土地出讓中“有形之手”之迷

吳周平+劉俊民

一、項(xiàng)目的背景概述

2013年6月，根據(jù)江西省審計(jì)廳工作安排要求，我們對(duì)A市2010～2012年土地出讓及經(jīng)營(yíng)性土地出讓金征收、管理和使用情況進(jìn)行了審計(jì)。在多方審計(jì)查詢、現(xiàn)場(chǎng)取證的基礎(chǔ)上，本著實(shí)事求是的原則，我們發(fā)現(xiàn)私有B公司在當(dāng)?shù)卣@雙有形之手的影響下，有關(guān)國(guó)土部門出具虛假土地使用權(quán)證抵押登記騙取銀行貸款等違法問(wèn)題。

二、項(xiàng)目的主要目標(biāo)和審計(jì)范圍

（一）主要目標(biāo)

通過(guò)審計(jì)，完成“揭示問(wèn)題，分析原因，提出建議，促進(jìn)規(guī)范”審計(jì)總體目標(biāo)，積極發(fā)現(xiàn)大案要案線索，促進(jìn)政府嚴(yán)格遵守國(guó)家有關(guān)土地管理方面的法律法規(guī)，進(jìn)一步完善土地出讓管理制度。

（二）審計(jì)范圍

我們確定審計(jì)范圍為：2010～2012年土地出讓及經(jīng)營(yíng)性土地出讓金征收、管理和使用情況。

三、審計(jì)成果

審計(jì)發(fā)現(xiàn)A市在地方政府有形之手的干預(yù)下，當(dāng)?shù)貒?guó)土有關(guān)部門違規(guī)為民營(yíng)企業(yè)某旅游發(fā)展有限公司發(fā)放虛假土地使用權(quán)證用于抵押貸款6 500萬(wàn)元，違規(guī)為其已抵押貸款的土地重復(fù)辦理抵押登記用于貸款15 000萬(wàn)元。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，A市2013年違規(guī)為某旅游發(fā)展有限公司違規(guī)辦理16本土地使用證（面積157.613畝，未出讓土地）與9本通過(guò)出讓發(fā)放的土地使用證（面積642.387畝，出讓價(jià)19 271萬(wàn)元）捆綁抵押貸款33 000萬(wàn)元。按面積分?jǐn)偅?6本違規(guī)辦理的土地使用證抵押貸款6 500萬(wàn)元。此外，還違規(guī)為某公司上述已抵押貸款的9宗土地重復(fù)辦理抵押登記用于其母公司貸款15 000萬(wàn)元。貸款銀行均為民生銀行福州分行。經(jīng)對(duì)某公司在A市本埠開戶行建設(shè)銀行A市支行的賬戶延伸調(diào)查表明，上述貸款資金未進(jìn)入該賬戶。

審計(jì)延伸調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，A市2012年違規(guī)通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)名義返還某公司用于支持某公司在A的項(xiàng)目建設(shè)的土地出讓價(jià)款11 680萬(wàn)元，在轉(zhuǎn)入某公司在A市本埠開戶行建設(shè)銀行A市支行的賬戶當(dāng)天即轉(zhuǎn)給福州某廣告有限公司、安徽某旅游發(fā)展有限公司等公司，未用于某公司在A的項(xiàng)目建設(shè)。截至2013年7月8日，某公司該銀行賬戶余額僅53萬(wàn)元，轉(zhuǎn)移國(guó)有銀行貸款巨額資金。

以上行為利用未供土地的虛假土地使用權(quán)證與已供土地合并抵押獲取銀行貸款，利用已經(jīng)辦理抵押貸款的土地重復(fù)為其母公司貸款作抵押擔(dān)保，且抵押貸款資金和財(cái)政返還土地出讓價(jià)款不在其依法開戶的銀行存儲(chǔ)，去向不明，造成國(guó)有土地資產(chǎn)和金融資產(chǎn)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。責(zé)成A市政府予以立即整改，并將整改情況報(bào)告我廳，切實(shí)維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，同時(shí)移送有關(guān)違紀(jì)問(wèn)題案件線索。

四、審計(jì)方法及實(shí)施路徑

（一）審計(jì)思路

通過(guò)計(jì)算機(jī)篩選大量土地出讓數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)一筆私有企業(yè)同時(shí)在某國(guó)土資源局辦理16本土地他項(xiàng)權(quán)證，我們初步作為問(wèn)題重點(diǎn)開展審計(jì)。以計(jì)算機(jī)審計(jì)法和一線五審法發(fā)掘案件，審計(jì)認(rèn)定A市政府出具虛假土地證幫私企違規(guī)貸款之案例。

