剛性促代建 打造新亮點(diǎn)

張銀橋

代建制是深化政府投資體制改革、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要舉措。省委、省政府歷來(lái)高度重視代建制工作，早在2004年，就開始進(jìn)行代建制試點(diǎn)。目前，湖南政府投資項(xiàng)目代建制已完全具備從試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面推行的條件。

剛性促代建，認(rèn)識(shí)要高

代建制，是政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理方式的一項(xiàng)改革創(chuàng)新，也是從源頭上預(yù)防工程領(lǐng)域腐敗的有效措施。但現(xiàn)在仍有一部分人沒有站在改革發(fā)展的全局高度和加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的戰(zhàn)略高度來(lái)看待代建制、理解代建制，以致認(rèn)識(shí)上有誤解、行動(dòng)上有抵觸。有的認(rèn)為推行項(xiàng)目代建步驟多、程序多，影響發(fā)展速度；有的認(rèn)為“自己的項(xiàng)目要交給別人管”，既不甘心也不放心，“感覺”還是原來(lái)的老辦法順手順心；還有的心存僥幸，掌握工程項(xiàng)目自建自管的權(quán)力，總想打點(diǎn)“小算盤”、玩點(diǎn)“小貓膩”，等等，給推行代建制設(shè)置一些“路障”。

從只追求發(fā)展速度向提高發(fā)展質(zhì)量轉(zhuǎn)變來(lái)認(rèn)識(shí)代建制。過(guò)去，政府投資項(xiàng)目普遍采用業(yè)主單位“自建自管自用”模式，由于缺乏建設(shè)人才和經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)化管理水平低，“交學(xué)費(fèi)”和“三超”現(xiàn)象普遍。實(shí)行代建制，雖然表面上不能直接體現(xiàn)總量的增長(zhǎng)，但代建單位在剛性的合同約束和激勵(lì)下自覺發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)專家算、專家建、專家管，不僅工程質(zhì)量有了保證，而且從根本上改變以往業(yè)主單位單純追求規(guī)模、檔次而不受成本效益約束的粗放管理方式，有效控制項(xiàng)目建設(shè)成本，實(shí)現(xiàn)花更少的錢辦同樣的事或者花同樣的錢辦更多的事的目的，有效提高項(xiàng)目建設(shè)管理水平和政府投資效益。

從管控的權(quán)力思維向法治的市場(chǎng)思維轉(zhuǎn)變來(lái)認(rèn)識(shí)代建制。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，政府部門管了很多不該管、管不了也管不好的事，而有些該政府管的事卻又沒有去管或沒有管好，既影響了市場(chǎng)配置資源決定性作用的發(fā)揮，也影響了政府職能的正常發(fā)揮。全面深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能，一方面，要打破管控思維，樹立市場(chǎng)觀念，把本該由市場(chǎng)力量來(lái)做的事務(wù)交還給市場(chǎng)。實(shí)行代建制，政府通過(guò)簽訂代建合同向社會(huì)專業(yè)化單位購(gòu)買項(xiàng)目建設(shè)管理服務(wù)，就是讓專業(yè)的人來(lái)干專業(yè)的事，既能更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用，釋放市場(chǎng)活力，同時(shí)，業(yè)主單位也可以從那些微觀繁瑣的建設(shè)事務(wù)中解脫出來(lái)，更好地履行部門職責(zé)，從而提高政府效能。另一方面，要打破權(quán)力思維，樹立法治觀念，強(qiáng)化契約精神。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，實(shí)行代建制，業(yè)主單位和代建單位不是上下級(jí)關(guān)系，而是平等的合作關(guān)系，不能再依賴行政命令，必須嚴(yán)格依法按合同辦事，充分尊重代建單位代業(yè)主的市場(chǎng)主體地位，少干預(yù)、多支持，為它們發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的條件。

從反腐突出事后追查向懲處防范并重轉(zhuǎn)變來(lái)認(rèn)識(shí)代建制。廉政建設(shè)要堅(jiān)持懲治結(jié)合，預(yù)防為主，更加注重從源頭上治理和預(yù)防腐敗。實(shí)行代建制，業(yè)主單位不再管理具體建設(shè)事務(wù)，又與代建單位形成相互制約，客觀上減少了因缺乏有效監(jiān)督而導(dǎo)致的權(quán)力尋租和暗箱操作，將項(xiàng)目建設(shè)管理的權(quán)力關(guān)進(jìn)代建制的籠子，實(shí)現(xiàn)了工程建設(shè)領(lǐng)域反腐防線和監(jiān)督關(guān)口前移，使監(jiān)督的重點(diǎn)由事后追查懲處向事前制度防范轉(zhuǎn)變，從源頭上建立起預(yù)防腐敗的制度屏障，有利于從根本上防止“大樓建起來(lái)、干部倒下去”的遺憾發(fā)生。

