xiàn)實(shí)性時(shí)，出于對(duì)公共利益和人身安全的考慮，國(guó)家應(yīng)當(dāng)就危害發(fā)生的預(yù)防、處罰、救濟(jì)等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。另一方面，與其他管理制度相比，法律在規(guī)范行為效果上具有不可替代的作用。法律不僅能夠規(guī)定最嚴(yán)厲的處罰措施、賦予和保障各方的參與權(quán)、平衡不同主體的利益關(guān)系，還能保證信息的充分性和有效性。開放的交易平臺(tái)、社會(huì)資源的稀缺性，使得經(jīng)濟(jì)利益主體都要通過競(jìng)爭(zhēng)去實(shí)現(xiàn)各自的經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)，這也就會(huì)形成種種復(fù)雜的利益關(guān)系甚至利益沖突。轉(zhuǎn)基因食品的有關(guān)信息在研發(fā)、產(chǎn)銷等過程中被壟斷為一種商業(yè)資源，成為保證競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵，利益集團(tuán)也往往利用信息優(yōu)勢(shì)謀取不正當(dāng)收益。自律只能約束少數(shù)的誠(chéng)信者，只有法律才能更好的保障消費(fèi)者的知情權(quán)，從而確保風(fēng)險(xiǎn)分配的公正性。

此外，轉(zhuǎn)基因食品安全立法能從法律的高度兼顧政策、經(jīng)濟(jì)、科技、倫理、歷史文化等因素?？v觀各國(guó)轉(zhuǎn)基因食品的法律制度，不同的國(guó)情使得監(jiān)管模式存在差異。以美國(guó)為代表的模式遵循“可靠科學(xué)原則”，并不強(qiáng)調(diào)對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的區(qū)別性對(duì)待。其認(rèn)為，轉(zhuǎn)基因食品在未被科學(xué)證實(shí)存在危害時(shí)，不應(yīng)當(dāng)被過分的限制；以歐盟為代表的模式則遵循“預(yù)防原則”，出于社會(huì)防衛(wèi)的考慮，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品采取了嚴(yán)格限制的態(tài)度；以日本為代表的模式較為注重實(shí)用性，在科學(xué)發(fā)展、嚴(yán)格管理的理念下依法從事轉(zhuǎn)基因活動(dòng)。不同的監(jiān)管模式充分地反應(yīng)了各自的立法取向。一般在科技發(fā)達(dá)、法制健全、商業(yè)化水平高的國(guó)家，民眾的接受程度較高。而在政策保守、存在貿(mào)易逆差的國(guó)家，則對(duì)轉(zhuǎn)基因食品較為排斥。但面對(duì)巨大的經(jīng)濟(jì)利益和未來的發(fā)展趨勢(shì)，各國(guó)的法律也將作出必要的回應(yīng)。例如，我國(guó)作為WTO的成員國(guó)，雖不能通過經(jīng)濟(jì)或技術(shù)措施阻止外國(guó)轉(zhuǎn)基因食品入市，但卻可以通過加強(qiáng)立法以提高進(jìn)口安全限制，合理設(shè)置“綠色貿(mào)易壁壘”，適度控制轉(zhuǎn)基因食品的進(jìn)口數(shù)量和速度，為我國(guó)轉(zhuǎn)基因科技的發(fā)展贏得時(shí)間和市場(chǎng)。

