動態(tài)治理：新加坡國家治理的經(jīng)驗和啟示

○譚 鵬

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并進一步提出要在2020年初步實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的改革目標(biāo)。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實抉擇，是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)自身現(xiàn)代化改革的重要內(nèi)容。公共治理的理念、模式是伴隨西方民主政治的發(fā)展逐漸產(chǎn)生和完善的，而新加坡政府自國家成立之初，就系統(tǒng)地提出了動態(tài)治理的理念，以有效的政府運作模式應(yīng)對政治社會環(huán)境變遷的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)了經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。他山之石，可以攻玉，中國政府要實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必然要科學(xué)借鑒國外政府進行社會治理的成功模式和經(jīng)驗，新加坡的動態(tài)治理實踐，無疑為轉(zhuǎn)型中的中國公共管理探索提供了一個參照。

一、動態(tài)治理：新加坡國家治理的模式和經(jīng)驗

作為一個小國，新加坡在建國之初就有著深深的危機感，全球化時代面對世界的高速變遷，新加坡政府認(rèn)識到唯有首先致力于政府轉(zhuǎn)型，在治理模式和能力方面走在前面，才能在發(fā)展中搶占先機。正是基于上述考量，新加坡將“建立高標(biāo)準(zhǔn)的政府機構(gòu)、進步和繁榮的經(jīng)濟、高質(zhì)量的教育體系、良好的風(fēng)紀(jì)、社會保障和穩(wěn)定的政府”作為政府治理的目標(biāo)，采用動態(tài)治理的政府運作模式，及時回應(yīng)了社會期待，達(dá)到了善治的目標(biāo)。

1.緣起：社會運動與管理理念的雙重沖擊

作為一個獨立時僅僅擁有一個620平方公里領(lǐng)土和200萬人口的小國，生存環(huán)境的嚴(yán)峻性促使新加坡的國家領(lǐng)導(dǎo)人將經(jīng)濟上的生存作為立國的根本，創(chuàng)造出兩條延續(xù)至今的國家性戰(zhàn)略：經(jīng)濟發(fā)展和國家穩(wěn)定。只有埋頭發(fā)展經(jīng)濟，使經(jīng)濟足夠強大，社會才能有機會達(dá)到她的目標(biāo)，這成為新加坡人一直堅守的信念。這樣穩(wěn)定的施政理念為新加坡的政府治理提供了基本的規(guī)則：擁有權(quán)威的政府要實現(xiàn)善政，就必須向世界開放，在競爭的環(huán)境中比較政策的優(yōu)劣，同時突出政策的適應(yīng)性，李光耀提出政府要“努力去適應(yīng)現(xiàn)代社會的需要，隨著需求的轉(zhuǎn)變而做出調(diào)整”，通過不斷調(diào)整政府的運作方式，提升政府管理水平。從20世紀(jì)60年代開始，新加坡政府秉承政府主導(dǎo)理念，建立了精英式的官僚統(tǒng)治系統(tǒng)，使得公共部門成為新加坡的主要機構(gòu)力量。依靠強大的主導(dǎo)力量，政府制定政策實施突飛猛進的各項建設(shè)，持續(xù)推動基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)，通過實施政府投資提供大量的就業(yè)崗位，為實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)繁榮和社會穩(wěn)定承擔(dān)了主要責(zé)任。同時，政府部門還攜手政府領(lǐng)導(dǎo)塑造和形成新加坡社會的新價值觀和風(fēng)氣，明確每個人的社會責(zé)任與基本道德，通過向社會公眾反復(fù)灌輸那些構(gòu)成新加坡治理基礎(chǔ)的價值觀和信念，反過來為政府管理提供合法性依據(jù)，促進公共部門能力的增長。

