推行食堂供餐中存在的問題及對策

胡淑紅

國務院辦公廳以國辦發(fā)〔2011〕54號文下發(fā)《關于實施農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的意見》，決定從2011年秋季學期起，在集中連片特殊困難地區(qū)啟動農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃試點工作，以逐步改善農村家庭經濟困難學生營養(yǎng)健康狀況。中央財政為試點地區(qū)農村義務教育階段學生提供營養(yǎng)膳食補助，標準為每生每天3元（全年按照學生在校時間200天計算），所需資金全部由中央財政承擔。為配合營養(yǎng)改善計劃的順利實施，鑒于困難地區(qū)學校就餐條件太差，中央財政在農村義務教育薄弱學校改造計劃中專門安排食堂建設資金，對中西部地區(qū)農村學校改善就餐條件進行補助，并向國家試點地區(qū)適當傾斜。中央財政對中西部地區(qū)和東部困難地區(qū)學校食堂建設按照1：1的比例給予獎勵支持，地方政府必須配套對等資金，中央財政已經通過薄弱學校改造計劃下達了2011年和2012年食堂建設資金。于此同時全國學生營養(yǎng)辦下發(fā)《關于切實解決好當前營養(yǎng)改善計劃實施中五個突出問題的通知》（全國學生營養(yǎng)辦〔2013〕3號），提出了各地要加快學校食堂建設，盡快以學校食堂供餐替代其他供餐模式。

教育部、財政部要求各地要充分考慮城鎮(zhèn)化進程、學齡人口變化趨勢等因素，結合營養(yǎng)改善計劃及2011～2012年食堂建設實施情況，科學測算實際需求，編制完善2011～2015年學校食堂建設總體需求規(guī)劃和分年度實施計劃，做到布局合理、規(guī)模適度。對納入規(guī)劃的建設項目，按照輕重緩急合理排序，分年度組織實施，力爭到2013年底前基本完成國家試點地區(qū)的學校食堂建設。同時要求各地統(tǒng)籌農村中小學校舍維修改造長效機制和中西部農村初中校舍改造工程資金，將學生食堂列為重點建設內容，使其達到餐飲服務許可的標準和要求。

我省羅宵山集中連片特困地區(qū)包括瑞金縣、興國縣、于都縣、南康縣、蓮花縣、井岡山等17個縣，屬于試點地區(qū)，自2012年6月開始實施農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃，中央財政重點扶持對象。江西省財政廳、江西省教育廳相繼下達2011年度、2012年度試點縣學校食堂建設項目計劃，投資總額160 545.4萬元，其中中央補助80 272.7萬元、縣配套80 272.7萬元，學校食堂建設補助資金范圍包含縣城所在的農村義務教育學校。截至2013年底我省食堂建設進度緩慢，農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃采取食堂供餐還未全面推行，本人通過審計調查僅對推行食堂供餐會出現(xiàn)的一些問題談談個人的看法：

一、推行食堂供餐緩慢原因

1.項目資金計劃下達與實施不能同步。隨著2011年、2012年學校食堂建設項目計劃指標下達，發(fā)現(xiàn)有些項目需要整合兩年計劃資金，而且2012年項目資金計劃于2013年11月才批復，大部分食堂建設項目2013年底均未實施。

2.食堂建設未開工存在一些客觀原因。由于目前建設用地緊缺，有的學校無建設用地，或即使已落實土地也需要時間去辦理規(guī)劃、征地；有的學校已納入布局調整范圍，準備搬遷，食堂建設難以一步到位；有的學校食堂建設項目還存在需要與標準化學校建設資金整合同步改造進行等。以上客觀因素均影響了食堂建設項目。

3.食堂供餐運行成本高。推行學校食堂供餐，面臨著待解決的農村食堂建設電力線路的改造及增容增壓、食堂炊餐具及食堂（伙房）水電、燃料等費用，配套運行成本高，資金存在缺口，難以及時達到供餐條件。而采取企業(yè)供餐形式，通過招投標方式采購食品，用以學生課間加餐，主要操作流程簡易，地方政府與學校承擔的責任相對小，財政負擔相對輕，這最終成為遲遲不愿推行食堂供餐的主要原因。

