論實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)的法律政策支持體系

陳 超

(四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都 610064)

1999年，國際勞工組織在第87屆國際勞工大會(huì)上首次提出了“體面勞動(dòng)”(decent work)的概念，①根據(jù)國際勞工局局長胡安·瑪維亞在《體面的勞動(dòng)》報(bào)告中提出:“國際勞工組織當(dāng)今的首要目標(biāo)是促進(jìn)男女在自由、公正、安全和具備人格尊嚴(yán)的條件下，獲得體面的、生產(chǎn)性的工作機(jī)會(huì)。”為達(dá)致這一目標(biāo)，國際勞工組織 (ILO)將其在勞動(dòng)領(lǐng)域的各項(xiàng)權(quán)責(zé)和政策整合在一個(gè)框架之內(nèi)，形成體面勞動(dòng)的四個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，即就業(yè)、社會(huì)保護(hù)、社會(huì)對(duì)話、工作中的權(quán)利。參見“Decent work，Report of the Director-General to the 87th Session of the International Labour Conference，”www．ilo．org/public/english/standards/relm/ilc/ilc87/rep-i．htm。并將其納入當(dāng)代國際社會(huì)勞動(dòng)法律政策體系的核心目標(biāo)。該概念提出的背景是經(jīng)濟(jì)全球化的高速發(fā)展帶來的勞動(dòng)價(jià)值理念的變化，目的在于消除全球化進(jìn)程中產(chǎn)生的不平等、排斥、不安和不公平感。②國際勞工組織: 《減少體面勞動(dòng)方面的缺陷——全球性挑戰(zhàn)》，2001年6月，http:∥www．ilo．org/public/english/standards/relm/ilc/ilc89/rep-i-a．htm，2013年10月23日。人人獲得“體面勞動(dòng)”的新理念，既是國際社會(huì)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者自由、尊嚴(yán)等基本價(jià)值的最新共識(shí)，③2005年聯(lián)合國世界峰會(huì)上，各國元首和政府首腦宣布:“我們堅(jiān)決支持公平的全球化……以及體面勞動(dòng)作為我們相關(guān)國家和國際政策以及我們的國家發(fā)展戰(zhàn)略的中心目標(biāo)?！眳⒁奾ttp:∥zh．unrol．org/doc．a(chǎn)spx?n=2005+World+Summit+Outcome．pdf。也是我國實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和保障勞動(dòng)者權(quán)利的時(shí)代要求。2008年，我國開始將體面勞動(dòng)納入國家以人為本、尊重和保障人權(quán)的政策體系，④徐松、齊中熙、劉羊旸:《胡錦濤:讓勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)》，《新華每日電訊》2008年1月8日，第001版。體面勞動(dòng)逐漸成為我國勞動(dòng)政策與勞動(dòng)法律體系的重要目標(biāo)。2013年，我國再次重申實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)的新目標(biāo)，⑤2013年5月，習(xí)近平提出:“要堅(jiān)持社會(huì)公平正義，排除阻礙勞動(dòng)者參與發(fā)展、分享發(fā)展成果的障礙，努力讓勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)、全面發(fā)展?！眳⒁姟冻浞职l(fā)揮工人階級(jí)主力軍作用 依靠誠實(shí)勞動(dòng)開創(chuàng)美好未來》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年4月29日，第001版。表明今后一個(gè)時(shí)期健全實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)所需的法律政策支持體系尤為重要。

一、我國體面勞動(dòng)政策的形成與發(fā)展

2001年，我國與國際勞工組織就有關(guān)體面勞動(dòng)議程簽署諒解備忘錄，不僅表明了我國向此目標(biāo)邁進(jìn)的愿望，⑥林燕玲:《體面勞動(dòng)在我國的闡釋和實(shí)踐》，《北京市工會(huì)干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。也標(biāo)志著體面勞動(dòng)開始納入我國的勞動(dòng)法律政策體系。當(dāng)時(shí)我國正處于經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)治理的轉(zhuǎn)折時(shí)期，一方面是1990年代末以來由于市場(chǎng)化體制改革而開始凸顯的“社會(huì)公平危機(jī)”，⑦渠敬東、周飛舟、應(yīng)星:《從總體支配到技術(shù)治理——基于我國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。另一方面則是我國加入世界貿(mào)易組織 (WTO)，在參與經(jīng)濟(jì)全球化過程中產(chǎn)生了新的社會(huì)矛盾焦點(diǎn)。如何尋求能夠兼顧改善民生和利益格局平衡的社會(huì)治理方式，是當(dāng)時(shí)面臨的政策選擇。在這種背景下，體面勞動(dòng)被引入我國的政策發(fā)展體系，其發(fā)展和實(shí)踐可以分為兩個(gè)階段。