進入20世紀(jì)80年代后，新加坡長期以來形成的政府主導(dǎo)型治理模式面臨挑戰(zhàn)。一方面隨著工業(yè)化進入高潮和經(jīng)濟的高速發(fā)展，新加坡社會出現(xiàn)多元化的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，中產(chǎn)階級大量涌現(xiàn)，新興群體政治參與的意識逐漸增強，政治民主化的吁求日益凸顯，這一時期中產(chǎn)階級開始成立各種獨立于政治選舉程序之外的獨立的民間利益集團對政府施加影響，各種社會組織大量涌現(xiàn)，這些組織經(jīng)常召開討論會，向政府提出建議，從而影響政府的決策。另一方面，隨著世界民主化浪潮興起，使得新加坡政府主導(dǎo)的權(quán)威治理模式遭遇挑戰(zhàn)。一些民主人士對新加坡治理體制進行指責(zé)，并通過國家化流動和互聯(lián)網(wǎng)等渠道擴散影響，面對那些用全新政治理念武裝的新選民，政府必須提出新的理念和方法，重構(gòu)能夠凝聚和動員新一代選民的結(jié)構(gòu)和體制。為了適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀和民主化進程的需要，新加坡政府開始更新治理理念和政府模式，實施動態(tài)的、民主的、高效的治理方式。

所謂動態(tài)治理就是指政府運行的路徑、政策選擇和制度結(jié)構(gòu)必須適應(yīng)快速變化的不確定環(huán)境，使其在實現(xiàn)社會的長期目標(biāo)時始終保持相關(guān)性和有效性?？梢哉f，動態(tài)治理從一開始就不是無的放矢的，它針對的是傳統(tǒng)科層制官僚系統(tǒng)不能認(rèn)識環(huán)境變化和不能確保政策有效性調(diào)整這兩大宿弊，強烈的問題導(dǎo)向凸顯出新加坡在實施政府治理模式調(diào)整過程中的務(wù)實原則，其一，動態(tài)治理沒有改變新加坡政府管理的終極目標(biāo)，只是在經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的宏觀框架下要求增加政府的適應(yīng)性，以迅速應(yīng)對情勢變化，達(dá)到有效治理的效果；其二，動態(tài)治理也是在原有治理體系下的最優(yōu)選擇，動態(tài)治理強調(diào)理念和方式的變化，沒有觸及精英治國這一新加坡人民行動黨執(zhí)政的根本原則，反而可以通過模式的有效更新及其成就反襯出新加坡威權(quán)政治模式的價值；其三，動態(tài)治理的重心在于促進政府官員及時認(rèn)識環(huán)境變化，有效調(diào)整政策措施，政府部門及其官員認(rèn)知能力和政策水平是衡量動態(tài)治理效果的核心指標(biāo)，動態(tài)治理的外在表現(xiàn)就是政策從制定到執(zhí)行都不是靜止的機械的，而是隨時隨地根據(jù)實際情況實施的調(diào)整和變化。

可見動態(tài)治理模式的選擇絕不代表新加坡政府對其固有執(zhí)政原則和威權(quán)模式的顛覆，相反如何在民主環(huán)境下最大限度的體現(xiàn)威權(quán)治理模式的有效性才是動態(tài)治理實踐的立足點，這絕不是說動態(tài)治理模式是對民主的有限回應(yīng)或刻意壓縮，相反，動態(tài)治理已經(jīng)具備了現(xiàn)代治理概念的所有特點，而且在其實踐過程中也展示了良好的效果，為威權(quán)政治體制如何適應(yīng)民主化浪潮實施有效治理，為現(xiàn)代政府管制模式如何克服傳統(tǒng)科層制模式的弊病，提供了新穎獨特的視角。

2.模型：制度性文化與組織能力的多維架構(gòu)

動態(tài)治理要解決兩大問題，一是不能認(rèn)識環(huán)境變化，這表現(xiàn)為文化障礙；二是不能以政策有效性為目標(biāo)實現(xiàn)調(diào)整，這表現(xiàn)為能力缺陷；所以動態(tài)治理的基本框架也可以概括為：文化+能力→變革，即支持性的制度文化與超前的組織能力互動，產(chǎn)生整合持續(xù)學(xué)習(xí)和變革的適應(yīng)性路徑，進而導(dǎo)致規(guī)則、政策、激勵和結(jié)構(gòu)的持續(xù)演進，以迎接環(huán)境的不確定性和技術(shù)發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)。