剛性促代建，制度要硬

“制之有衡”，才能“行之有度”。提高思想認(rèn)識(shí)是前提，強(qiáng)化制度才是全面推行代建制的行動(dòng)保障。要在法規(guī)政策上形成剛性約束，在項(xiàng)目管理上提出明確要求，在監(jiān)督問(wèn)責(zé)上保持高壓態(tài)勢(shì)，以制度的強(qiáng)制力加快代建制推行。

“審批”要硬。政府投資項(xiàng)目審批，是整個(gè)代建制制度設(shè)計(jì)的重要一環(huán)，只有在審批上嚴(yán)格把關(guān)，政府投資項(xiàng)目代建制才能開好局、起好步、下好先手棋。湖南省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推行非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目代建制的意見》規(guī)定，凡是政府性投資為主、項(xiàng)目總投資在3000萬(wàn)元以上的非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，包括各類機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦公業(yè)務(wù)用房項(xiàng)目，公、檢、法、司建設(shè)項(xiàng)目，科研、教育、文化、衛(wèi)生、體育、民政及社會(huì)福利等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，都必須實(shí)行代建制。所以對(duì)這些項(xiàng)目，投資主管部門要把好審批關(guān)，在批復(fù)項(xiàng)目建議書或可行性研究報(bào)告時(shí)，都要明確實(shí)行代建制管理，不允許有任何自由裁量空間。業(yè)主單位在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，一律要提交項(xiàng)目代建書面報(bào)告，確因特殊原因不宜實(shí)行代建制的項(xiàng)目，業(yè)主單位必須提出書面報(bào)告并說(shuō)明理由，投資主管部門提出意見，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后才能實(shí)施。

“管理”要硬。代建制的實(shí)施不僅要建立制度，更要抓好執(zhí)行，在“管”字上下功夫。原來(lái)的《湖南省政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法》已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)新要求，相關(guān)內(nèi)容需要修改完善。代建制作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，有別于傳統(tǒng)的老路，必須按新的有關(guān)代建的制度來(lái)管，才能充分發(fā)揮代建制的制度優(yōu)勢(shì)。因此，發(fā)改、財(cái)政、住建、監(jiān)察、審計(jì)等相關(guān)部門，不能再用老辦法管理新事物、用老思路執(zhí)行新制度，對(duì)于本部門項(xiàng)目管理相關(guān)制度與代建制規(guī)定不一致的，要及時(shí)調(diào)整完善，以適應(yīng)項(xiàng)目實(shí)行代建制后的要求。發(fā)改委是代建制工作的主管部門，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)代建項(xiàng)目的監(jiān)管，建立全省代建項(xiàng)目庫(kù)。凡實(shí)行代建制的項(xiàng)目統(tǒng)一入庫(kù)，嚴(yán)格按照規(guī)定來(lái)規(guī)范管理。代建單位的選擇必須采取市場(chǎng)化招標(biāo)方式確定，對(duì)代建單位招標(biāo)文件和代建合同要嚴(yán)格備案監(jiān)管。代建的主要目的是防止投資超概算、提高投資效益，要突出全過(guò)程管理，發(fā)揮代建單位在項(xiàng)目前期管理上的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，實(shí)行限額設(shè)計(jì)，嚴(yán)格概算調(diào)整程序，從嚴(yán)控制項(xiàng)目投資。

“問(wèn)責(zé)”要硬。問(wèn)責(zé)動(dòng)真格，制度才能執(zhí)行到位，責(zé)任才能落實(shí)到位，工作才能開展到位，否則，再好的制度也有可能在執(zhí)行過(guò)程中“松勁”“變味”甚至“走歪”?？梢酝ㄟ^(guò)將代建制工作納入政務(wù)督查、行政監(jiān)察和績(jī)效考核的范疇，形成代建制工作推進(jìn)的問(wèn)責(zé)和倒逼機(jī)制。監(jiān)察部門要會(huì)同發(fā)展改革等相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)代建制項(xiàng)目的監(jiān)督檢查，對(duì)于代建制工作推動(dòng)不力、選擇性執(zhí)行或不執(zhí)行的地方和部門，嚴(yán)格實(shí)行問(wèn)責(zé)并進(jìn)行通報(bào)。對(duì)于應(yīng)當(dāng)實(shí)行代建制卻沒有實(shí)行代建制的項(xiàng)目、應(yīng)該批復(fù)實(shí)行代建制而未批復(fù)實(shí)行代建制的項(xiàng)目，建立責(zé)任追究制。業(yè)主干涉過(guò)多，阻礙推行代建制和項(xiàng)目實(shí)施中的違法違紀(jì)行為，要依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。對(duì)于擅自變更超概的，要嚴(yán)格追查并嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。endprint

剛性促代建，工作要實(shí)

