決策論視域中的官員腐敗:緣由、演化及其遏制

張漢飛

(中共中央黨校進修部，北京 100091)

有效反腐敗需要深刻認識腐敗的動機或緣由。只有這樣，反腐敗措施的針對性和系統(tǒng)性才更強。從官員“經(jīng)濟人”特征出發(fā)建構反腐敗的激勵約束體系，改變其做出腐敗決策的成本收益對比形態(tài)，有利于引導形成官員不敢腐敗、不想腐敗、也不能腐敗的主動不腐敗的內生動力機制。

一、經(jīng)濟人假設:官員腐敗的決策起點

政府公務員，從組織架構上受國家委托而工作，但從權力溯源上實際上是受全國人民的委托。委托人過多容易產(chǎn)生的問題就是搭便車，個人監(jiān)督代理人不積極。如果每個委托人都消極監(jiān)督代理人，作為代理人的官員就更容易濫用手中的權力。如果這個時候委托人之間的利益還有矛盾的話，或者說，他們對代理人的利益訴求是替代性的，麻煩就更大了。結果，每一個委托人都希望官員為自己辦事而不是為他人辦事，就像不同的電視機生產(chǎn)者在同一個商場銷售自己的產(chǎn)品，他們之間相互競爭，都希望能把自己的產(chǎn)品擺在一個好的位置上。

因而，作為公共權力的代理人，官員利用委托人的信息不對稱，極易濫用委托人授權，中飽私囊，獲取私利，貪污、盜竊、侵占、挪用、揮霍國家財產(chǎn)。而且，客觀存在的政府權力也為當權者利用公共資源滿足個人私欲提供了“尋租”的物質基礎。政府公共權力與市場利益誘惑交織，權力進入市場，有利益訴求的尋租人為保護既得利益和尋求新的利益，自愿或不自愿地與握有租金控制權的國家公職人員進行權錢交易，催生了一批靠“尋租”發(fā)財致富的權貴資本和利益集團。

經(jīng)濟學中有一個很重要的“理性人假定”，即經(jīng)濟活動中的“人”時刻都以追求自身利益最大化為目標。利益約束是對人類行為的最終約束。人們奮斗所追求的一切，無不同他自身的利益密切相關。政治生活中的人某種程度上也具有利己動機，具有“經(jīng)濟人”的特征。作為“經(jīng)濟人”的官員，既有實施腐敗行為的可能，也有不實施腐敗行為的可能，其最終行動取決于內在的成本收益對比。當腐敗行為的收益大到超過腐敗的成本時，腐敗動機會更加強烈。這是理性腐敗的基本條件。

假定W代表官員的工資，R(q)代表權力租金——也就是官員在官位上可能接受的最大賄賂，或者理解為不腐敗的“機會成本”。權力租金的大小取決于官員權力q的大小，兩者的關系是:權力越大，個人不腐敗的機會成本就越高，因為擁有的權力越大，別人愿意支付的最高賄賂金就越高。和一般生產(chǎn)函數(shù)不同，權力租金函數(shù)存在規(guī)模報酬遞增，可獲得的最大權力租金隨官員權力的增長而遞增，租金增長的速度比權力增長的速度更快。譬如說，當張三只有一項權力時，可能他只能幫人辦成一件事;但如果張三有兩項權力，他就可能幫人辦成3件事。這意味著，如果一個科長能夠收受1萬元賄賂金的話，那么處長就可能收受10萬元的賄賂金，局長就可能收受200萬元的賄賂金。以此順推，即使非常貧窮的國家，最高領導人也有可能收受非常高的賄賂金。事實上，的確有一些例子，譬如，印度尼西亞前總統(tǒng)蘇哈托，當了31年的總統(tǒng)，被指控的貪污數(shù)額達到150億到350億美元;尼爾利亞前總統(tǒng)阿巴扎執(zhí)政剛5年，就貪污了20億美元以上等等。