第一，體面勞動(dòng)政策的醞釀和準(zhǔn)備階段 (2001—2007年)。這一階段體面勞動(dòng)概念尚未經(jīng)過廣泛的倡導(dǎo)，也并未形成政策法律，但是其四個(gè)組成部分逐步在勞動(dòng)政策和法律中被確立、發(fā)展和充實(shí)。從勞動(dòng)關(guān)系和勞動(dòng)制度發(fā)展的視角來看，這一階段正處在我國勞動(dòng)關(guān)系市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的后期，上世紀(jì)90年代末的“減員增效”和“職工下崗”浪潮積累的社會(huì)問題尚未解決，我國的勞動(dòng)者又被迅速卷入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程之中。快速的社會(huì)變遷導(dǎo)致勞動(dòng)者權(quán)利出現(xiàn)了“真空地帶”，①常凱:《論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下勞動(dòng)就業(yè)權(quán)的性質(zhì)及其實(shí)現(xiàn)方式——兼論就業(yè)方式轉(zhuǎn)變中的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)保障》，《中國勞動(dòng)》2004年第6期。即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的勞動(dòng)者權(quán)利，如穩(wěn)定的就業(yè)和福利待遇等已不復(fù)存在，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的權(quán)利，如社會(huì)保障、工會(huì)代表和工資增長等卻還沒有到位。對(duì)此，我國勞動(dòng)法律制度不斷發(fā)展以適應(yīng)市場(chǎng)化勞動(dòng)關(guān)系的需求，也奠定了體面勞動(dòng)的制度基礎(chǔ)。這個(gè)時(shí)期體面勞動(dòng)政策發(fā)展的特點(diǎn)是:其一，國際勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)開始引入。主要體現(xiàn)在我國批準(zhǔn)國際勞工組織公約的數(shù)量大量增加。自1949年中華人民共和國成立以來，我國共批準(zhǔn)了11個(gè)國際勞工組織公約，其中2001—2007年間批準(zhǔn)的有5個(gè)，②這一階段我國批準(zhǔn)的國際勞工組織公約分別是: 《關(guān)于禁止和立即行動(dòng)消除最有害的童工形式公約》(C182)、《就業(yè)和職業(yè)歧視公約》(C111)、《勞動(dòng)行政管理:作用、職能及組織公約》(C150)、《職業(yè)安全和衛(wèi)生及工作環(huán)境公約》(C155)、《施工安全和衛(wèi)生公約》(C167)。占批準(zhǔn)總數(shù)的45．5%。包括禁止使用童工、反對(duì)就業(yè)歧視、確保職業(yè)安全和衛(wèi)生及優(yōu)良的工作環(huán)境等皆屬于體面勞動(dòng)的重要內(nèi)容。其二，實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)目標(biāo)的法律框架逐步建立。截至2013年10月，由全國人大常委會(huì)通過的勞動(dòng)法律共有9部，其中有6部在這一階段被頒布或者修改。③這一階段我國頒布或者修改的勞動(dòng)法律分別是:《中華人民共和國工會(huì)法》(2001年修改)、《中華人民共和國職業(yè)病防治法》(2001年頒布)、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(2002年頒布)、《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》(2007年頒布)、《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》(2007年頒布)、《中華人民共和國勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》(2007年頒布)。此外，國務(wù)院頒布行政法規(guī)4部，④《職工帶薪年休假條例》(2007年頒布)、《殘疾人就業(yè)條例》(2007年頒布)、《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》(2004年頒布)、《工傷保險(xiǎn)條例》(2003年頒布)。國務(wù)院勞動(dòng)行政主管部門發(fā)布規(guī)章制度4部。⑤《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》(2003年頒布)、《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》(2002年頒布)、《最低工資規(guī)定》(2003年頒布)、《集體合同規(guī)定》(2003年頒布)。2007年，《勞動(dòng)合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》和《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國體面勞動(dòng)的法律支持體系進(jìn)一步完善，為國家實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)戰(zhàn)略規(guī)劃的有序發(fā)展做了必要的立法準(zhǔn)備。

