不服環(huán)保行政處罰引發(fā)“民告官”

◎趙靜 趙海燕

行政訴訟，俗稱“民告官”，即公民、法人認(rèn)為國家行政機(jī)關(guān)或其工作人員的具體行政行為,侵犯了他們的合法權(quán)益,向法院提起訴訟。多年來，人們強(qiáng)烈反映行政訴訟存在“立案難、審理難、執(zhí)行難”等問題。11月1日，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了修改1990年10月1日起施行的《行政訴訟法》的決定。這是該法實(shí)施24年來的首次修改，有人說，這標(biāo)志著“民告官”正式邁入2.0時代。這些年，環(huán)境領(lǐng)域“民告官”的案件日益增多，修改后的法律將會對此類案件產(chǎn)生什么影響呢？不妨先看幾個案例。

養(yǎng)豬場排污被處罰 場主不服

丁某在江蘇省南通市海安縣的農(nóng)村開了家養(yǎng)豬場，經(jīng)營30多年，效益一直不錯。今年上半年，他的養(yǎng)豬場遇到一個大坎兒，被該縣環(huán)保局處罰10萬元。不服處罰的他走上法庭，和環(huán)保局打了一場官司。這起行政官司經(jīng)過兩審，結(jié)果以丁某敗訴收場。官司普通，卻典型而詳細(xì)地展現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)行政處罰和訴訟的各個環(huán)節(jié)。我們先來了解一下事情經(jīng)過。

海安縣環(huán)保局接到關(guān)于丁某養(yǎng)殖污染環(huán)境的舉報，環(huán)保局在丁家養(yǎng)豬場調(diào)查發(fā)現(xiàn)，豬場養(yǎng)了200多頭生豬，采用潛水泵抽取方式，將豬糞排入豬舍外的小河中，造成水體污染。環(huán)保局遂作出《行政處罰告知書》，告知丁某將作出行政處罰決定的內(nèi)容、依據(jù)及其擁有的相關(guān)權(quán)利等。丁某接到告知書后，向環(huán)保局提出陳述和申辯理由，環(huán)保局未予采納。

環(huán)保局隨后對丁某作出行政處罰決定，認(rèn)定丁某養(yǎng)殖生豬200多頭，豬糞直排小河內(nèi)，違反了《中華人民共和國水污染防治法》第21條、第33條的規(guī)定，依據(jù)該法第76條第4款規(guī)定，責(zé)令丁某立即停止污染行為、消除污染，并罰款10萬元。丁某不服，向法院提起行政訴訟。

行政處罰程序怎樣才合法

丁某不服的理由是：養(yǎng)豬有專用的蓄糞池，未用潛水泵直排豬糞入河；豬舍北側(cè)與東側(cè)都是農(nóng)田和被政府賣土地留下的坑塘，根本沒有河流水體；環(huán)保局濫用執(zhí)法權(quán)，行政處罰無證據(jù)證實(shí)，程序違法，適用法律錯誤。

在這起行政處罰中，環(huán)保局對事實(shí)的認(rèn)定有沒有合法的證據(jù)？程序是否合法？適用法律是否錯誤？且先看看對事實(shí)的認(rèn)定。

對于當(dāng)日的查處過程，讀者和案件的審判法官一樣，得從環(huán)保局提供的證據(jù)入手了解。

海安縣環(huán)境監(jiān)察大隊對丁某的調(diào)查（詢問）筆錄有以下內(nèi)容。問：河邊有大量糞便往河里流，這附近又沒有其他養(yǎng)殖戶，你能解釋嗎？答：蓄糞池的糞便滿了流出來的。丁某拒絕在調(diào)查筆錄上簽字，兩名執(zhí)法人員及在場人韓某、陳某在筆錄上簽了名。

同日，該縣環(huán)境監(jiān)察大隊現(xiàn)場監(jiān)察記錄中寫道：“現(xiàn)場監(jiān)察時該戶正在從事生豬養(yǎng)殖，有豬舍三排，圈內(nèi)存欄200多頭生豬，豬舍后有蓄糞池，蓄糞池內(nèi)有潛水泵管，管端有糞便流出。在豬舍北河邊、東邊有大量豬糞流入河內(nèi)，現(xiàn)場拍攝照片，取自河邊流淌的水樣一份。”被監(jiān)察單位意見欄中還記載“當(dāng)事人拒簽”，同樣有兩名執(zhí)法人員及在場人韓某、陳某的簽名。環(huán)保局舉證的當(dāng)日照片，反映了丁某養(yǎng)殖的部分生豬、豬舍后面的直排管及豬糞排入豬舍北側(cè)和東側(cè)河邊等情況。