當然，官員腐敗會被查獲或被舉報，在此用p代表腐敗被發(fā)現(xiàn)的概率。腐敗官員被發(fā)現(xiàn)后，會受到一定的懲罰，在此用C表示。這個處罰C可能是坐牢，也可能是聲譽損失。C代表一種“客觀”的處罰，是由法院或是國家規(guī)定的。但同樣的處罰對于個體在心理上的成本可能是不一樣的，我們用aC代表官員事實上感受到的處罰。這里，系數(shù)a可以理解為該官員的羞恥度即臉皮厚度。如果系數(shù)a等于0，就意味著這個人的臉皮特別厚，怎么處罰他都不在乎;如果a特別大，就意味著這個人特別愛面子，一丁點小的處罰就受不了，甚至覺得無顏在世以至自殺。這個臉皮系數(shù)的大小對一個官員是否會腐敗非常重要。如果腐敗分子被發(fā)現(xiàn)了，受到處罰，被開除公職，那么，他到市場上繼續(xù)尋找新工作，新工作的報酬假定為U。這樣，如果因腐敗被抓獲，官員的收入就是U-aC。

如前所述，官員理性腐敗的必要條件是腐敗行為的收益超過腐敗的成本，這是腐敗的基本動力;否則，作為理性人的官員將會遠離腐敗。那么，假設官員張三不腐敗，兩袖清風，那么他每月只能領取國家根據(jù)其職級規(guī)定的工資W。若腐敗，那么他將得到權力租金R(q)，其總收入就變?yōu)閃+R(q)。因此，官員張三腐敗的預期收入就是(1-p)［W+R(q)］+p(U-aC)。這樣，官員張三不腐敗的條件是不腐敗時的收入W大于腐敗預期收入。于是，就得到下面的廉政不等式:

不等式右端是保證官員不腐敗的最低工資，在這里，將其稱為“廉政工資”。保證官員不腐敗的最低工資依賴于市場工資U、感受到的處罰成本aC、權力租金R(q)和腐敗被發(fā)現(xiàn)的概率p。如果這個不等式不滿足，官員就會腐敗。廉政不等式成立的前提是沒有辦法按照官員張三的工作績效去激勵他，只能偶爾發(fā)現(xiàn)他是不是在腐敗。如果發(fā)現(xiàn)張三腐敗就開除他，如果沒發(fā)現(xiàn)張三腐敗 (也可能他實際腐敗了)，但是沒有發(fā)現(xiàn)，就還讓他繼續(xù)工作下去。

因此，張三腐敗以后被發(fā)現(xiàn)的概率p是影響廉政工資高低的重要因素，這涉及到監(jiān)督考核的制度質量。如果腐敗以后百分之百會被發(fā)現(xiàn)，那么張三的工資只要能補償他的市場工資和感受到的處罰成本U-aC就可以了。但只要腐敗被發(fā)現(xiàn)的概率小于1，你就必須支付給張三更高的工資，“賄賂”他不腐敗。腐敗以后被發(fā)現(xiàn)的可能性越小，你需要“賄賂”張三的工資水平就會越高。此外，廉政工資還和權力q的租金強相關，是隨著權力增加而增加的。權力越大，不腐敗的機會成本就越大，廉政工資就越高。如前分析，同樣的權力處在不同的監(jiān)管制度下，需要付的廉政工資是不一樣的。如果監(jiān)管有效的話，即腐敗被發(fā)現(xiàn)的概率較大，需要支付的工資就低;如果監(jiān)管無效的話，需要支付的工資就高。這樣，提高懲罰的力度和增大發(fā)現(xiàn)的概率，都可以降低支付的工資。

二、決策空間變異:官員腐敗的蔓延發(fā)展

官員腐敗的內生動力依賴于腐敗成本收益建構的決策空間，而決策空間隨時代的變遷而變化，結果官員腐敗的內生動力就有了強弱的變異，換句話講，不同時代腐敗內生動力的高低強弱是不同的。最近三十年，腐敗案例與時俱增。據(jù)公開的省部級腐敗案例，20世紀80年代案發(fā)有2例，90年代有21例，進入21世紀已有77例。從平均涉案金額來說，80年代只有1萬多元，到了90年代則有24萬元，而本世紀以來竟高達1059萬，涉案金額不斷增加，且增幅明顯。①田國良:《高官腐敗案例剖析》，《理論動態(tài)》2012年3月10日。那么，腐敗何以蔓延如此迅速?改革開放以后相對于改革開放之前，腐敗與否的收益成本決策空間發(fā)生了什么變化?