二、推行食堂供餐中產生的問題

1.地方政府、學校財力有限，難以承擔計劃運行配套成本費用。按照《關于進一步加強和規(guī)范農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃學校食堂建設工作的通知》及《農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃專項資金管理暫行辦法》規(guī)定，縣政府應按1：1比例安排配套資金用于食堂建設項目，供餐增加的運營成本、學校食堂聘用人員開支等費用，由地方財政負擔，學校食堂（伙房）的水、電、煤、氣等日常運行經費納入學校公用經費開支。眾所周知試點縣屬于特困地區(qū)，縣政府財力本身不足，而農村學校生均經費少，保證運行的公用經費一直比較緊張，要承擔食堂供餐產生的水電、燃料等費用面臨著資金壓力。

2.食堂圖紙設計未經當地食品藥品監(jiān)督管理部門審核。根據《關于進一步做好農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃有關工作的通知》（全國學生營養(yǎng)辦〔2012〕2號）規(guī)定學校食堂建設方案和設計方案要征詢食品藥品監(jiān)管（衛(wèi)生）部門意見后方可實施，避免建成后不符合餐飲服務許可要求。學校食堂建設與設施設備配備應當符合《餐飲服務許可管理辦法》和《餐飲服務許可審查規(guī)范》規(guī)定的相關要求，而且學校必須取得餐飲服務許可證后方可供餐。在審計調查中發(fā)現(xiàn)有的學校食堂操作間的排水溝、案臺、隔墻等未達到相關要求，主要是食堂圖紙設計未經食品藥品監(jiān)督管理部門審核，不符合餐飲服務許可要求。因此食堂建設項目存在返工，增加了食堂建設項目成本，人為造成了損失。

3.學校的工勤人員未落實，加重了老師的負擔。在營養(yǎng)改善計劃的實施中，大部分學校無工勤人員的，農村教師除教學工作以外，需額外投入時間與精力承擔營養(yǎng)改善計劃工作，還需承擔食堂供餐中生鮮食材采購、驗收等工作。尤其是推行食堂供餐后，學生集中在校午飯后，由于沒有固定的休息場所，給老師們增加了監(jiān)管的難度。有的采取食堂供餐形式的教學點，由于學生數太少，只做一頓飯，很難找到工勤人員，多數由教師代做。

4.物價水平持續(xù)上漲，營養(yǎng)餐補助金縮水嚴重。目前義務教育學校經費來源單一，除財政撥款之外基本上沒有其他收入，下?lián)苊刻?元營養(yǎng)補助資金隨著我國的居民消費價格指數持續(xù)上漲，其購買力將持續(xù)下降，不足以提供正餐，難以真正達到增強學生營養(yǎng)的目的。

5.食品安全存在隱患。食品安全是營養(yǎng)改善計劃執(zhí)行過程中的重點與難點，食品安全監(jiān)管往往存在一定隱患。一是營養(yǎng)改善計劃覆蓋的縣多處貧困山區(qū)，交通不便，學校沒有專業(yè)驗收員和驗收設備，缺乏對食品質量驗收和監(jiān)督能力，學校教職工自行采購難以保證食材的質量與安全；二是無法索取食材的合格有效票據等問題，加之生鮮食材采購頻繁，食材儲存條件有限，在天氣炎熱的情況下不排除會出現(xiàn)變質食品，難以實現(xiàn)實時管理；三是對食材供應戶監(jiān)管方式與力度對食品安全有直接影響，現(xiàn)有監(jiān)管方式以事后監(jiān)管為主，縣有關部門很難做到從源頭抓起。