雖然丁某拒絕在筆錄上簽字，但有執(zhí)法人員以及兩名無利害關(guān)系證明人簽名作證，該證據(jù)符合法定要件，具有證明效力。

那么，排污是否造成了水質(zhì)污染？海安縣環(huán)境檢測站對環(huán)保局從養(yǎng)豬場提取的水樣進(jìn)行了檢測，結(jié)論為：丁某養(yǎng)豬場糞便排出口的水質(zhì)中，重鉻酸鹽指數(shù)、水中固體懸浮物、氨氮的排放濃度，分別超過《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)-畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》有關(guān)規(guī)定限值的138.8倍、42.2倍和62.4倍。

再看程序是否合法？環(huán)保局在接到舉報后，就丁某養(yǎng)殖污染環(huán)境進(jìn)行立案調(diào)查，并通過詢問、排污現(xiàn)場監(jiān)察及現(xiàn)場水樣檢測等調(diào)查方式，取得證據(jù)的程序合法。

那么，處罰適用法律正確與否？《中華人民共和國水污染防治法》法第76條規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上政府環(huán)保主管部門責(zé)令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，并處以罰款：向水體排放、傾倒工業(yè)廢渣、城鎮(zhèn)垃圾或者其他廢棄物，或者在江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫最高水位線以下的灘地、岸坡堆放、存貯固體廢棄物或者其他污染物的，處2萬元以上、20萬元以下罰款。根據(jù)丁某的違法事實(shí)，該處罰決定并無不當(dāng)。

項(xiàng)目投產(chǎn)未環(huán)評企業(yè)敗訴

對于不服處罰引起的“民告官”，還有一個典型案例。成立于2003年的向華公司（化名）在未經(jīng)環(huán)保部門環(huán)評審批、未建設(shè)污染防治設(shè)施、未向環(huán)保部門申請驗(yàn)收許可、未辦理污染物排放許可證的情況下，于2011年上馬了化妝品項(xiàng)目，產(chǎn)生的污水排入市政管網(wǎng)后進(jìn)入污水處理廠。

2013年6月8日，該公司所在地的某市環(huán)保局執(zhí)法人員，到廠房進(jìn)行調(diào)查，向該公司化妝品廠廠長制作《調(diào)查詢問筆錄》、拍攝“生產(chǎn)廠房”、“生產(chǎn)設(shè)備”、“生產(chǎn)產(chǎn)品”等系列照片，查明了該公司的上述環(huán)境違法行為。隨后，該市環(huán)保局作出《行政處罰告知書》，擬責(zé)令向華公司停止該化妝品生產(chǎn)項(xiàng)目的生產(chǎn)，并罰款4萬元。環(huán)保局通知向華公司領(lǐng)取告知書，其未領(lǐng)取，環(huán)保局遂到向華公司送達(dá)告知書。

向華公司則以“自2003年公司注冊成立至今沒有任何部門告知需辦環(huán)評；公司生產(chǎn)規(guī)模小，化妝品生產(chǎn)基本沒有環(huán)境污染；公司于2013年5月到市政服務(wù)中心報送材料，因材料不足被退回，后于7月又報送完整材料；環(huán)保局處罰過重，公司面臨破產(chǎn)，幾十名員工面臨失業(yè)”為由，提出申辯。

2013年8月20日，市環(huán)保局依法召開集體會審。經(jīng)復(fù)核，認(rèn)為向華公司的申辯理由及證據(jù)，與該局作出的具體行政行為的合法性不存在關(guān)聯(lián)，不符合從輕或減輕行政處罰的規(guī)定，決定維持原處罰決定。

同年9月12日，環(huán)保局正式向該公司下達(dá)《行政處罰決定書》。9月23日，向華公司向該省國土環(huán)境資源廳申請行政復(fù)議。經(jīng)復(fù)議審核，省國土環(huán)境資源廳認(rèn)為環(huán)保局作出的《行政處罰決定書》事實(shí)清楚、程序合法、適用法律正確、處罰適當(dāng)，并于同年11月8日作出《行政復(fù)議決定書》，維持原行政處罰決定。向華公司不服該復(fù)議決定，遂向法院提起行政訴訟，請求撤銷該處罰決定。