(一)腐敗的內生動力大幅走強

首先看權力租金R(q)。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型的過程中，權力租金增加了。在計劃經(jīng)濟條件下，交易是非貨幣化的，個人沒有從事商業(yè)活動的自由，人們行賄的目的只是得到一點消費性的或工作方面的好處，是非商業(yè)性的。比如說，李四賄賂官員得到一個采礦指標是沒有什么用的，因為李四根本就不可能從事采礦活動。換句話說，權力的商業(yè)價值很小。在這種情況下，所謂腐敗無非就是送一條煙、一瓶酒，照顧點血緣、親緣、地緣等關系。但是，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的過程中，經(jīng)濟貨幣化的廣度和深度都與日俱增，權力有了市場價值，這時候即使權力沒有變，權力租金相對從前也增加了。比如說，原來無人問津的采礦指標突然之間價值幾百萬甚至幾千萬。事實上，權力是在變化的。過去計劃經(jīng)濟是集權管理，下級政府官員被管得很死，現(xiàn)在的政府官員在投資項目、審批土地等諸多方面有了很大的自由裁量權。權力變了，而且有了市場價值，權力租金隨時代變遷而急劇上升。權力租金的上升一定程度上也帶來了對社會危害最嚴重的人事腐敗。用錢買官，再用權換錢，然后再用更多的錢買更大的官，獲取更多的權力租金，結果就形成了一種惡性循環(huán)，腐敗現(xiàn)象變得易發(fā)多發(fā)。

再來看腐敗被發(fā)現(xiàn)的可能性p，改革開放后呈降低趨勢。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟關系越來越復雜，腐敗的偽裝也越來越多，受賄花樣令人眼花繚亂。有的在房產(chǎn)、汽車等貴重物品上打主意，通過低買高賣變相受賄;有的通過“資本運作”或賭博收受財物;有的由親屬成立皮包公司，或親屬在請托公司掛虛職而領取薪酬等。這些都使得發(fā)現(xiàn)腐敗更加困難。腐敗的增加本身又使單個的腐敗行為被發(fā)現(xiàn)變得更加困難。20世紀80年代的2個案例，從作案到案情暴露，平均潛伏期1年;90年代，平均潛伏期4．2年;而本世紀平均潛伏期約9．2年。②田國良:《高官腐敗案例剖析》，《理論動態(tài)》2012年3月10日。

相對腐敗迂回隱蔽不易發(fā)現(xiàn)的低風險，腐敗被發(fā)現(xiàn)后的懲罰C的意義也降低了。原來貪污1萬元就可能被槍斃，現(xiàn)在貪污1000萬元都不一定被槍斃。即使考慮通貨膨脹因素，實際處罰力度也降低了。另一方面，離開公職的官員在市場的保留效用U卻在上升。過去，公務人員被開除以后就只能回老家當農(nóng)民去，農(nóng)民在中國經(jīng)濟中的地位決定了政府外的保留效用非常低，所以官員最害怕丟官。但是，現(xiàn)在即使不做政府官員，還可經(jīng)商或在企業(yè)謀取職位，其收入可能更高。

所有這些因素加在一起，就導致腐敗的內生動力大幅走強。

(二)不腐敗的內生動力相對走弱

不腐敗的內生動力基礎是第一部分指出的最低工資。雖然最低工資這些年也增加了，但是水漲船高，權力租金等導致腐敗的內生動力增加更快，對相當多的官員來說，工資增加的幅度沒有廉政不等式右端的變化幅度大。當一些官員反觀不如自己的人發(fā)財致富了，自己還“清貧”著，心理往往不平衡，有時會產(chǎn)生一種彌補損失的心理傾向。事實上，一些“晚節(jié)不?！钡墓賳T在談到自己腐敗時，經(jīng)常說到一種理由，就是一輩子辛辛苦苦，到頭來仍然兩手空空。當攀比和彌補這兩種心理主導了官員思想之后，就會產(chǎn)生“能撈一點算一點”的想法，使官員變本加厲地斂財。

因此，腐敗的成本低，收益高，犯案易，暴露難，不等式的大小關系就逐步倒過來了，官員腐敗的內生動力由弱變強。腐敗由此一步一步蔓延開來，也就不足為怪了。還有一個問題，為什么同樣級別、同樣職位的官員，有些腐敗有些不腐敗呢?答案可能在于不等式中的“臉皮系數(shù)”a。如果一個人的臉皮特別厚，怎么處罰他都不在乎，那么其感受到的處罰接近為零。如果一個人的臉皮特別薄，一丁點的處罰都受不了以至于要跳樓或自殺，那么其感受到的處罰接近無窮大。結果，同樣級別、同樣職位的官員，臉皮厚的開始腐敗，而臉皮薄的依然保持廉潔。而且，每個人的臉皮系數(shù)的大小又與腐敗官員的比例有關。如果只有極個別的官員腐敗，大部分人的臉皮還比較薄。但隨著腐敗官員比例的上升，每個人的臉皮都會變得厚起來，因為腐敗被發(fā)現(xiàn)不再是太丟臉的事情。