首先，制度性文化是動態(tài)治理的價值基座。所謂制度性文化，是指根植于新加坡社會框架之下的共有的價值理念和公序良俗，其內(nèi)容不僅包括國家制度化的價值符號，如1991年吳作棟任總理時提出的五大價值觀：國家之上，社會為先；家庭為根，社會為本；關(guān)懷扶助，尊重個人；求同存異，協(xié)商共識；種族和諧，宗教寬容。這五項國家價值觀是新加坡立國的基石，是國家確立治理模式的基本遵循。此外，制度性文化還包括那些非正式但約定俗成的規(guī)范和習(xí)俗，比如政治原則中清廉、精英管理和實用主義；社會信念中的國家行動主義、穩(wěn)定、謹(jǐn)慎、自力更生等。動態(tài)治理要求治理的全過程都必須體現(xiàn)和尊重這些制度性文化符號的基本要求，隨時隨地發(fā)揮機制準(zhǔn)則對政策實踐的牽引作用；更為重要的是，制度性文化還看重文化的學(xué)習(xí)過程，也就是治理過程中人們的經(jīng)歷以及那些經(jīng)歷如何被人們的心智模式進行感知、過濾和歸納總結(jié)，進而引發(fā)新一輪的制度變革，最終影響重新考慮、重新設(shè)計和更新相應(yīng)的公共政策。

其次，組織能力是動態(tài)治理的實踐表現(xiàn)。新加坡動態(tài)治理中有一個重要的理論叫做“石頭翻新理論”，所謂石頭是指構(gòu)成新加坡治理體制的每個部分；“石頭翻新理論”即指新加坡政府治理的每個組成部分及其細(xì)節(jié)都要隨時重新審視，查閱其政策是否有重新制定及修改的必要，以確保運轉(zhuǎn)的有效性?？梢妱討B(tài)治理的實踐始終以政策運轉(zhuǎn)的有效性為核心進行，從而實現(xiàn)“善治”的目標(biāo)，這就對領(lǐng)導(dǎo)人的組織能力提出了更高的要求。一方面，領(lǐng)導(dǎo)人要實現(xiàn)理想目標(biāo)，首先要通過學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)過程就是動態(tài)治理的基礎(chǔ)，它包括三項認(rèn)知能力：前瞻思考，即政府必須對政策精心考慮，認(rèn)清未來會對國家產(chǎn)生怎樣的影響并落實好政策，從而使人民能夠消除潛在威脅并利用一切可用的新機遇；反復(fù)思考，即政府必須反復(fù)考量現(xiàn)有政策并評估政策的現(xiàn)實性和可行性，然后對政策進行修訂以使它們在實現(xiàn)重大目標(biāo)時繼續(xù)有效；換位思考，即政府的視野要跨越傳統(tǒng)國界，汲取他人的經(jīng)驗為自己所用，從而試驗和制度化創(chuàng)新型的政策或規(guī)劃。

最后，變革是動態(tài)治理的必然結(jié)果。這里的變革主要體現(xiàn)為堅守文化根本價值基礎(chǔ)上政策效能的提高，經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的政策成效顯著。更體現(xiàn)為政府能夠容納和規(guī)范各種利益訴求，表現(xiàn)出強大的適應(yīng)性、自主性和凝聚力。適應(yīng)性體現(xiàn)在新加坡政府能夠同化現(xiàn)代化進程中的不同利益集團，同時拓寬威權(quán)體制內(nèi)部的民主空間。自主性體現(xiàn)在政府在社會經(jīng)濟多元化的情況下沒有出現(xiàn)思想和組織的分化，體制合法性沒有受到質(zhì)疑反而得到增強，并且體制內(nèi)部沒有明顯的反對派。凝聚力主要是指政府治理過程中通過對傳統(tǒng)文化的現(xiàn)代性改造，使其意識形態(tài)能夠與時俱進，進一步凝聚人心。