（二）計(jì)算機(jī)審計(jì)法——對(duì)同一塊土地重復(fù)多次辦理土地證抵押貸款的審計(jì)

1.審計(jì)步驟一：在access軟件頁(yè)面的左側(cè)，右鍵土地證信息表進(jìn)行復(fù)制，得到土地證信息表a和土地證信息表b。

2.審計(jì)步驟二：對(duì)土地證信息表a和土地證信息表b進(jìn)行比對(duì)查詢，查找宗地編號(hào)一致但土地證編號(hào)不一致的土地證編號(hào)，并顯示出來(lái)。參考SQL語(yǔ)句：select 土地證信息表a.土地證編號(hào) from 土地證信息表a，土地證信息表b where 土地證信息表a.宗地編號(hào)=土地證信息表b.宗地編號(hào) and 土地證信息表a.土地證編號(hào)<>土地證信息表b.土地證編號(hào)。備注：在access軟件中創(chuàng)建sql語(yǔ)句查詢的方法：（1）在“創(chuàng)建”頁(yè)簽點(diǎn)擊“查詢?cè)O(shè)計(jì)”按鈕；（2）在“設(shè)計(jì)”頁(yè)簽點(diǎn)擊“SQL視圖”按鈕；（3）將上述SQL查詢語(yǔ)句復(fù)制粘貼后點(diǎn)擊“設(shè)計(jì)”頁(yè)簽中的“運(yùn)行”按鈕即可。

（三）我們理清思路，按照土地他項(xiàng)權(quán)證進(jìn)行延伸審計(jì)，經(jīng)過(guò)審計(jì)會(huì)議，大家達(dá)成共識(shí)，沿著“一線五審法”進(jìn)行審計(jì)調(diào)查。

1.一線：一條主線

審計(jì)突破口是土地他項(xiàng)權(quán)證，按照“土地使用權(quán)證地籍——他項(xiàng)權(quán)證編號(hào)——貸款抵押物真實(shí)性——取得銀行貸款合法性——評(píng)估貸款使用合規(guī)性”這條主線進(jìn)行審計(jì)。

根據(jù)被審計(jì)單位提供的報(bào)表，審計(jì)其銀行貸款時(shí)的相關(guān)資料，審閱銀行抵押合同、銀行貸款合同，確定貸款抵押物。通過(guò)抵押物確定抵押的土地使用權(quán)證，鎖定目標(biāo)、展開工作、五審求證。

2.五審：求證法

第一步審查抵押土地證的真實(shí)性。到土地地籍管理科，查看抵押登記臺(tái)賬和地籍土地統(tǒng)一宗地號(hào)及《衛(wèi)星圖片年度土地變更現(xiàn)狀圖表》，檢查發(fā)證申報(bào)、審批、會(huì)議紀(jì)要、政府抄告單、出讓地塊的具體位置、界址、用途、面積、年限、土地使用條件、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件等，審計(jì)抵押人名稱、抵押土地座落、土地項(xiàng)目用途、抵押土地面積、抵押土地金額、抵押期限、抵押土地證號(hào)、他項(xiàng)權(quán)證號(hào)等信息的真實(shí)性。

第二步審查土地檔案求證土地使用權(quán)證的合法性。審查檔案包括求證抵押土地的土地使用權(quán)證來(lái)源的合法性、土地收儲(chǔ)的合法性、出讓的合法性以及程序的合法性。根據(jù)鎖定的土地使用權(quán)證，調(diào)閱土地登記檔案，審查檔案的完整性，反應(yīng)程序的合法性。如檔案中送審表、土地登記審批表、土地登記申請(qǐng)書、土地發(fā)證申請(qǐng)書、使用權(quán)人變更申請(qǐng)、新舊土地證復(fù)印件、地籍調(diào)查表、地籍圖等文件是否齊全；征收的土地是否有征地補(bǔ)償協(xié)議、是否辦理了征收程序；新增建設(shè)用地（批次審批的用地）是否有省國(guó)土局下發(fā)的批復(fù)文件；收儲(chǔ)的原國(guó)有建設(shè)用地收儲(chǔ)程序是否合法等等。