第二，體面勞動(dòng)目標(biāo)的明確與發(fā)展階段 (2008年至今)。以2008年1月胡錦濤對(duì)體面勞動(dòng)的時(shí)代意義闡釋為標(biāo)志，體面勞動(dòng)概念開始從國家決策的層面進(jìn)入社會(huì)公眾視野，并逐步成為國家勞動(dòng)法律與政策的新目標(biāo)。2008年至2013年的6年時(shí)間，國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境和我國勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生了劇烈而急促的變化。2008—2009年的國際金融危機(jī)、2010年東部沿海城市部分企業(yè)工人集體行動(dòng)與集體勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)型、2012年宏觀經(jīng)濟(jì)增長放緩，都對(duì)我國勞動(dòng)市場(chǎng)產(chǎn)生重大影響。重大變化接連不斷，這對(duì)勞動(dòng)政策的靈活性提出了更高的要求。此階段我國體面勞動(dòng)的實(shí)踐表現(xiàn)出以政策調(diào)整為主、調(diào)整方式多樣的特點(diǎn)。其一，促進(jìn)就業(yè)、提高就業(yè)質(zhì)量成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先戰(zhàn)略目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949年中華人民共和國成立以來，勞動(dòng)法律體系的法律名稱中有“就業(yè)”一詞的行政法規(guī)和規(guī)范性文件共計(jì)24部，其中2001年以來出臺(tái)的有11部，占總數(shù)45．8%;2008年以來有7部，占2001年以來公布文件的63．6%;2011年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略”，將就業(yè)置于勞動(dòng)政策的中心位置。2012年，國務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃(2011—2015年)》，在這第一個(gè)促進(jìn)就業(yè)的國家專項(xiàng)規(guī)劃中，提高“就業(yè)質(zhì)量”的要求出現(xiàn)了5次，表明國家就業(yè)政策的重點(diǎn)，開始從注重?cái)U(kuò)大就業(yè)規(guī)模向擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模和提高就業(yè)質(zhì)量并重的方向發(fā)展。⑥周偉、陳超:《2012年公民就業(yè)權(quán)保障》，中國人權(quán)研究會(huì)編:《中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展報(bào)告 (2013)》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第34頁。其二，工作中權(quán)利的法律保護(hù)進(jìn)一步完善。2011年，《刑法修正案 (八)》首次將惡意欠薪入刑，運(yùn)用刑事手段保障勞動(dòng)者權(quán)利;《職業(yè)病防治法》、《勞動(dòng)合同法》等法律法規(guī)的修訂，加強(qiáng)了對(duì)工作場(chǎng)所中勞動(dòng)者權(quán)利的保護(hù)。其三，社會(huì)保障范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。2010年，全國人大常委會(huì)頒布《社會(huì)保險(xiǎn)法》，為體面勞動(dòng)的社會(huì)保護(hù)目標(biāo)提供法律制度支持。2008—2012年，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入年均增長21．8%，基金支出年均增長23%，⑦數(shù)據(jù)來自歷年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的統(tǒng)計(jì)，參見http:∥www．mohrss．gov．cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/ndtjsj/index．htm。保持高速發(fā)展態(tài)勢(shì)。其四，法律保障工會(huì)參與解決勞動(dòng)爭議。2001年修訂的《工會(huì)法》第6條第1款規(guī)定“維護(hù)職工合法權(quán)益是工會(huì)的基本職責(zé)”，為工會(huì)工作調(diào)整提供了法律支持。2010年，中華全國總工會(huì)將工作重點(diǎn)集中于“兩個(gè)普遍”，即推動(dòng)企業(yè)依法普遍建立工會(huì)和開展工資集體協(xié)商。①“兩個(gè)普遍”是在2010年7月份召開的全總十五屆六次主席團(tuán)會(huì)議上提出的。參見范韶華編:《工資集體協(xié)商指導(dǎo)員速查手冊(cè)》，北京:中國工人出版社，2010年，第1頁。2011年我國基層工會(huì)組織數(shù)較2010年增加了343111個(gè)，增加比例為17．4%;②數(shù)據(jù)來自《中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒—2012》，北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，2013年，第404頁。截至2012年6月底，我國工資集體合同覆蓋企業(yè)174．2萬家，覆蓋職工首次破億，達(dá)到1．04億人，比2010年分別增長56．1%和37．3%。③陳夢(mèng)陽、樊曦:《我國工資集體合同覆蓋職工逾億》，《新華每日電訊》2012年7月19日，第006版。

綜上，到2013年，雖然體面勞動(dòng)在我國只發(fā)展了12年，但從國務(wù)院勞動(dòng)與行政主管部門的觀念理解、制度建立，到納入國家勞動(dòng)政策目標(biāo);從勞動(dòng)法律政策體系的制度準(zhǔn)備，到有計(jì)劃、有步驟地穩(wěn)妥實(shí)施，體面勞動(dòng)正在更加廣泛和深入地進(jìn)入社會(huì)的視野，并隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、勞動(dòng)政策發(fā)展、社會(huì)保障升級(jí)，被國家決策部門所接受，也適應(yīng)了勞動(dòng)者的期盼。以2008年為節(jié)點(diǎn)，我國在就業(yè)政策、勞動(dòng)立法、社保投入、工會(huì)活動(dòng)等方面的調(diào)整與有序改革，似乎表明體面勞動(dòng)將成為我國勞動(dòng)法律政策體系發(fā)展的重要目標(biāo)。

二、我國實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)過程中存在的問題

經(jīng)過12年的發(fā)展，體面勞動(dòng)在我國改善民生和促進(jìn)社會(huì)公平事業(yè)中的主線脈絡(luò)作用逐漸清晰。然而，重要性的不斷凸顯與實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)并不等同。目前，我國實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)仍面臨如下問題。