政策有要求，制度有優(yōu)勢(shì)，實(shí)踐有經(jīng)驗(yàn)，推行代建制沒有“好不好”“該不該”“要不要”的問(wèn)題，而是要下決心強(qiáng)力推行。習(xí)近平同志最近多次強(qiáng)調(diào)，改革要大力抓落實(shí)，凡事都要有人去管、去盯、去促、去干。推行代建制不能只停留在口頭上、寫在材料里，必須在實(shí)際工作中狠抓落實(shí)。

一是實(shí)抓。首先，要將工作責(zé)任落實(shí)到人。各地各部門要將推行非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目代建制作為一項(xiàng)重要工作納入議事日程，落實(shí)分管負(fù)責(zé)人和具體部門及人員，組織制定推行代建制的工作計(jì)劃，明確工作任務(wù)，制訂完善相關(guān)制度和辦法。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨政“一把手”，要有勇氣、有膽識(shí)、有擔(dān)當(dāng)，帶頭抓好代建制的工作落實(shí)，形成示范效應(yīng)。其次，要為推行代建制排憂解難。長(zhǎng)、株、潭三市主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視代建制工作，善于解決推行中的困難和矛盾，三市代建制工作也因此取得了積極進(jìn)展和突出成效。長(zhǎng)沙市多次在市長(zhǎng)辦公會(huì)上統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，專題研究代建制工作，明確項(xiàng)目，規(guī)范制度，目前已走上規(guī)范化、制度化的軌道。株洲市政府領(lǐng)導(dǎo)同志親自聽取代建制工作匯報(bào)，確定代建項(xiàng)目，推動(dòng)代建工作。湘潭市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)同志親自批示代建項(xiàng)目，協(xié)調(diào)落實(shí)資金，保證代建制項(xiàng)目的順利實(shí)施。

二是實(shí)推。代建制的實(shí)施牽涉多個(gè)部門和單位，推進(jìn)代建制，各相關(guān)部門不能唱“獨(dú)角戲”、各自為政，要在制度制訂、管理程序、項(xiàng)目監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)統(tǒng)一步調(diào)、加強(qiáng)協(xié)作。要建立由發(fā)改部門牽頭的部門聯(lián)席會(huì)議制度，研究重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)重要問(wèn)題，形成部門齊抓共管的強(qiáng)大合力。發(fā)改部門要加強(qiáng)對(duì)代建制實(shí)施的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，切實(shí)履行監(jiān)管代建單位、協(xié)調(diào)業(yè)主單位、規(guī)范代建管理的職責(zé)。財(cái)政、住建、監(jiān)察、審計(jì)等相關(guān)部門要按照各自職責(zé)，做好代建制項(xiàng)目的服務(wù)和監(jiān)督管理工作。此外，相關(guān)各方要站好位、盡好責(zé)，充分體現(xiàn)代建制多方制衡的作用，投資方要做到“放手不撒手”，對(duì)代建項(xiàng)目實(shí)行“備案加監(jiān)管”；業(yè)主方要做到“參與不干預(yù)”，在積極參與、配合的同時(shí)，不能干涉或者代替代建單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的管理工作；代建方要做到“到位不缺位”，在合同明確的職權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立開展工作，確保投資、質(zhì)量、安全和進(jìn)度等目標(biāo)，嚴(yán)格遵守相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理的有關(guān)制度并自覺服從監(jiān)管。

三是實(shí)做。推行代建制最終必須落實(shí)到項(xiàng)目上，沒有項(xiàng)目，一切都是空談，再好的制度和辦法都將成為裝點(diǎn)門面的“花架子”。代建制工作不能撇開項(xiàng)目“玩空手道”，要聚焦聚神聚力抓好代建制的政策落地和項(xiàng)目落實(shí)，真正讓代建制落地生根。凡符合《意見》規(guī)定要求的項(xiàng)目，各地各部門要不折不扣地實(shí)行代建制，相關(guān)管理部門不能再有任何自由裁量的余地，業(yè)主單位不能再有自己來(lái)組織建設(shè)的想法。代建制工作已步入正軌的地方，代建項(xiàng)目可以適當(dāng)?shù)叵虮Ｕ闲宰》?、水利設(shè)施、市政交通等領(lǐng)域試點(diǎn)拓展；代建制工作剛起步或尚未起步的地方，要按照要求抓緊研究確定代建項(xiàng)目，在項(xiàng)目上不能再留空白。要建立規(guī)章制度，規(guī)范項(xiàng)目管理，抓好實(shí)施協(xié)調(diào)，確保每個(gè)代建項(xiàng)目100%成功，建設(shè)過(guò)程100%規(guī)范。

代建制在湖南已有很好的基礎(chǔ)，通過(guò)剛性的政策約束、制度的不斷完善、項(xiàng)目的具體落實(shí)，全省上下共同努力，加快推行，代建制必將成為湖南省政府投資體制改革的新亮點(diǎn)。

（作者系湖南省人民政府副秘書長(zhǎng)）endprint