從本質(zhì)上講，動態(tài)治理就是政策制定者不斷進行前瞻思考以感知環(huán)境變化、反復(fù)思考以反思當(dāng)前的行為、換位思考以向別人學(xué)習(xí)，并不斷將新認(rèn)知、反思以及知識融入治理的理念、規(guī)則、政策和結(jié)構(gòu)之中以使其適應(yīng)環(huán)境變化的過程。動態(tài)治理將前瞻思考、反復(fù)思考和換位思考納入公共治理的戰(zhàn)略和政策選擇中，以使學(xué)習(xí)、實施、創(chuàng)新和變革得以持續(xù)，其目的直接對準(zhǔn)政策的實用有效，正如李顯龍總理所說：“新加坡的成功歸因于苦干、變革和適應(yīng)真實世界而非理想世界的意愿。”

3.實踐：系統(tǒng)性聯(lián)動和調(diào)整相結(jié)合的高效治理

制度性文化和組織能力構(gòu)成新加坡動態(tài)治理的基本框架，但是如果文化、能力和變革彼此獨立運作，那么可能會產(chǎn)生個體效應(yīng)非但難以達(dá)到整體效果，有時甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面作用，某個因素的影響可能抵消其他因素的努力。所以只有當(dāng)文化、能力、變革作為治理系統(tǒng)的組成部分以互動、協(xié)同的方式發(fā)揮作用時，其創(chuàng)造性力量才能達(dá)到最大。同樣道理，動態(tài)治理中的前瞻思考、反復(fù)思考和換位思考的能力同樣不能是獨立的，只有作為一個系統(tǒng)彼此聯(lián)系且相互依存，它們的潛在效應(yīng)才會增強，總體效用才能放大。

制度性文化和組織能力最關(guān)鍵的連接要素還是身居要位和領(lǐng)導(dǎo)崗位的人，即政府治理的領(lǐng)導(dǎo)人。一方面，精英治國是新加坡政府治理的核心理念，從執(zhí)政之初，新加坡人民行動黨就把人才精英作為國家最寶貴的戰(zhàn)略資源，李光耀多次指出：“國家的興衰，關(guān)鍵在于有沒有一個好的領(lǐng)袖以及團結(jié)在他周圍的一批精英人才?！蓖ㄟ^實施精英治國戰(zhàn)略，尊重精英，科學(xué)合理的開發(fā)和使用精英，實現(xiàn)了新加坡人的振興之夢；與此同時，政府還敢于打破精英的剛性規(guī)律，引入競爭機制，推動領(lǐng)導(dǎo)者能力的自我革新，保持執(zhí)政骨干團隊的活力，為實現(xiàn)有效的動態(tài)治理提供了人才準(zhǔn)備。這樣，政治精英就成為連接制度性文化和組織能力的紐帶，一方面，精英治國本身就是新加坡國家治理文化的核心組成部分，這套理念包含的廉潔誠實的政府作風(fēng)、任人為賢的用人標(biāo)準(zhǔn)、多元和諧的施政準(zhǔn)則、自力更生的工作風(fēng)格成為新加坡政府獨有的文化標(biāo)簽；同時，面對社會民主化的需求，政府的領(lǐng)導(dǎo)者同樣在施政中不斷進行自身的調(diào)整和變革，從李光耀時代“家長式”的訓(xùn)導(dǎo)，到吳作棟時代“兄長式”的勸導(dǎo)，再到李顯龍時代的柔性引導(dǎo)，凸顯出理念背后的文化和價值的創(chuàng)新，豐富了制度性文化的內(nèi)涵。另一方面，精英絕不意味著領(lǐng)導(dǎo)者身份的固化，相反政府領(lǐng)導(dǎo)者要保持精英的身份，就必須不斷學(xué)習(xí)，并在實踐中實現(xiàn)能力的更新，通過建立精英維持機制，新加坡為政府領(lǐng)導(dǎo)人員持續(xù)高效工作提供了動力，政府也能參照企業(yè)模式實現(xiàn)高效運轉(zhuǎn)，達(dá)到預(yù)設(shè)的價值目標(biāo)。所以，權(quán)力精英貫穿于制度性文化和能力提升的全過程，領(lǐng)導(dǎo)們要做出精確的選擇就必須擁有必要的動力，這包括價值、態(tài)度、智慧、知識和技能，從而實施戰(zhàn)略和政策創(chuàng)新。