第一，規(guī)范性文件中“體面勞動(dòng)”概念缺乏可操作性。2008年至今，共有3部國務(wù)院規(guī)范性文件、12部部門規(guī)范性文件和2部團(tuán)體規(guī)范性文件中使用了“體面勞動(dòng)”一詞。“體面勞動(dòng)”在每部文件中出現(xiàn)的詞頻皆為1次，且沒有出現(xiàn)在標(biāo)題字段，內(nèi)容多為宣示性質(zhì)。但是，體面勞動(dòng)概念的具體化和可操作性還是有所發(fā)展。“體面勞動(dòng)”一詞首見于中華全國總工會(huì)于2009年1月下發(fā)的《關(guān)于深入扎實(shí)做好當(dāng)前維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益工作的通知》，《通知》將推動(dòng)落實(shí)《勞動(dòng)合同法》作為實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)的重要內(nèi)容。2010年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》中，以“研究制訂適應(yīng)家政服務(wù)特點(diǎn)的勞動(dòng)用工政策及勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)”促進(jìn)體面勞動(dòng)，將體面勞動(dòng)的實(shí)現(xiàn)措施擴(kuò)展到勞動(dòng)政策制定。2013年2月，國資委在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)中央企業(yè)女職工工作的指導(dǎo)意見》中，提出通過“勞動(dòng)保護(hù)的法律、法規(guī)和政策規(guī)定，穩(wěn)定就業(yè)崗位，改善就業(yè)環(huán)境，保障勞動(dòng)薪酬”，實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)。然而，這種發(fā)展不僅與國際勞動(dòng)組織提出的體面勞動(dòng)概念有較大差距，也明顯落后于我國體面勞動(dòng)實(shí)踐的步伐。

第二，法律政策滯后于集體勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)型進(jìn)程。2010年東部沿海城市的罷工事件，標(biāo)志著我國勞動(dòng)關(guān)系由個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系向集體勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)變，④程延園:《集體談判制度研究》，北京:中國人民大學(xué)出版社，2004年，第31頁。也意味著以個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系為主要調(diào)整對(duì)象的勞動(dòng)法律難以滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。⑤常凱、邱婕:《我國勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)型與勞動(dòng)法治重點(diǎn)》，《探索與爭鳴》2011年第10期。有學(xué)者早已提出勞動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)型將導(dǎo)致勞動(dòng)者權(quán)利出現(xiàn)“真空地帶”，進(jìn)而提出對(duì)工會(huì)代表、集體談判和勞動(dòng)爭議等集體勞動(dòng)權(quán)利的呼喚。然而，2001年以來，在法律層面，僅有《工會(huì)法》一部集體勞動(dòng)法律進(jìn)行了修改，12年來未有新的集體勞動(dòng)法律出臺(tái)，行政法規(guī)一直處于缺位狀態(tài)。2008年以來，僅有人社部出臺(tái)了一部調(diào)整集體勞動(dòng)關(guān)系的部門規(guī)章，這樣的立法力度與速度顯然無法滿足高速發(fā)展的集體勞動(dòng)關(guān)系的需要。

第三，勞動(dòng)政策指標(biāo)管理模式的有效性逐漸減弱。在勞資關(guān)系領(lǐng)域中，雖然集體勞動(dòng)立法滯后，但是并不意味著有效調(diào)整方式缺失，指標(biāo)管理成為了工會(huì)工作和集體協(xié)商工作中的核心。國家人力資源與社會(huì)保障部、全國總工會(huì)以向地方下發(fā)指標(biāo)并進(jìn)行考核的方式，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)政策目標(biāo)。⑥典型的例子有:人力資源和社會(huì)保障部、中華全國總工會(huì)、中國企業(yè)聯(lián)合會(huì)和中國企業(yè)家協(xié)會(huì)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)集體合同制度實(shí)施彩虹計(jì)劃的通知》(2010)，全國總工會(huì)下發(fā)的《中華全國總工會(huì)2011—2013年深入推進(jìn)工資集體協(xié)商工作規(guī)劃》等。然而，在這一過程中，國家實(shí)行的是目標(biāo)管理的策略，對(duì)具體完成指標(biāo)的方式并不會(huì)實(shí)行太多的干預(yù)，導(dǎo)致實(shí)踐中，地方政府和工會(huì)重形式“達(dá)標(biāo)”，輕實(shí)質(zhì)工會(huì)建設(shè)與勞資博弈。因此，指標(biāo)管理可能會(huì)陷入“數(shù)字游戲”的困境。⑦吳清軍:《集體協(xié)商與“國家主導(dǎo)”下的勞動(dòng)關(guān)系治理——指標(biāo)管理的策略與實(shí)踐》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第3期。