三、法律防范路徑的完善

（一）專門立法

現(xiàn)有的轉(zhuǎn)基因食品安全規(guī)范，在效力和形式上，法律位階較低且比較分散；在內(nèi)容上，規(guī)范局限且存在不足。為了更好地順應(yīng)轉(zhuǎn)基因科技發(fā)展的潮流、有效地防范轉(zhuǎn)基因食品的安全風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專門立法。專門立法的形式吸收了國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需求。其不僅能整合現(xiàn)有法律資源，還能適時(shí)地把國(guó)際條約和協(xié)定的有關(guān)內(nèi)容充實(shí)進(jìn)來。同時(shí)在監(jiān)管協(xié)調(diào)上，專門立法還能避免內(nèi)容缺失和重復(fù)不當(dāng)?shù)膯栴}。這樣不僅有利于防范轉(zhuǎn)基因食品的安全風(fēng)險(xiǎn)，還有利于轉(zhuǎn)基因食品安全法律體系的完善。盡管現(xiàn)有的《食品安全法》規(guī)定轉(zhuǎn)基因食品的安全管理據(jù)此適用，但“目前轉(zhuǎn)基因食品并不能產(chǎn)生臨床意義上的身體損傷”，這就難以通過原有法律對(duì)轉(zhuǎn)基因食品特有的安全風(fēng)險(xiǎn)有效防范。此外，通過我國(guó)作為世貿(mào)組織成員國(guó)在“歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品立法措施爭(zhēng)端案”中發(fā)表的意見可知，就《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第三款第四條關(guān)于生物技術(shù)產(chǎn)品與非生物技術(shù)產(chǎn)品是否屬于“同類產(chǎn)品”的問題，我國(guó)主張兩者非“同類產(chǎn)品”。在轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管態(tài)度上，我國(guó)也不完全主張“實(shí)質(zhì)等同”。這就決定了對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全進(jìn)行專門立法具有現(xiàn)實(shí)必要。

為了適應(yīng)我國(guó)轉(zhuǎn)基因科技的發(fā)展水平、滿足轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的實(shí)際需求，在借鑒像如美國(guó)《轉(zhuǎn)基因食品管理草案》、歐盟《有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品和飼料的條例》、英國(guó)《新食品和新食品成分管理?xiàng)l例》的系統(tǒng)性立法形式外，還應(yīng)當(dāng)借鑒日本和澳大利亞的“軟法”立法形式。即在頒行專門法律之外，還制定了意在指引和約束轉(zhuǎn)基因生物實(shí)驗(yàn)和應(yīng)用活動(dòng)指南。例如，日本的《重組DNA實(shí)驗(yàn)指南》、《重組DNA工作指南》、《重組DNA技術(shù)工業(yè)應(yīng)用指南》；澳大利亞制定的小規(guī)模隔離使用（10L）、大規(guī)模隔離使用、和轉(zhuǎn)基因生物有目的環(huán)境釋放3個(gè)操作指南。此外，以影響轉(zhuǎn)基因食品安全活動(dòng)的發(fā)生順序，或以涉及轉(zhuǎn)基因食品安全的各個(gè)行業(yè)、領(lǐng)域?yàn)榱⒎ㄟ壿嫷挠蛲饬⒎ń?jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)的轉(zhuǎn)基因生物立法框架結(jié)構(gòu)有一定的借鑒意義。根據(jù)我國(guó)的立法習(xí)慣和部門法劃分特點(diǎn)，筆者建議采取前者“縱向結(jié)構(gòu)”的模式。這樣不僅能夠較為全面的涵蓋活動(dòng)流程，還能防止立法的雜亂和反復(fù)。