制度性文化和組織能力還具體地反映在單個政策的運行過程之中。以教育政策為例，從建國之初新加坡國家教育政策的首要目標(biāo)是讓每個孩子都能上學(xué)，目的是培養(yǎng)學(xué)生獲得經(jīng)濟發(fā)展所需要的技術(shù)知識和技能，這樣形成的以考試為中心的教育模式由于沒有考慮學(xué)生今后的發(fā)展，扼殺了學(xué)生的創(chuàng)造性，在當(dāng)時頗受詬??；到20世紀(jì)90年代，各種元素匯集到一起，終于引發(fā)了政府對教育政策的重新審視，教育政策的重心逐漸從將學(xué)生僅僅看作經(jīng)濟發(fā)展所需的潛在勞動力轉(zhuǎn)變?yōu)榱D培養(yǎng)和幫助每個學(xué)生發(fā)揮最大的才能，基于這種思維，新加坡政府從1997年開始著手開展教育體制改革，教育方向的重大變革主要體現(xiàn)在：培養(yǎng)學(xué)生的思維技能而不是僅僅獲得書本知識，以學(xué)生為中心開展學(xué)習(xí)而不是傳授書本知識，進而展開從學(xué)校體制、管理模式、教師結(jié)構(gòu)、課程設(shè)置等方面的全方位變革，有效適應(yīng)了時代變革，回應(yīng)了社會需求，促進了新加坡社會人才培養(yǎng)體制的轉(zhuǎn)型。經(jīng)過近20年的調(diào)整，新加坡的教育政策和變革仍在不斷發(fā)展，但其價值取向始終不變，而系統(tǒng)運行的效果也基本符合預(yù)想的政策目標(biāo)，這就是動態(tài)管理的精髓和本質(zhì)。

二、治理現(xiàn)代化：中國國家治理模式的換位思考和現(xiàn)實選擇

中國和新加坡有著共同的種族和文化背景，相近的政府治理理念和治理結(jié)構(gòu)，黨的十八屆三中全會提出要實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，既是對改革開放以來黨和政府治理經(jīng)驗和制度體系的系統(tǒng)總結(jié)，更體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在全球化時代執(zhí)政所感受到的壓力和責(zé)任，正像習(xí)近平總書記指出的：“相比于我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民的要求，相比于當(dāng)今世界日趨激烈的國家競爭，相比于實現(xiàn)國家長治久安，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進的地方?！被诖?，新加坡政府的動態(tài)治理模式無疑能為中國國家治理現(xiàn)代化的進程提供借鑒和參考。