第四，勞動(dòng)者的多元需求凸顯觀念與制度障礙。其一，高校畢業(yè)生就業(yè)率與就業(yè)質(zhì)量均不樂觀。“十二五”期間，高校畢業(yè)生年均700萬左右，⑧《尹蔚民:將重點(diǎn)解決大學(xué)生就業(yè)難問題》，http:∥news．xinhuanet．com/politics/2012lh/2012-03/07/c_111616844．htm。就業(yè)意愿與市場(chǎng)需求“倒掛”，就業(yè)滿意度普遍較低。⑨周偉、陳超:《2012年公民就業(yè)權(quán)保障》，中國人權(quán)研究會(huì)編:《中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展報(bào)告 (2013)》，第56頁。其二，農(nóng)民工“能力剝奪”情況嚴(yán)重。農(nóng)民工中接受過非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的占25．6%，①《國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，http:∥www．gov．cn/gzdt/2013-05/27/content_2411923．htm?！坝霉せ摹迸c“招工難”現(xiàn)象并存，表明該群體勞動(dòng)力素質(zhì)有待提高。其三，下崗國企職工“被剝奪感”加重。下崗國企職工經(jīng)歷了“減員增效”、“企業(yè)改制”等改革浪潮沖擊，社會(huì)地位變化帶來了心理落差，不僅談不上體面勞動(dòng)，更有可能滋生社會(huì)不和諧因素。不同群體基于獨(dú)特的歷史記憶、經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)心理產(chǎn)生多元就業(yè)需要，難以使用工資標(biāo)準(zhǔn)、就業(yè)規(guī)模等單一指標(biāo)評(píng)價(jià)。

國際勞工組織對(duì)于各成員國實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)的要求，基本可以歸結(jié)為四個(gè)方面:1．將體面勞動(dòng)置于政策的核心位置;2．四項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)的一體化與相互促進(jìn);3．工作中的基本權(quán)利具有特殊重要性;4．實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)進(jìn)程根據(jù)各國實(shí)際情況展開。綜上可以看出，我國規(guī)范性文件中體面勞動(dòng)概念與四項(xiàng)目標(biāo)及其政策的斷裂，不利于體面勞動(dòng)政策法律體系發(fā)揮實(shí)效;集體勞動(dòng)立法的滯后既不利于勞動(dòng)者基本權(quán)利的保障，也成為四項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)一體化發(fā)展的“短板”;指標(biāo)管理的失效與重點(diǎn)群體的多元需求則構(gòu)成我國實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)的特有問題。顯而易見的是，上述問題無法通過單一的勞動(dòng)政策或法律實(shí)現(xiàn)。因此，有必要對(duì)實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)的政策法律支持體系進(jìn)行深入探討。

三、完善實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)的法律政策支持體系

體面勞動(dòng)在我國的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長期的、動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的過程，其實(shí)現(xiàn)涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、權(quán)利實(shí)現(xiàn)、社會(huì)參與等問題，且會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)變遷而變化。這便對(duì)我國體面勞動(dòng)的支持體系提出較高的要求。筆者認(rèn)為，可以將體面勞動(dòng)的實(shí)現(xiàn)拆分為權(quán)利保障、政策整合、重點(diǎn)推進(jìn)和靈活調(diào)整四個(gè)層面，針對(duì)其特點(diǎn)合理搭配調(diào)整方式的穩(wěn)定性、靈活性、強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性四種要素的組合 (見表1)，構(gòu)筑穩(wěn)定且高效的體面勞動(dòng)政策與法律支持體系。