在立法中應(yīng)當(dāng)確立以下幾項(xiàng)基本原則：（1）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。比較美國(guó)、加拿大等較為寬松的法律監(jiān)管模式，我們應(yīng)當(dāng)清楚的認(rèn)識(shí)到，這種監(jiān)管模式是建立在轉(zhuǎn)基因科技發(fā)展程度高、信用體制健全、賠償數(shù)額巨大基礎(chǔ)上的有限寬松。而我國(guó)的轉(zhuǎn)基因科技發(fā)展還存在技術(shù)瓶頸、誠(chéng)信道德水平較低、法律制度不夠完善，這些因素決定了采取風(fēng)險(xiǎn)防衛(wèi)的必要性。（2）謹(jǐn)慎發(fā)展原則。如前文所述，轉(zhuǎn)基因食品本身存在的風(fēng)險(xiǎn)性，決定了立法者不應(yīng)僅基于轉(zhuǎn)基因科技的正面效應(yīng)而立法，還要對(duì)轉(zhuǎn)基因食品可能存在的負(fù)面影響予以考慮。應(yīng)當(dāng)規(guī)定生物技術(shù)及其產(chǎn)品缺陷、人體危害、環(huán)境污染等內(nèi)容的處罰和補(bǔ)救措施。（3）遵循國(guó)際規(guī)則的原則。我國(guó)作為《生物多樣性公約》、《卡塔赫納生物安全議定書》締約國(guó)和WTO成員國(guó)，在對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管進(jìn)行國(guó)內(nèi)立法的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照這些國(guó)際法的標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)定。這樣既能防止在國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端中產(chǎn)生不利影響，又能符合國(guó)際化的發(fā)展要求。

（二）完善內(nèi)容

現(xiàn)有的轉(zhuǎn)基因食品安全規(guī)范，在內(nèi)容上涵蓋了安全評(píng)價(jià)、標(biāo)識(shí)、監(jiān)督檢測(cè)、食品安全性與營(yíng)養(yǎng)質(zhì)量評(píng)價(jià)、資質(zhì)許可等基本制度。轉(zhuǎn)基因食品安全立法應(yīng)當(dāng)以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步明確和完善現(xiàn)有的轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管制度。同時(shí)還應(yīng)就轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息公開、公眾參與、產(chǎn)品追蹤和召回、區(qū)別性生產(chǎn)流通管理、救濟(jì)制度等內(nèi)容加以補(bǔ)充。限于文章篇幅，筆者僅就以下內(nèi)容著重加以論述。

首先，完善標(biāo)識(shí)制度。鑒于轉(zhuǎn)基因食品的特殊性，很多國(guó)家采取了積極研發(fā)、嚴(yán)格監(jiān)管的態(tài)度。為了有效的落實(shí)責(zé)任，更是建立了完備的標(biāo)識(shí)制度。例如，歐盟制定了涵蓋生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、進(jìn)口、銷售等諸多環(huán)節(jié)的行為規(guī)范。相比之下，我國(guó)的標(biāo)識(shí)主體范圍過窄，僅限于對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行生產(chǎn)、分裝的單位和個(gè)人。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)適時(shí)擴(kuò)大標(biāo)識(shí)的管理對(duì)象、增加標(biāo)簽中的信息含量。我國(guó)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》規(guī)定，強(qiáng)制標(biāo)識(shí)的對(duì)象限于大豆、玉米、油菜、棉花、番茄等幾類，與日本規(guī)定的24類、韓國(guó)規(guī)定的27類相比明顯過少。一方面，應(yīng)就含有轉(zhuǎn)基因成分的百分比進(jìn)行規(guī)定，改變?cè)幸浴安缓谢驒z測(cè)不出轉(zhuǎn)基因成分”的標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)。具體應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有檢測(cè)水平和安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，確定轉(zhuǎn)基因成分強(qiáng)制標(biāo)注含量比例。另一方面，應(yīng)當(dāng)就特殊人群進(jìn)行特別提示。例如，應(yīng)當(dāng)對(duì)含有轉(zhuǎn)基因成分的嬰兒食品進(jìn)行有效標(biāo)識(shí)?！案鶕?jù)英國(guó)皇家學(xué)會(huì)的報(bào)告認(rèn)為，嬰兒比成人更容易對(duì)食品過敏，而且必須長(zhǎng)期進(jìn)食某種食品，令嬰兒成為食品安全的高風(fēng)險(xiǎn)群，所以含有轉(zhuǎn)基因成分的嬰兒食品都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格標(biāo)識(shí)。 ”［8］（p1）