6.食堂供餐違規(guī)對外承包。有的學校為規(guī)避風險，達到推行食堂供餐的一定比例，采取食堂對外承包方式。該行為與教育部等十五部門《農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃實施細則》（教財〔2012〕2號）第二十一條第五款“學校食堂一般應由學校自主經營，統(tǒng)一管理，封閉運營，不得對外承包”的規(guī)定不符。

7.食堂建設計劃及其執(zhí)行過程中不合理性。

（1）地方配套資金未到位，致使無法按計劃執(zhí)行。由于大部分學校食堂建設項目的縣級配套資金都未到位，導致學校食堂建設項目未能按批復計劃面積實施建設項目，各地教育部門已對項目建設的規(guī)模及資金進行了調整。

（2）重復申報食堂建設項目。有的學校食堂建設項目利用以前年度初中校舍改造等專項資金建設完工并已交付使用，并取得餐飲服務許可證，但在報送計劃時又重新被列入建設項目計劃，借此爭取到中央資金。

（3）由于2011年、2012年食堂建設項目存在需要資金整合，致使部分學校為加快食堂建設進度，2011年建設項目先期開工，造成部分已完工項目中央財政資金略有結余。

（4）資金未全額投入食堂建設項目，未能做到?？顚Ｓ?。在審計調查中發(fā)現(xiàn)有的學校設立多功能綜合樓，具有食堂、報告廳、室內籃球運動場等功能；有的學校把專項資金直接用于教學樓、宿舍或歸還以前工程欠款等。

（5）寄宿食堂建設使用面積不符合要求。根據教育部、財政部印發(fā)《關于進一步加強和規(guī)范農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃學校食堂建設工作的通知》文件，學校食堂建設要嚴格執(zhí)行《農村普通中小學校建設標準》（建標109～2008）、《中小學校設計規(guī)范》（GB50099-2011）、《建筑抗震設計規(guī)范》（GB50011-2001）等相關規(guī)定，非寄宿制學校食堂生均使用面積可在寄宿制學校生均使用面積標準基礎上，結合各地實際，適當減少。在審計調查發(fā)現(xiàn)有的學校寄宿學校食堂建設面積存在超過標準，二次資金分配存在傾斜；有的學校寄宿食堂建設面積未能達標，不能達到建一所成一所的目的。

（6）未辦理竣工驗收已交付使用。在審計調查發(fā)現(xiàn)有的學校為了完成食堂供餐的任務，食堂建設項目未辦理竣工驗收已交付使用，師生的人身安全難以得到保障。此行為不符合教育部、財政部《關于進一步加強和規(guī)范農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃學校食堂建設工作的通知》的規(guī)定，項目竣工后應及時組織相關部門進行竣工驗收，未經驗收或驗收不合格的建設項目不得交付使用。

三、加快食堂供餐的對策

1.縣政府應切實履行責任，加大配套運行資金投入，將國家“惠民”工程辦好辦實。同時還應加強對食堂從業(yè)人員人管理，由于條件有限聘請的從業(yè)人員可能是附近的農民，缺乏營養(yǎng)搭配知識，地方政府需要定期對食堂從業(yè)人員進行業(yè)務技能培訓，保證每年實行健康檢查，增強其食品安全意識，提高食品安全操作技能。

2.縣政府應積極加快食堂項目建設，穩(wěn)步推進食堂供餐。對已完工的建設項目應及時辦理竣工驗收和工程決算，認真核對計劃建設項目工程進度及資金結余的情況，向相關部門進行申報調整食堂建設規(guī)劃，使資金真正用于簿弱學校的食堂建設項目，力爭建一所成一所，避免重復建設。

3.在推行食堂供餐中，學生人數多的學校勢必出現(xiàn)同一食材需求量大、需要頻繁采購的現(xiàn)象，難以實時監(jiān)管到位，無法保證每一渠道食材的安全?？h政府應根據當地食材合理設計食譜，因地制宜，參考營養(yǎng)專家的意見與建議，鼓勵實行定點農戶食材的采購，以帶動本地的農業(yè)產業(yè)與農村經濟發(fā)展。

（作者單位：江西省審計廳）