表1 實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)支持措施的結(jié)合

第一，以強(qiáng)制性法律規(guī)范保障體面勞動(dòng)權(quán)利基礎(chǔ)。強(qiáng)制性規(guī)范是指以國家強(qiáng)制力②國家強(qiáng)制力是指國家的軍隊(duì)、警察、法庭、監(jiān)獄等有組織的國家暴力。參見張文顯主編:《法理學(xué) (第三版)》，北京:法律出版社，2007年，第110頁。作為保障的法律規(guī)范，其特點(diǎn)是強(qiáng)制性和穩(wěn)定性最強(qiáng)，靈活性最弱。鑒于工作中的基本權(quán)利對(duì)于實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)、保持社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長之間的聯(lián)系具有特殊重要意義，應(yīng)對(duì)其采取最嚴(yán)格的保護(hù)。目前，我國權(quán)利保障有兩個(gè)亟待重點(diǎn)建立的強(qiáng)制性規(guī)范。其一，集體談判權(quán)立法。集體勞動(dòng)關(guān)系的權(quán)利基礎(chǔ)系“勞動(dòng)三權(quán)”，在三權(quán)結(jié)構(gòu)中，集體談判權(quán)直接關(guān)乎勞動(dòng)者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。因此，國際勞工組織一再強(qiáng)調(diào)集體談判權(quán)對(duì)勞動(dòng)者工作中權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要性。然而，我國集體談判權(quán)立法存在法律規(guī)定過于原則和分散、內(nèi)容可操作性不強(qiáng)且相互沖突、專門性立法位階較低的缺陷。③《集體合同法》立法可行性研究課題組:《集體合同立法的可行性研究》，《中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。因此，制定《集體合同法》具有現(xiàn)實(shí)必要性和緊迫性。從上世紀(jì)90年代末開始，地方立法便在這一領(lǐng)域進(jìn)行探索，并積累了大量的有益經(jīng)驗(yàn)。從1996年廣東省頒布第一個(gè)集體合同地方性法規(guī)至2013年10月，我國有26個(gè)省 (直轄市)共頒布“集體協(xié)商”與“集體合同”地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章分別為15部和26部。地方立法總的經(jīng)驗(yàn)與趨勢(shì)是強(qiáng)化法律責(zé)任等強(qiáng)制性規(guī)范，具體措施包括:明確企業(yè)拒絕協(xié)商或者對(duì)集體協(xié)商設(shè)置障礙的法律責(zé)任、④例如《重慶市集體合同條例》第41條規(guī)定，違反該條例并且逾期不改的，勞動(dòng)保障行政部門可以對(duì)其處以2000元以上2萬元以下罰款;《江蘇省集體合同條例》第38條將罰款金額提高到了3000元以上3萬元以下;《黑龍江省集體合同條例》第45條規(guī)定最為嚴(yán)格，不僅將罰款金額提高到1萬元以上5萬元以下，同時(shí)要求向社會(huì)公布。規(guī)定勞動(dòng)行政部門和工會(huì)工作人員責(zé)任⑤例如《重慶市集體合同條例》第45條規(guī)定，勞動(dòng)保障行政部門工作人員有徇私舞弊、濫用職權(quán)、收受賄賂等行為的，需要承擔(dān)行政處分直至追究刑事責(zé)任?！墩憬〖w合同條例》第45條規(guī)定了工會(huì)工作人員的責(zé)任。等。這些規(guī)定可為中央立法提供有效的支持。其二，反就業(yè)歧視立法。歧視是指被法律禁止的、針對(duì)特定群體或個(gè)人實(shí)施的、其效果或目的在于對(duì)承認(rèn)、享有和行使基本權(quán)利進(jìn)行區(qū)別、排斥、限制或優(yōu)待的任何不合理的措施。⑥周偉:《論禁止歧視》，《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第5期。禁止歧視既是保障勞動(dòng)者工作中權(quán)利的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)我國公民依據(jù)憲法享有的平等權(quán)的必然要求。雖然我國反就業(yè)歧視立法框架不斷完善，法院支持不受歧視訴求的影響性判例不斷增加，但是在當(dāng)前我國社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，年齡歧視、性別歧視、健康歧視等現(xiàn)象依然嚴(yán)重。①張時(shí)飛、唐鈞:《中國就業(yè)歧視:基本判斷》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2012年第2期。法律規(guī)范不完善是造成這一現(xiàn)象的首要原因。因此，有必要制定統(tǒng)一的《反就業(yè)歧視法》，明確規(guī)定以下內(nèi)容:1．就業(yè)歧視的法律定義;2．?dāng)U大禁止就業(yè)歧視范圍;3．強(qiáng)化侵犯公平就業(yè)權(quán)的法律責(zé)任。法律的強(qiáng)制性規(guī)范在整個(gè)支持體系中起到基石的作用，其對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利進(jìn)行嚴(yán)格的保護(hù)是實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)的前提。