1.文化重塑：價值引領(lǐng)和學(xué)習(xí)嵌入的相互結(jié)合

在動態(tài)治理的模式中，核心的要素是人，而在新加坡的政治語境下，這里的“人”是指擁有現(xiàn)代治理能力和持之以恒學(xué)習(xí)精神的政治精英群體，這些人塑造了新加坡國家行政文化的基本特點：有信仰、誠實、有道德、有決心、會組織。正像李光耀在建國之初就強調(diào)的“我所謂的精英，不只是指學(xué)業(yè)成績而已。從第等和大學(xué)文憑，只能判斷一個人的分析能力，這只占三分之一。你還得評估他的實事求是、想象力、領(lǐng)導(dǎo)能力、沖勁，但最重要的還是他的品德和動機。因為愈是聰明的人，對社會造成的損害可能愈大?！笨梢?，新加坡政府對于行政文化和社會文化建設(shè)從來不是孤立的，而是將文化建設(shè)和主體要素緊密結(jié)合起來，甚至更加專注于個體發(fā)展本身。在文化融入行政主體的過程中，文化本身也不是寬泛的，而是特別突出價值引領(lǐng)和學(xué)習(xí)嵌入兩個方面。所謂價值引領(lǐng)，就是政府官員必須秉持國家利益至上、民族和諧團結(jié)的執(zhí)政理念，施政過程聚焦國家政治穩(wěn)定、經(jīng)濟快速發(fā)展、社會種族和諧三個核心目標(biāo)，并將這些理念貫穿于工作和生活的全過程。所謂學(xué)習(xí)嵌入，就是在官員的培養(yǎng)中尤其強調(diào)學(xué)習(xí)的重要性，要求領(lǐng)導(dǎo)人自覺適應(yīng)時代變化需要，及時更新知識儲備，具備優(yōu)秀的政策執(zhí)行和調(diào)整能力。為了以文化培育促進官員成長，新加坡還獨創(chuàng)了一整套特殊的制度予以保障，最具代表性的是強化對人才吸引力的高薪養(yǎng)廉制度，防控官員道德價值風(fēng)險的品德考核制度，以及近乎于苛刻的反貪制度，這些制度確保動態(tài)治理中主體隊伍思想統(tǒng)一、行動堅決和紀(jì)律嚴(yán)明，為政府高效有序運轉(zhuǎn)提供了人才保障。

“政治路線決定以后，干部就是決定的因素?！敝袊伯a(chǎn)黨要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，首先就必須通過重構(gòu)現(xiàn)代化的行政文化，切實提高領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)和能力。正像習(xí)近平總書記強調(diào)的“只有以提高黨的執(zhí)政能力為重點，加快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)都提高起來，國家治理體系才能有效運轉(zhuǎn)?！敝厮車业男姓幕?，一方面要堅定不移地堅持黨和政府在意識形態(tài)方面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)，立足本國文化土壤，堅持社會主義基本價值，形成具有中國特色的核心價值觀念和國家治理的話語體系，并通過加強宣傳工作的組織體系和傳播方式的創(chuàng)新增強價值的說服力和吸引力，最后還要將形成的核心理念作為公務(wù)員遴選、提拔的首要標(biāo)準(zhǔn)，在全體公職人員中形成共同的價值準(zhǔn)則和堅定的理想信念，確保國家治理體系現(xiàn)代化不偏離中國特色社會主義的基本方向。另一方面還要以現(xiàn)代企業(yè)運轉(zhuǎn)的理念和標(biāo)準(zhǔn)為藍(lán)本，加強領(lǐng)導(dǎo)干部的行政能力建設(shè)，尤其是通過建立健全學(xué)習(xí)激勵機制，促進領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)現(xiàn)代管理技術(shù)，提高應(yīng)對風(fēng)險社會各種危機的動態(tài)管理能力。特別是要建立領(lǐng)導(dǎo)干部的動態(tài)學(xué)習(xí)機制，強化學(xué)習(xí)和實踐的有機結(jié)合，使官員通過學(xué)習(xí)能切實增強工作本領(lǐng)，提高解決實際問題的能力，要在行政機關(guān)全面發(fā)揚理論聯(lián)系實際的馬克思主義學(xué)風(fēng)，促進干部帶著問題學(xué)、深入群眾學(xué)，做到學(xué)以致用、用以促學(xué)、學(xué)用相長。