三、三維防火墻:官員腐敗的遏制網(wǎng)絡

如何治理腐敗，形成反腐倡廉的長效機制?當官員在腐敗與不腐敗這一選擇題上主動選擇不腐敗的時候，當可認為長效機制取得決定性勝利?；诠賳T“經(jīng)濟人”假設，這一長效機制要以改變官員腐敗的成本收益對比決策空間為核心，把思想教育、監(jiān)督考核與權力重置有機結合起來，構建三維防火墻，推動反腐倡廉工作更多地從制度要素建設轉向顯性制度架構與隱性制度結構并重的制度體系建設，引導形成官員不敢腐敗、不想腐敗、也不能腐敗的主動不腐敗的內生動力機制。

(一)構建反腐倡廉的隱性制度結構，提高廉潔自律度和羞恥意識，提升腐敗心理成本，做實官員不想腐敗的防火墻

隱性制度結構是反腐倡廉建設的理念、道德、文化等與顯性制度架構相對應的思想意識因素。反腐倡廉需要有反腐倡廉的隱性制度結構約束。道德高尚和廉政文化是領導干部做到清正廉潔的基礎，要以深入的思想道德教育和廉政文化建設加強領導干部“官德修養(yǎng)”，增強領導干部的廉政意識和法治觀念，把反腐倡廉內化于心成為其基本行為準則，降低臉皮厚度，提高其廉潔自律度，促使他們面對懲罰時的心理成本基于臉皮系數(shù)a的下降而上升，在腐敗問題上形成強大的心理壓力，以至不想腐敗。

一是要強化理想信念教育。官德修養(yǎng)的核心是理想信念。黨員干部一旦動搖和喪失了正確的理想信念，防線就崩潰了，遇到誘惑就會頂不住，就談不上廉潔從政，更不可能為黨、國家和人民做出犧牲。要牢固樹立道德防線不能忽視、紀律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，堅持做到依法辦事、秉公用權、坦蕩做人、謹慎交友。黨員干部只有理想信念堅定了，才能堅守住正確的世界觀、人生觀、價值觀，才能堅守廉潔自律的底線，守住做人、處事、用權、交友的底線，才能使自身的臉皮在腐敗誘惑面前變薄，才能在各種誘惑面前立場堅定，守住黨和人民交給的政治責任。

二是要強化人民公仆意識。歷史文化傳統(tǒng)和長期以來的“官本位”理念，造就了我國政府官員的自我優(yōu)越感和高高在上的習性。官員在履行職責時，往往持著一副恩賜的心態(tài)。強化人民公仆意識，首先要摒棄“恩賜”和“官老爺”心態(tài)，不折不扣地落實八項規(guī)定、改進工作作風，以釘釘子精神著力糾正形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，強化人民的公仆和勤務員的思想觀念，堅決破除以權謀私的思想，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。

三是打造以廉為榮、以貪為恥的廉政文化，使腐敗的思想和行為沒有市場。要積極挖掘中華民族優(yōu)秀的廉政文化，積極借鑒世界優(yōu)秀的廉政經(jīng)驗，與時代精神相結合，打造中國特色的廉政文化，讓貪污受賄行為處于強大的輿論壓力之下。設立諸如類似香港廉政公署社區(qū)關系處的機構，專責公眾宣傳，持之以恒地加大廉政宣傳攻勢。運用電視、廣播、互動網(wǎng)絡等多媒體渠道，宣傳紀委監(jiān)察的工作，打造播放廉政教育節(jié)目的廉政頻道。通過強大的宣傳教育，使廉政文化在公民的潛意識中扎根，促使官員在各種誘惑面前始終繃緊思想的緊箍咒。