第二，以指引性法律規(guī)范規(guī)劃體面勞動(dòng)整體實(shí)施。指引性規(guī)范是指不依靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，而可以產(chǎn)生實(shí)際效果的法律規(guī)范，②學(xué)界多數(shù)學(xué)者使用“軟法”概念指稱這一類法律。筆者認(rèn)為，“軟法”概念是從法律效力角度來進(jìn)行界定，而“指引性法律”是從法律的規(guī)范功能的角度進(jìn)行定義。此外，一般認(rèn)為，“軟法”包括不以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律、法規(guī)、規(guī)章，以及不具備典型法律形式的章程、規(guī)劃、綱要、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，還包括國際共同體、社會(huì)共同體等制定的具有約束力的文件。本文討論的“指引性法律”僅指具有典型法律形式的國內(nèi)法律、法規(guī)、規(guī)章和地方立法。其特點(diǎn)是穩(wěn)定性和靈活性較強(qiáng)，強(qiáng)制性較弱。相比于強(qiáng)制性規(guī)范，指引性規(guī)范依靠社會(huì)輿論、道德倫理、公序良俗、個(gè)人自律等非強(qiáng)制性力量發(fā)揮實(shí)效。在實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)過程中，妥善運(yùn)用指引性規(guī)范，可以有效彌補(bǔ)強(qiáng)制性規(guī)范剛性過強(qiáng)、難以激發(fā)內(nèi)在意愿和靈活性不足的缺陷。筆者認(rèn)為，指引性規(guī)范在以下兩個(gè)方面發(fā)揮著不可替代的作用。其一，整合體面勞動(dòng)政策并進(jìn)行整體性制度安排。指引性規(guī)范多以《促進(jìn)法》、《推廣法》等立法例出現(xiàn)，其文本體例安排不同于強(qiáng)制性規(guī)范，指引性規(guī)范的法律責(zé)任部分通常不甚精細(xì)且一般不對(duì)普通公民設(shè)定法律責(zé)任，而是就實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)進(jìn)行制度安排，并將法律之外的政策支持、行政措施等納入法律規(guī)范。例如，《就業(yè)促進(jìn)法》第二章“政策支持”要求:1．各級(jí)政府將擴(kuò)大就業(yè)作為其重要職責(zé);2．國家提供產(chǎn)業(yè)扶持、金融服務(wù)、稅收優(yōu)惠、國際貿(mào)易合作、重大建設(shè)項(xiàng)目帶動(dòng)等促進(jìn)就業(yè)的配套措施;3．區(qū)域協(xié)作，統(tǒng)籌就業(yè)增長。其二，引導(dǎo)體面勞動(dòng)觀念發(fā)展。從法的規(guī)范作用角度來看，強(qiáng)制性規(guī)范更側(cè)重預(yù)測(cè)和懲罰，而指引性法律由于不依靠強(qiáng)制力保障實(shí)施，指引、評(píng)價(jià)作用得到凸顯。對(duì)于大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)意愿與需求“倒掛”、農(nóng)民工流動(dòng)走向及其參與培訓(xùn)積極性低迷、下崗國企職工“被剝奪感”和各種就業(yè)歧視等影響較大的問題，妥善運(yùn)用指引性規(guī)范進(jìn)行道德感召和觀念引導(dǎo)，其效果是強(qiáng)制性規(guī)范難以達(dá)到的。同時(shí)，指引性規(guī)范的政策整合可為法律調(diào)整與行政調(diào)整手段的銜接做好制度準(zhǔn)備。

第三，以指標(biāo)性政策措施推動(dòng)重點(diǎn)難點(diǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。指標(biāo)性政策是指，上級(jí)政府向下級(jí)政府下達(dá)指標(biāo)、分解任務(wù)、量化考核的行政管理規(guī)范，其靈活性較強(qiáng)，圍繞指標(biāo)性政策開展的行政具有“壓力型體制”特征。③榮敬本、崔之元等:《從壓力型體制向民主合作制的轉(zhuǎn)變:縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，北京:中央編譯出版社，1998年，第12頁。在我國，指標(biāo)性政策一直是社會(huì)治理的有效手段，在中央層面多以《規(guī)劃》、《綱要》等形式出現(xiàn)。新世紀(jì)以來，指標(biāo)性政策的壓力機(jī)制發(fā)生了一些重要變化，主要表現(xiàn)在:1．指標(biāo)完成手段加入了法治化要求;2．責(zé)任指標(biāo)多元化，問責(zé)力度不斷強(qiáng)化。④渠敬東、周飛舟、應(yīng)星:《從總體支配到技術(shù)治理——基于我國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。這種變化增加了行政手段對(duì)體面勞動(dòng)指標(biāo)的制度容積和實(shí)施壓力。指標(biāo)責(zé)任可以在體面勞動(dòng)全部四個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中發(fā)揮重要作用。例如在《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃 (2011—2015年)》列舉的主要目標(biāo)中，既包括促進(jìn)就業(yè)目標(biāo)(城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率等)，也對(duì)工作中權(quán)利實(shí)現(xiàn)設(shè)定目標(biāo) (勞動(dòng)合同與集體合同簽訂率、專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)數(shù)量等)，同時(shí)《規(guī)劃》明確規(guī)定“要把規(guī)劃重點(diǎn)指標(biāo)的完成情況納入政府綜合考核體系”，為指標(biāo)責(zé)任實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)提供了政策依據(jù)。將體面勞動(dòng)指標(biāo)逐步納入指標(biāo)性政策的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面著手。其一，對(duì)體面勞動(dòng)設(shè)置量化指標(biāo)任務(wù)。例如，人力資源和社會(huì)保障部、中華全國總工會(huì)、中國企業(yè)聯(lián)合會(huì)/中國企業(yè)家協(xié)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)集體合同制度實(shí)施彩虹計(jì)劃的通知》(人社部發(fā)〔2010〕32號(hào))中規(guī)定的目標(biāo)任務(wù)為:從2010年起，用三年時(shí)間在企業(yè)中基本建立集體合同制度;2010年集體合同制度覆蓋率達(dá)到60%以上;2011年達(dá)到80%以上。量化指標(biāo)的設(shè)置有利于體面勞動(dòng)目標(biāo)的實(shí)施、評(píng)估與監(jiān)督。因此，有必要將體面勞動(dòng)四項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)容，依據(jù)其現(xiàn)實(shí)緊迫性和可行性，逐步設(shè)置量化目標(biāo)。其二，將指標(biāo)納入政府考核體系。目前，實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)的行政規(guī)范性文件中，量化指標(biāo)與壓力機(jī)制同時(shí)具備的并不多見。例如，2008年至今，中央政府共頒布促進(jìn)高校畢業(yè)生就業(yè)的規(guī)范性文件82部，其中沒有將工作目標(biāo)納入政府考核體系的規(guī)定。必要的壓力機(jī)制是目標(biāo)責(zé)任制有效實(shí)施的保障。因此，應(yīng)當(dāng)逐步將體面勞動(dòng)目標(biāo)納入政府綜合考核體系。其三，處理好指標(biāo)責(zé)任與權(quán)利實(shí)現(xiàn)的關(guān)系。在勞動(dòng)者權(quán)利實(shí)現(xiàn)方面，目標(biāo)責(zé)任或許是必要條件，但并非充分條件。有學(xué)者指出，在地方政府和工會(huì)落實(shí)國家的集體協(xié)商任務(wù)指標(biāo)過程中，產(chǎn)生了重形式輕實(shí)質(zhì)、重達(dá)標(biāo)輕履行的傾向。⑤吳清軍:《集體協(xié)商與“國家主導(dǎo)”下的勞動(dòng)關(guān)系治理——指標(biāo)管理的策略與實(shí)踐》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第3期?？梢姡_(dá)成任務(wù)目標(biāo)并不一定能轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)集體談判權(quán)的有效推動(dòng)力量。因此，在勞動(dòng)者工作中權(quán)利實(shí)現(xiàn)方面，應(yīng)當(dāng)以完善法律框架、增強(qiáng)工會(huì)能力、培養(yǎng)勞動(dòng)者權(quán)利意識(shí)為根本性措施，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)目標(biāo)任務(wù)實(shí)施。