其次，完善安全評(píng)價(jià)制度。由衛(wèi)生部《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的定義可知，轉(zhuǎn)基因食品不僅包括植物，還包括動(dòng)物和微生物種類。然而，對(duì)轉(zhuǎn)基因?qū)嶒?yàn)室的管理規(guī)定只涉及微生物方面(《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例》)，這顯然不能滿足對(duì)轉(zhuǎn)基因食品實(shí)驗(yàn)活動(dòng)的規(guī)范，也不符合國(guó)際安全評(píng)價(jià)要求。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)轉(zhuǎn)基因食品的類型進(jìn)行全面且不同標(biāo)準(zhǔn)的安全評(píng)價(jià)。例如，就基因改造的動(dòng)物食品安全性評(píng)價(jià)，哺乳動(dòng)物本身的健康可以作為安全性評(píng)價(jià)的標(biāo)志；對(duì)一些魚類和無脊椎動(dòng)物因身體本身可能產(chǎn)生毒素，仍需進(jìn)一步進(jìn)行安全性評(píng)價(jià)。此外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)從事轉(zhuǎn)基因?qū)嶒?yàn)主體的資質(zhì)進(jìn)行區(qū)別性審查、對(duì)不同類別、安全等級(jí)、實(shí)驗(yàn)階段的評(píng)價(jià)內(nèi)容確立區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。

最后，完善應(yīng)急處理和損害賠償制度。對(duì)從事轉(zhuǎn)基因生物實(shí)驗(yàn)研究、商業(yè)化利用和越境轉(zhuǎn)移的，應(yīng)當(dāng)制定轉(zhuǎn)基因食品安全事故應(yīng)急預(yù)案，并將其報(bào)送相關(guān)主管單位審查備案；發(fā)生轉(zhuǎn)基因食品安全事故的，應(yīng)當(dāng)立即控制危害后果、通報(bào)可能受到影響的區(qū)域和個(gè)人、報(bào)告所在地省級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)或其他主管行政部門。同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)已經(jīng)生產(chǎn)（種植）、儲(chǔ)運(yùn)、銷售的轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行召回。鑒于轉(zhuǎn)基因食品存在安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)就非法含有轉(zhuǎn)基因成分、虛假標(biāo)識(shí)的轉(zhuǎn)基因食品列入召回對(duì)象。同時(shí)，可參照美國(guó)農(nóng)業(yè)部食品安全檢疫局（FSIS）、食品和藥品管理局（FDA）對(duì)缺陷食品可能引起的損害進(jìn)行分級(jí)并以此確定召回級(jí)別的規(guī)定。（美國(guó)的食品召回有三級(jí)：最嚴(yán)重的，消費(fèi)者食用了這類產(chǎn)品將肯定危害身體健康甚至導(dǎo)致死亡；第二級(jí)是危害較輕的，消費(fèi)者食用后可能不利于身體健康；第三級(jí)是一般不會(huì)有危害的消費(fèi)者食用這類食品不會(huì)引起任何不利于健康后果，比如貼錯(cuò)產(chǎn)品標(biāo)簽、產(chǎn)品標(biāo)識(shí)有錯(cuò)誤或未能充分反映產(chǎn)品內(nèi)容等。）在損害賠償方面，危害人有責(zé)任排除危害并對(duì)受損失方進(jìn)行損失賠償；對(duì)沒有具體受害人的危害行為，若存在環(huán)境污染則應(yīng)當(dāng)支付生態(tài)環(huán)境損害賠償金。需要說明的是，筆者認(rèn)為在轉(zhuǎn)基因作物引起侵權(quán)的情況下，作為作物種植主體的農(nóng)民在盡到謹(jǐn)慎義務(wù)的情況下，應(yīng)當(dāng)適用無過錯(cuò)責(zé)任原則的例外。此外，還應(yīng)結(jié)合歸責(zé)原則、共同致?lián)p、免責(zé)條件以及環(huán)境損害賠償金等條款予以詳細(xì)規(guī)定。

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