(二)構建反腐倡廉的顯性制度架構，織就監(jiān)督考核加密網(wǎng)，強化腐敗懲治力度，提升腐敗有形成本，做實官員不敢腐敗的防火墻

反腐倡廉顯性制度架構的核心是嚴密的監(jiān)督約束，激勵的辦法往往行不通。因為太強和太弱的激勵都會扭曲政府的行為，而測量的難題也會導致激勵失效。譬如說，如果用逮捕罪犯的數(shù)量來考核警察的業(yè)績，他們就更可能把許多無辜者投進監(jiān)獄;而如果以犯罪率考核他們，許多刑事案件就不會被登記。沒有辦法對政府官員的投入和產(chǎn)出進行有效地度量，也就沒有辦法對他們進行有效地激勵。要健全權力運行制約和監(jiān)督體系，把權力關進制度的籠子里，把鑰匙交到人民的手里，在制度嚴密性上下功夫，朝緊一點、嚴一點的標準努力，用最嚴格的制度、最嚴密的監(jiān)督保障工作成效，提高腐敗被發(fā)現(xiàn)的概率p，加大懲罰力度，提高腐敗成本，促使官員腐敗內生動力弱化，不敢腐敗。

一是要盡快建成以權力公開為基準的干部信息管理系統(tǒng)。及時在單位內部或向社會媒體公示官員的有關信息，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。建立健全公職人員財產(chǎn)公開申報制度，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹等直系血親和姻親財產(chǎn)公開申報，凈化家族小環(huán)境。效仿香港廉政公署設立的防治貪污處，在紀委內部設立專門機構專人嚴格核實領導干部報告的情況，進一步完善干部個人有關事項報告、核實和追查制度，發(fā)現(xiàn)問題迅速解決，防止小錯釀成大錯。要把一把手作為個人事項報告的重中之重，以對一把手更嚴厲的監(jiān)控引導形成良好的官場習氣。

二是要加強對干部的經(jīng)常性監(jiān)督。嚴密的日常監(jiān)督約束依賴于腐敗治理能力的現(xiàn)代化。腐敗治理能力現(xiàn)代化的首要武器是推動巡視工作創(chuàng)新發(fā)展，進一步擴大巡視范圍，加快巡視頻率，創(chuàng)新巡視方式方法，當好中央的“千里眼”，找出“老虎”和“蒼蠅”，著力發(fā)現(xiàn)被巡視黨組織領導班子及其成員特別是一把手在黨風廉政建設和反腐敗工作中存在的問題。腐敗治理能力的現(xiàn)代化還在于要提高腐敗的發(fā)現(xiàn)能力。為此，專業(yè)人員監(jiān)督檢查必不可少，但更重要的是讓腐敗行為淹沒于人民群眾監(jiān)督的汪洋大海之中。要全面落實黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專門機關監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結合，拓寬人民群眾參與反腐倡廉的渠道，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，增強監(jiān)督合力。積極創(chuàng)造條件，拓寬和暢通監(jiān)督渠道，實行黨務公開、政務公開、辦事公開和民主評議，增強公共權力運行透明度。

三是要加大處罰力度C，使懲罰更有威懾力。從嚴治黨，懲治這一手絕不能放松。正風必須肅紀，對腐敗分子要堅決動真格，持之以恒地進行嚴厲查處，警醒世人，營造強大的威懾腐敗的氛圍。要健全查辦案件組織協(xié)調機制，突出辦案重點，嚴肅查辦發(fā)生在領導機關和領導干部中違紀違法案件，嚴肅查辦發(fā)生在重點領域、關鍵環(huán)節(jié)和群眾身邊的腐敗案件。要對頂風違紀人員嚴肅處理并及時通報曝光。對腐敗問題要零容忍，要有案必查、有腐必懲。黨紀國法只有一條標準，凡是腐敗，絕不姑息，依法從重從快給腐敗分子以嚴厲制裁，使腐敗分子在形體上、經(jīng)濟上承擔更重的成本。

此外，政府外的保留收入U是由人力市場的競爭和整體經(jīng)濟狀況決定的，在微觀層面政府的影響有限。但是，政府可以規(guī)定貪污腐敗分子被開除公職后的就業(yè)限制條件，比如不能擔任公司的董事長、總經(jīng)理等，使其腐敗暴露被開除后的待遇大大降低，也可以弱化潛在腐敗分子腐敗的動力。

