全力推行“代建制”

夏昕+劉婧

2004年，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號）明確提出對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制后，湖南省當(dāng)年即開始代建制試點。通過規(guī)范管理試點項目，及時總結(jié)實踐經(jīng)驗，著力完善規(guī)章制度，十年磨一劍，逐步形成了符合湖南實際、具有湖南特色的代建制管理模式。代建項目陸續(xù)交付，成效良好，代建制日益得到社會各界的廣泛認(rèn)同，已經(jīng)具備了全面推行的條件。2014年2月，省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推行非經(jīng)營性政府投資項目代建制的意見》（以下簡稱《意見》），標(biāo)志著湖南省政府投資項目實行代建制由“鼓勵和提倡”進入“必須實行”的剛性約束新階段。

日前，本刊記者就代建制在湖南的實施情況對湖南省發(fā)改委主任謝建輝進行了專訪。

湖南代建制注重建章立制

記者：謝主任好。對于代建制這個名詞，大家似乎都還比較陌生，您能給我們說說代建制的來源嗎？

謝建輝：項目代建制，起源于美國的CM模式（英文全稱Construction Management 建設(shè)管理），分為CM/非代理模式和CM/代理模式兩種，其中在CM/非代理模式中，CM單位直接與分包商簽訂合同，承擔(dān)GMP（保證最大工程費用），保證將來的建安工程費用總和不超過之前規(guī)定的數(shù)額。超出了，由CM單位承擔(dān)；節(jié)余的，歸業(yè)主，但是CM單位可以提成一部分。CM模式在美國起始于20世紀(jì)60年代中后期，從80年代開始傳入英國等西方發(fā)達(dá)國家，并逐漸成為一種廣泛應(yīng)用的工程建設(shè)管理模式。

記者：我國什么時候開始探索代建制的？

謝建輝：1993年，廈門市在深化工程建設(shè)管理體制改革的過程中，針對諸多的問題，通過采用招標(biāo)或者直接委托的方式，將一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益性政府投資項目，委托給一些有實力的專業(yè)公司，代替業(yè)主對項目實施建設(shè)管理，由此開始了我國代建制的探索。從1999年起，上海、重慶等地先后開始代建制試點。《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》提出要加快推行代建制以來，全國已有47個副省級以上單位開展了試點或推行，北京奧運會場館、上海世博會場館、南水北調(diào)工程等部分國家大型工程項目建設(shè)也采用了代建制。因此，我國的代建制是在美國的CM模式的基礎(chǔ)上，從地方改革實踐中自發(fā)成長和摸索總結(jié)出來的，具有“中國特色”，更為科學(xué)、先進和符合我國實際。它是我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，政府從直接的工程建設(shè)管理向宏觀的、間接的工程建設(shè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變的一種制度形式，在工程項目管理領(lǐng)域內(nèi)具有積極和進步的重要意義。

記者：湖南省很早就進行了代建制試點嗎？

謝建輝：2004年11月，經(jīng)省發(fā)改委、省財政廳批準(zhǔn)，湖南率先對省科協(xié)辦公樓翻修改造項目、省社科院綜合樓項目開展了代建制試點。2006年5月，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，省編辦批復(fù)同意在省發(fā)改委設(shè)立“湖南省政府投資項目代建管理辦公室”（簡稱省代建辦），負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)全省政府投資項目代建制管理工作，擬訂代建管理相關(guān)配套辦法，組織實施并監(jiān)督省本級政府投資項目代建管理工作。設(shè)立專職機構(gòu)負(fù)責(zé)，人員定位和職責(zé)明確，既體現(xiàn)了省委、省政府對湖南代建制工作的重視，也切實推動了各項工作的開展。2009年，省人民政府令第241號發(fā)布了《湖南省政府投資項目代建制管理辦法》，這是全國第二個專門針對代建制的省級政府規(guī)章，是湖南代建制管理工作的綱領(lǐng)性文件，對工作推進起到了關(guān)鍵作用。

省發(fā)改委注重建章立制，完善規(guī)則，積極推動制度建設(shè)：制訂出臺了《湖南省代建單位招標(biāo)投標(biāo)辦法》《湖南省政府投資項目代建單位招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本》（含代建合同范本），規(guī)范代建單位招投標(biāo)行為；協(xié)調(diào)配合原省物價局兩次印發(fā)關(guān)于代建服務(wù)取費的規(guī)范性文件，明確適應(yīng)市場規(guī)律與湖南實際的代建服務(wù)取費標(biāo)準(zhǔn)，充分調(diào)動社會化專業(yè)單位參與代建制工作的積極性；建立全省政府投資項目代建單位名錄庫，全省共有134家單位通過登記備案進入名錄庫，對庫內(nèi)單位組織培訓(xùn)、實行信用評價、動態(tài)管理，建立起監(jiān)管代建單位的平臺，提高了代建單位的業(yè)務(wù)素質(zhì)與服務(wù)水平。目前，已初步建立起規(guī)范運作的代建制管理制度體系。