2.模式重構(gòu)：精英選拔和政策過程的有機統(tǒng)一

“領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任,歸結(jié)起來,主要地是出主意、用干部兩件事?！爆F(xiàn)代政府的主要責(zé)任，一是領(lǐng)導(dǎo)人的選拔，二是政策的制定和執(zhí)行，可以說用人和干事構(gòu)成行政活動的主體。動態(tài)治理的基本要求，就是政府部門要自覺適應(yīng)環(huán)境和現(xiàn)實條件的變化，適時進行調(diào)整?？v觀新加坡動態(tài)治理實踐過程，可以看到動態(tài)治理的運行離不開兩個極其重要的杠桿——有能力的人和靈活的過程；只有既考慮外部環(huán)境的變化性和矛盾的復(fù)雜性，又具備切實的識別能力和整合機制，動態(tài)治理才是可能的。由于國家發(fā)展環(huán)境極其嚴(yán)峻，在“生存意識”支配下，新加坡政府從一開始就堅持把高標(biāo)準(zhǔn)的精英選拔和高水平的政策過程有機結(jié)合起來，一是秉持“人比制度更重要的觀念”著力打造“好政府”，通過吸納社會精英充實政府管理隊伍，并建立嚴(yán)格制度程序維持好政府的形象，新加坡行政部門逐漸聚集了一批高素質(zhì)的管理人才和社會精英，這為政府實施有效治理提供了保證。二是嚴(yán)格遵守科學(xué)管理準(zhǔn)則著力打造“高效政府”，政策執(zhí)行的科學(xué)性和執(zhí)行的高效性是新加坡政府治理的傳統(tǒng)特點，動態(tài)治理則更加強調(diào)政策實施的可調(diào)性或回應(yīng)性，這就是指新加坡政府的各項具體政策從醞釀、出臺到執(zhí)行的過程都有著科學(xué)的程序規(guī)范，并能夠用企業(yè)精細(xì)化管理的標(biāo)準(zhǔn)及時捕捉社會變化，并進行適度調(diào)整，確保政策執(zhí)行全程可持續(xù)。

對比新加坡動態(tài)治理的科學(xué)模式，凸顯出中國政府治理現(xiàn)階段的兩大難題：管理層的選拔機制不科學(xué)和政策運行過于粗放。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，在“強政府”治理模式下，防止治理結(jié)果走偏最好的辦法就是同時建設(shè)“好政府”和“高效政府”。一方面，我們要健全體制機制，著力培養(yǎng)黨和人民需要的好干部。習(xí)近平總書記曾在全國組織工作會議上提出了好干部的五條標(biāo)準(zhǔn)：信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔。要真正讓好干部充斥行政部門，當(dāng)前緊要的是建立一套科學(xué)有效的選人用人機制，尤其是更加注重發(fā)揚民主，推進干部工作公開，加大干部實踐培養(yǎng)力度，確保優(yōu)秀人才能夠脫穎而出；同時還要建立合理的待遇保障機制，保證優(yōu)秀人才能夠在管理部門留得住，敢于承擔(dān)責(zé)任，積極發(fā)揮作用，以高素質(zhì)的人才隊伍為國家治理提供支撐。另一方面，我們還要建立科學(xué)高效的政策運行機制。貫穿于新加坡政策模式中的標(biāo)志就是實用主義，一切以實用為依歸，就能夠看到挑戰(zhàn)中的機會與政策實施與傳遞中的優(yōu)勢，就能防止政策制定者和實施者相互脫節(jié)的窘境，就能防范政策運行與價值脫節(jié)的風(fēng)險，在這方面中國政府官員必須建立科學(xué)的政策態(tài)度，那就是由于美好世界充滿不確定和風(fēng)險，領(lǐng)導(dǎo)人根本不可能洞悉一切，應(yīng)對風(fēng)險不能因為擔(dān)心失敗、害怕風(fēng)險而無所作為，關(guān)鍵的是采用明智的方法，“探索和發(fā)現(xiàn)也許是最好的工作方法，因為它允許在缺乏完全信息的情況下采取行動”。具體來說，在政策的設(shè)計方面，要認(rèn)真學(xué)習(xí)新加坡精細(xì)化設(shè)計和管理的經(jīng)驗，每一項政策的組織架構(gòu)都進行科學(xué)設(shè)計，社會調(diào)查主動吸收第三方機構(gòu)的介入，政策制定要充分考量現(xiàn)實需要，政策執(zhí)行隨時根據(jù)情況變化和實施效果進行調(diào)整，堅定不移地采用現(xiàn)代治理的技術(shù)手段和工具辦法，走出傳統(tǒng)粗放式的政策模式。