(三)適時推進以權力重置為核心的政治體制改革，拓寬公共參與渠道，削減政府的權力，使腐敗收益漸進歸零，做實官員不能腐敗的防火墻

任何權力都存在異化的可能，本應為民眾服務的權力有可能變成中飽私囊的工具。削減政府官員的權力q，從而降低權力可能帶來的租金R(q)，是反腐倡廉的治本之策。絕對的權力必然導致絕對的腐敗。如果政府權力不減少，其他措施的效果不確定性很大。譬如說，監(jiān)督的效果如何?近幾年監(jiān)督力度在不斷加大，但腐敗仍然愈演愈烈，說明僅靠監(jiān)督是不行的。還有一個順帶的問題是:誰來監(jiān)督監(jiān)督者?譬如說紀委監(jiān)督其他的政府機關和官員，那么誰來監(jiān)督紀委呢?上一級紀委來監(jiān)督?這樣做不是不行，問題是這個監(jiān)督鏈條往上總有盡頭，最高也就能上到中央這一級，就沒有上一級了。再譬如說，加大懲罰力度。在現(xiàn)代文明社會，增加懲罰的空間實際非常有限，死刑已經(jīng)是極限了，不可能株連九族。那么，“高薪養(yǎng)廉”怎么樣呢?如果官員的權力仍然像現(xiàn)在這么大，這個“廉”是養(yǎng)不起的。給一個官員數(shù)百萬元甚至上千萬元的工資，不僅財政承受不起，老百姓也不會答應。從這個意義上講，真正治本的方法是重新確立政府職能定位，實施以權力重置為核心的政府再造，完善市場經(jīng)濟體制，深入實施法治化、民主化的政治體制改革，使公共權力受到法律的約束和民眾的監(jiān)督，根本上實現(xiàn)政府治理的轉型，使腐敗的收益漸進歸零，腐敗的內生動力弱化。

一是要建設“有限政府”，有序實現(xiàn)政府服務職能轉移。長期以來，政府管理是實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展最為重要的途徑，甚至是唯一途徑，計劃經(jīng)濟時期尤其如此，政府以全能的姿態(tài)成為社會管理的唯一主體。隨著時代的發(fā)展，全能政府的缺陷日益暴露出來，“政府失靈”在很多情況下客觀存在。如規(guī)章制度作繭自縛，各層級缺乏有效的溝通，效率低下。市場經(jīng)濟條件下的政府職能范圍是有限的。有限政府的實質是從集權走向分權，是對公共管理體制的重建。完善健全的社會主義市場經(jīng)濟需要多元化的治理主體，把該由社會做的事交給社會，該由市場做的事還給市場，應通過立法、行政分權等方式，進一步明確政府職能轉移的內容，制定出切實可行的政府職能轉移規(guī)劃和具體方案，打造“政府—社會—市場”三者界限清晰、相輔相成的架構，抑制政府權力無限擴張的沖動，鏟除滋生腐敗的“尋租空間”。

二是要建設“高效政府”，讓市場在資源配置中起決定性作用。要最大限度地引入市場手段，用市場和社會主體的創(chuàng)造活力，來提升政府公共服務的效率。公共產(chǎn)品過去都由政府提供，即所謂公營，如水電、公交、煤氣、道路、電訊、郵政等。公營實際上是政府壟斷經(jīng)營。沒有競爭的服務是低效的服務。應創(chuàng)造公平競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境，設立超越于黨政機關之上的反壟斷執(zhí)法機關，負責處理各種壟斷案件，推動公共產(chǎn)品從政府壟斷轉向“服務外包”，實現(xiàn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的社會化。公共事務民營化旨在公共領域引入合同出租或競爭招標等競爭機制，做到低成本高效率地為公眾提供高質量的公共服務。

三是要建設“契約政府”，強化民主、法治因素的作用。在權力重置過程中必須增加由委托人決定政治事務的民主因素，把委托人作為公共權力所有者的抽象地位具體化，加強公共權力委托人對代理人的控制力度。民主因素包括選舉權、罷免權等。當官員行為損害了公共利益、偏離了公共目標的時候，人民可以啟動罷免程序并通過合法形式重新選擇代理人。民主因素的強化還在于構建聽證、社區(qū)會議、公民陪審團、公共調查、公眾辯論、焦點小組、電子會議等公民個人或組織與政府之間理性思辯的“對話平臺”，以表達公民的意愿與訴求，檢測政府權力運行是否符合民意。法治則是通過預先制定好的法律及其執(zhí)行機制來限定政府和公民的權力范圍，抑制政府權力的任意擴張，確保公民的基本權利不受侵犯，確保政府嚴格遵守憲法和法律，確保權力的行使在合法的范圍內。