湖南代建制強化規(guī)范管理

記者：湖南從開展代建制試點時起，就非常注重“動作規(guī)范”？

謝建輝：省發(fā)改委在選擇試點項目推行代建制時，既不顧忌利害、因循畏縮，也不盲目推廣、一哄而上，而是在加強規(guī)范管理、確保實施效果的前提下，積極穩(wěn)妥地推行。確定一個，抓好一個；不斷試點，逐步規(guī)范。一是招標(biāo)選定，公平競爭。2009年第241號省政府令頒布后，湖南代建制項目全部通過公開招標(biāo)方式選定代建單位（個別因涉密或規(guī)模極小的項目除外），既確保了公平，又發(fā)揮了競爭擇優(yōu)的市場經(jīng)濟的長處。二是嚴(yán)控投資，堅守底線。在確保質(zhì)量、安全與工期的前提下嚴(yán)控投資，對代建單位形成“概算調(diào)整不經(jīng)投資主管部門審批同意的，依過錯賠償”的高壓線，將行政約束的“橡皮箍”變成經(jīng)濟與法律約束的“鐵箍”。三是遵規(guī)守法，多方監(jiān)管。代建單位在組織項目實施時，嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)、工程監(jiān)理、政務(wù)采購備案、概預(yù)算評審、國庫直接支付等國家法律法規(guī)和政府的各項管理規(guī)定，形成了發(fā)改委牽頭，財政、住建、監(jiān)察、審計多方監(jiān)管的局面。

記者：我從湖南省發(fā)改委提供的資料上看到，規(guī)范管理后的代建制制度優(yōu)勢十分顯著。

謝建輝：截至2013年底，省本級共安排14個代建項目，9個已交付使用，5個在建，代建項目總投資約46億元（含援川項目18億元）。長株潭等市也先后開展了代建制項目試點。所有省直和市州代建制試點項目均實現(xiàn)了管理規(guī)范、質(zhì)量優(yōu)良的目標(biāo)，沒有出現(xiàn)一起法律糾紛和貪腐案件，投資控制良好，與傳統(tǒng)自建模式下普遍超概現(xiàn)象形成鮮明對比，得到各級各有關(guān)部門和業(yè)主單位的廣泛認(rèn)同。新華社湖南分社新建辦公區(qū)項目代建范圍內(nèi)預(yù)算3064萬元，節(jié)余110萬元，通過部分優(yōu)化，功能檔次比原設(shè)計檔次略有提高，獲得2010年度“芙蓉獎”，按合同約定，總社給予代建單位30萬元獎勵。省社科院綜合樓概算投資2296萬元，經(jīng)歷地下車庫、樓頂構(gòu)架和提高外墻裝修標(biāo)準(zhǔn)三次較大變更增加建設(shè)內(nèi)容后，最終決算仍控制在2218萬元，該院原院長朱有志由開始的“懷疑”到事后撰文贊揚“代建制大有作為”。國家超級計算長沙中心項目，作為目前湖南主導(dǎo)的信息化建設(shè)單體工程最大、覆蓋面最廣、影響力最強的基礎(chǔ)工程，圓滿完成建設(shè)任務(wù)，代建期間獲得國家級安全文明標(biāo)化工地榮譽，質(zhì)量被評為省優(yōu)質(zhì)工程，正在申報芙蓉獎，投資節(jié)余更是高達(dá)近億元，占概算總投資的約15%，受到省政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度贊揚。endprint

記者：這些試點項目經(jīng)過了權(quán)威機構(gòu)科學(xué)評估嗎？

謝建輝：2011年11月至2012年3月，省發(fā)改委委托國內(nèi)咨詢業(yè)權(quán)威機構(gòu)中國國際工程咨詢公司，對當(dāng)時已交付使用的6個省直試點項目進行了后評價，這在全國尚屬首次。正式出具的《湖南省代建制試點工作后評價報告》認(rèn)為，6個試點項目均取得了規(guī)模控制嚴(yán)、工程質(zhì)量高、投資效益好、防腐成效大的良好績效，代建制試點項目是成功的，成功度按10分制打分，得分8.84分。