第四，以引導(dǎo)性政策方法靈活調(diào)整體面勞動(dòng)實(shí)施。引導(dǎo)性政策是指，不以指標(biāo)任務(wù)和壓力機(jī)制為特征的行政管理規(guī)范，其靈活性最強(qiáng)，強(qiáng)制性最弱。在我國，引導(dǎo)性政策是數(shù)量最多、形式多樣的規(guī)范性文件，包括指導(dǎo)具體工作的各種“通知”、“意見”和“標(biāo)準(zhǔn)”等。在整個(gè)體面勞動(dòng)政策法律支持體系中，引導(dǎo)性政策的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。其一，為體面勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)提供政策環(huán)境。體面勞動(dòng)支持體系不可能脫離我國整體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與民生促進(jìn)的政策法律環(huán)境而獨(dú)立發(fā)展。以就業(yè)為例，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)擴(kuò)大服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)容量、促進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和財(cái)稅支持政策等，都對(duì)增加就業(yè)有顯著影響。①周偉、陳超:《2012年公民就業(yè)權(quán)保障》，中國人權(quán)研究會(huì)編:《中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展報(bào)告 (2013)》，第41-47頁。其二，為法律、政策的制定提供先行的試驗(yàn)。我國勞動(dòng)政策發(fā)展過程中，引導(dǎo)性政策可以為法律創(chuàng)制和政策制定提供試錯(cuò)與經(jīng)驗(yàn)。其三，靈活調(diào)整體面勞動(dòng)各個(gè)目標(biāo)實(shí)施。體面勞動(dòng)的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，需要根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最新變化進(jìn)行調(diào)整，引導(dǎo)性政策靈活性強(qiáng)的特點(diǎn)使其較其他調(diào)整方式更為適合承擔(dān)此類任務(wù)。例如，從2008年9月到2009年12月，國務(wù)院為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)對(duì)就業(yè)的影響，先后公布4個(gè)引導(dǎo)性政策文件，包括一個(gè)綜合性文件和三個(gè)專門文件，②這4個(gè)文件分別是:《關(guān)于做好當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下就業(yè)工作的通知》(國發(fā)［2009］4號(hào)，2009年2月)，《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》(中發(fā)［2009］1號(hào)，2008年12月)，《關(guān)于當(dāng)前穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)民增收的意見》 (國發(fā)［2009］25號(hào)，2009年5月)，《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》 (國發(fā)［2009］36號(hào)，2009年9月)。提出創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)、促進(jìn)高校畢業(yè)生和農(nóng)民工等重點(diǎn)群體就業(yè)的具體措施，對(duì)金融危機(jī)時(shí)期促進(jìn)就業(yè)起到顯著作用。

綜上，如果將體面勞動(dòng)政策法律支持體系作為一個(gè)有機(jī)整體，強(qiáng)制性法律當(dāng)為其靈魂，對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利的強(qiáng)有力保障是體面勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)的前提;指引性法律是其骨骼，整合實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)的政策框架，并賦予其法律宣示;指標(biāo)性政策仿若肌腱，強(qiáng)有力地推動(dòng)重點(diǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn);引導(dǎo)性政策則更似血肉，數(shù)量繁多且靈活性強(qiáng)，可收到其他調(diào)整方式所不能之功效。