法院經(jīng)過審理認(rèn)為，市環(huán)保局行政處罰依據(jù)的主要證據(jù)充分。國務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理?xiàng)l例》第16條的“三同時”制度，指的是“建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用”；該條例第23條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，驗(yàn)收合格后方可正式投入生產(chǎn)或使用。

向華公司的化妝品項(xiàng)目，未報環(huán)評文件，環(huán)保設(shè)施也未經(jīng)驗(yàn)收就投產(chǎn)。該市環(huán)保局作出的行政處罰決定并無不當(dāng)。所以，原告訴請撤銷處罰決定，法院不予支持。

不滿鄰居污染 老漢告贏“官府”

和環(huán)保行政機(jī)關(guān)打行政訴訟官司的，并不只有受處罰的當(dāng)事人（行政處罰中稱為“相對人”），還有受污染影響的旁人。王老漢就是這么一個訴訟人，他以不履行監(jiān)管答復(fù)職責(zé)為由，把某市環(huán)保局告上法庭，還贏了官司。環(huán)保局覺得有點(diǎn)冤，因?yàn)橄聦賳挝灰呀?jīng)進(jìn)行查處，卻因?yàn)闆]有履行監(jiān)管答復(fù)職責(zé)而敗訴。

王老漢認(rèn)為，自己的鄰居占用耕地開辦工廠，非法生產(chǎn)堿性膨潤土，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生粉塵、噪聲等污染，嚴(yán)重地影響了周圍環(huán)境。3年前，他多次向環(huán)保部門投訴，均未得到處理。2014年5月4日，王老漢向甲市環(huán)保局遞交《請求履行法定職責(zé)申請書》，請求環(huán)保局依法履行監(jiān)管職責(zé)，保護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益，并給自己書面處理決定與答復(fù)。

5天后，甲市環(huán)保局將王老漢的申請作為信訪案件，交乙分局依法查處，將處理結(jié)果在辦理期限（2014年5月24日）前上報該局信訪辦公室，并答復(fù)信訪人王老漢。

5月19日，乙分局作出《王某某同志來信反映問題的答復(fù)》，主要內(nèi)容為，王老漢鄰居的工廠在生產(chǎn)過程中有噪音、震動、粉塵等污染產(chǎn)生，乙分局多次現(xiàn)場調(diào)查，并依法對該企業(yè)下達(dá)了停產(chǎn)整改通知，后經(jīng)督察發(fā)現(xiàn)，該企業(yè)整改不到位，仍在生產(chǎn)。甲環(huán)保局依法作出“責(zé)令該單位膨潤土生產(chǎn)項(xiàng)目停止生產(chǎn)、罰款2萬元”的行政處罰決定。由于該廠在規(guī)定的期限內(nèi)既未申請復(fù)議，也未提起訴訟，又不履行處罰決定，甲環(huán)保局依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院裁定準(zhǔn)許強(qiáng)制執(zhí)行。乙分局現(xiàn)將調(diào)查處理情況書面向您答復(fù)，并建議通過司法途徑解決其他訴求。但是，乙分局至今未將其作出的《答復(fù)》依法送達(dá)王老漢手中。

事實(shí)上，甲市環(huán)保局確實(shí)如乙分局答復(fù)中所說的，對王老漢舉報的鄰居工廠進(jìn)行了處罰。在訴訟中，甲市環(huán)保局辯稱，乙分局向王老漢送達(dá)《答復(fù)》，王老漢拒絕簽收。所以，甲市環(huán)保局認(rèn)為自己已履行了環(huán)保部門應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)，也按照規(guī)定對王老漢答復(fù)了辦理情況，請求法院依法駁回王老漢的訴訟請求。

法院在審理過程中認(rèn)可乙分局的處罰行為以及針對王老漢申請所制作的書面答復(fù)，但是認(rèn)為乙分局提供的送達(dá)備注欄僅注明，乙分局曾電話聯(lián)系王老漢，沒有王老漢已經(jīng)收到答復(fù)的記錄，不能證明王老漢收到乙分局的答復(fù)。

2014年10月，法院認(rèn)為，甲市環(huán)保局收到王老漢的申請后，僅將該申請作為環(huán)境信訪案件交由乙分局依法查處并答復(fù)王老漢，乙分局在作出書面答復(fù)后，未向王老漢依法送達(dá)該答復(fù)，因此認(rèn)定甲市環(huán)保局未針對王老漢的申請履行監(jiān)管答復(fù)職責(zé)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，判決甲市環(huán)保局履行環(huán)境監(jiān)管答復(fù)職責(zé)。