3.制度重調(diào)：目標(biāo)愿景和適應(yīng)調(diào)整的良性互動

新加坡的政府治理體制一直是“能人”統(tǒng)治下的“強政府”模式，但是這絕不意味著新加坡的政府治理模式是人治，恰恰相反，新加坡政府特別強調(diào)制度或法治在國家治理中的基礎(chǔ)性作用。比如新加坡人民行動黨的地位、新加坡政府的職能、政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的工作、生活都有著明確的規(guī)定，在實時動態(tài)治理中，各個政策部門也特別注意根據(jù)政策的動態(tài)調(diào)整及時進行制度補漏和流程總結(jié)，保證所有的政府行為都有法可依、按章執(zhí)行。比如新加坡政府在政策設(shè)計時強調(diào)要遵循“HAIR原則”，即通過制度把現(xiàn)實分析、決策能力結(jié)合起來，在執(zhí)行政策時，通過流程再造把“戰(zhàn)略愿景”、“面對現(xiàn)實”和“貫徹如一”三項鐵律結(jié)合起來；還強調(diào)對每一政策的前瞻思考、反復(fù)思考和動態(tài)思考都要根據(jù)實際建立系統(tǒng)聯(lián)動的科學(xué)機制?？梢哉f，動態(tài)治理的關(guān)鍵在人，但充斥其中的主要內(nèi)容就是根據(jù)現(xiàn)代科學(xué)管理理念形成的大量制度創(chuàng)新和工作流程，這顯示出在具體的工作環(huán)節(jié)中，新加坡政府要求每一個公務(wù)員都要運用聰明才智進行制度設(shè)計和制度創(chuàng)新，依托制度載體完成具體工作任務(wù)，彰顯高效規(guī)范的行政價值。

如果以制度規(guī)范的內(nèi)容和特征為標(biāo)準(zhǔn)，不妨把新加坡政府動態(tài)治理所依附的制度分為兩類：原則制度和具體制度；具體制度則特指指導(dǎo)具體政策運行的，政治原則和政治特質(zhì)色彩不顯得特別突出的制度。這就從制度比較和借鑒的視角，為中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的制度建設(shè)提供了參考指標(biāo)。

“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是要順應(yīng)時代變化，既改革不適應(yīng)實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機制，法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化?！北日招录悠聞討B(tài)治理中制度建設(shè)的經(jīng)驗，推動中國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，首先還是要加強前瞻思考，強化對制度體系的整體設(shè)計和系統(tǒng)協(xié)調(diào)，要按照動態(tài)治理的標(biāo)準(zhǔn)堅決破除那些違背公理、損害國家和群眾利益的治理體制機制，比如，加強治理機構(gòu)的職能整合，杜絕只有權(quán)力不負(fù)責(zé)任的主體存在，通過系統(tǒng)調(diào)節(jié)和機構(gòu)整合防止政出多門、職責(zé)不清、職能錯位問題的發(fā)生；其次還要注重對基本制度的反復(fù)思考，特別是國家治理體系中的基本制度，如人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、基層民主自治制度，要形成經(jīng)常性的“回眺”機制，思考制度設(shè)計的初始價值究竟是什么？為什么現(xiàn)實運行和核心價值之間出現(xiàn)巨大鴻溝？如何通過體系結(jié)構(gòu)的調(diào)整彌合這些鴻溝？真正發(fā)揮這些基本制度的巨大政治優(yōu)勢和政治潛能。再次在具體制度方面，要主動學(xué)習(xí)新加坡政府關(guān)于具體政策運行的科學(xué)流程和制度范式，運用精細(xì)化管理的現(xiàn)代治理思路，強化細(xì)節(jié)治理和微觀執(zhí)行，在政府組織內(nèi)部形成學(xué)習(xí)和創(chuàng)新的良好風(fēng)氣，推動政策實踐創(chuàng)新，最后進行全面的總結(jié)，用制度的形式加以固定和推廣，在治理能力的增量發(fā)展中提升國家治理體系的科學(xué)化水平，達(dá)到各個部門各個系統(tǒng)集成聯(lián)動的整體效果。