中國國際工程咨詢公司對湖南推行代建制整體工作進行了評價，認(rèn)為：湖南省代建制管理制度較為科學(xué)規(guī)范；“備案加監(jiān)管”的試點模式，符合湖南實際，穩(wěn)妥有效可行；交付的項目，工程質(zhì)量優(yōu)良、投資控制良好、現(xiàn)場安全文明，未發(fā)生一起合同法律糾紛，援川3年任務(wù)兩年圓滿完成，試點取得成功；代建制在湖南已是一項成熟的經(jīng)驗，具備由試點轉(zhuǎn)向全面推行的條件。

湖南探索出“備案加監(jiān)管”模式

記者：“備案加監(jiān)管”是湖南省代建制特有的管理模式嗎？

謝建輝：湖南在完善規(guī)章制度和積累實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步形成了具有湖南特色的代建制管理模式。具體就是：代建單位由業(yè)主單位作為招標(biāo)人在發(fā)改委的監(jiān)督下公開招標(biāo)選定。發(fā)改委作為代建制管理工作的主管部門，主要是推廣代建管理方式，既不參與項目建設(shè)的具體事務(wù)，也不改變現(xiàn)有的項目建設(shè)管理程序。重點是制訂制度和規(guī)則，對代建單位招標(biāo)文件和代建合同審核備案，監(jiān)管代建單位，協(xié)調(diào)業(yè)主單位，在確保實現(xiàn)項目建設(shè)目的和滿足業(yè)主單位功能需求的前提下，創(chuàng)造代建單位依法依規(guī)、自由公平履職的良好環(huán)境，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府的監(jiān)管作用。

這一模式被《湖南省代建制試點工作后評價報告》總結(jié)為“備案加監(jiān)管”的代建制管理模式，并認(rèn)為與外省做法相比，湖南的這一模式既能較好地銜接、融合有關(guān)部門現(xiàn)有的項目建設(shè)管理制度和程序；又有利于發(fā)揮業(yè)主單位和代建單位雙方的優(yōu)勢和積極性，在項目內(nèi)部形成業(yè)主單位、代建單位與各參建單位相互制約的博弈機制；通過公開招標(biāo)選擇代建單位后的合同約定，明確投資超概的責(zé)任主體，避免了其他模式下代建單位因壟斷經(jīng)營而約束不力、激勵不足等問題，充分發(fā)揮了市場優(yōu)勢和合同效力。多年的實踐證明，這一模式運行暢、矛盾少、效果好，符合湖南實際，穩(wěn)妥有效可行，成為湖南推行代建制的一大特色。

記者：湖南代建制具備了從試點轉(zhuǎn)向全面推行的條件，這是不是說全省所有政府性投資項目必須實行代建制？

謝建輝：隨著代建制項目效果的逐漸顯現(xiàn)，社會各界認(rèn)同了解的逐步加深，代建制管理模式的日益成熟，黨的十八屆三中全會全面深化改革精神的逐步落實，為代建制的推行創(chuàng)造了良好的氛圍。特別是2013年底，省政府主要領(lǐng)導(dǎo)對湖南代建制工作作出了“加快推行”“要形成剛性約束要求”的重要批示后，2014年2月，省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推行非經(jīng)營性政府投資項目代建制的意見》，明確“政府性投資為主、項目總投資3000萬元以上的非經(jīng)營性政府投資項目，必須實行代建制?！边@既符合全面深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能的精神，又符合加強黨風(fēng)廉政建設(shè)的時代要求，也標(biāo)志著我省政府投資項目實行代建制由“鼓勵和提倡”進入“必須實行”的剛性約束新階段。

記者：全省實行代建制會有一個時間表嗎？

謝建輝：上半年，省發(fā)改委迅速向各市州發(fā)改委轉(zhuǎn)發(fā)了省政府辦公廳印發(fā)的《意見》，對做好代建制工作提出了要求。同時，在機關(guān)內(nèi)部建立了代建制項目管理工作制度，明確程序，強化約束，建立規(guī)范，形成合力。下一步，省發(fā)改委將繼續(xù)以落實省政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示和省政府辦公廳《意見》為重點，繼續(xù)修改完善相關(guān)制度辦法，著力形成部門聯(lián)動，強化代建項目管理，規(guī)范代建市場行為，并加大對各市州推行代建制工作的檢查督辦力度，促進全省代建制工作的健康發(fā)展。endprint