第三步審查土地交易印證抵押物的真實(shí)性。審計(jì)出讓土地一個(gè)重要的標(biāo)志就是必須按規(guī)定繳納土地出讓金。審計(jì)土地出讓交易中心資料，檢查土地出讓臺(tái)賬，反證抵押土地證真實(shí)性。劃撥用地取得的土地必須符合《國(guó)家劃撥土地目錄》。出讓國(guó)有建設(shè)土地必須履行招、拍、掛的程序，需要政府出讓土地抄告單、土地評(píng)估報(bào)告、土地出讓審批報(bào)告、土地出讓規(guī)劃條件、土地出讓公告、土地招拍掛的流程、土地受讓人確認(rèn)單、國(guó)有建設(shè)用地出讓合同。

第四步審查征收土地印證土地權(quán)屬的合法性。審查抵押土地是否征收是證明土地權(quán)屬的重要步驟。重點(diǎn)是檢查抵押土地的征地補(bǔ)償、收儲(chǔ)安置、（回收安置）等程序是否落實(shí)到位，是否存在虛報(bào)、瞞報(bào)的現(xiàn)象。通過(guò)調(diào)閱被審計(jì)單位的收支憑證，逐筆逐項(xiàng)的審計(jì)每一項(xiàng)征地補(bǔ)償、回收安置費(fèi)用，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、收儲(chǔ)原建設(shè)用地，是否有收儲(chǔ)協(xié)議、是否支付了相應(yīng)收儲(chǔ)費(fèi)用、企業(yè)改制成本等。最后匯總對(duì)比，一是將支出金額和土地登記檔案上的征地補(bǔ)償協(xié)議或土地收儲(chǔ)（回收）合同的金額對(duì)比，審查補(bǔ)償安置工作是否到位；二是將土地使用權(quán)證的發(fā)證時(shí)間和相應(yīng)的憑證時(shí)間對(duì)比，審查土地使用權(quán)證發(fā)證手續(xù)是否合法，是否存在征地、回收、安置等工作未完成就違規(guī)發(fā)證的情況。

第五步現(xiàn)場(chǎng)求證抵押土地的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和精確性。根據(jù)鎖定的土地使用權(quán)證所附的地籍圖，審計(jì)人員在被審計(jì)單位的相關(guān)工作人員的陪同下，審查現(xiàn)場(chǎng)。首先，審查被抵押地塊紅線范圍內(nèi)是否還有農(nóng)用地、民房等可以反應(yīng)征地、回收、安置程序不到位的痕跡；其次，審查被抵押土地的土地使用權(quán)證的真實(shí)性以及準(zhǔn)確性，現(xiàn)場(chǎng)看到的土地范圍和紅線內(nèi)范圍以及土地使用權(quán)證上描述的范圍是否一致；最后，審查土地的土地使用權(quán)證的精確性，現(xiàn)場(chǎng)審查是否有其他所有人的土地劃入了紅線范圍內(nèi)，是否虛假擴(kuò)充抵押土地面積以達(dá)到騙取貸款的目的。查出利用土地證進(jìn)行重復(fù)抵押銀行貸款違規(guī)問(wèn)題。

（四）延伸審計(jì)

在發(fā)現(xiàn)案件后，對(duì)案件的相關(guān)單位進(jìn)行延伸審計(jì)，通過(guò)土地使用權(quán)證、土地他項(xiàng)權(quán)證、銀行貸款抵押物、銀行貸款憑證、貸款使用財(cái)務(wù)賬本等相關(guān)資料認(rèn)定審計(jì)事實(shí)。

五、體會(huì)與啟示

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視支持。由于土地問(wèn)題牽涉面廣，涉及到地方政府利益、企業(yè)利益、個(gè)人的切身利益，審計(jì)時(shí)難免會(huì)遇到各種壓力和阻力。在審計(jì)過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)高度重視，大力支持，排除了各種干擾，創(chuàng)造了良好的外部工作環(huán)境，因此我們才能順利地完成審計(jì)任務(wù)，才能對(duì)重要問(wèn)題全面、徹底地查清。

（二）熟悉土地政策。土地管理的政策性強(qiáng)，并且不同時(shí)期國(guó)家對(duì)土地的調(diào)控目標(biāo)不一樣政策也不一樣。這就要求我們要熟悉土地政策，準(zhǔn)確把握好不同時(shí)期的政策界限。

（三）準(zhǔn)確把握重點(diǎn)。這次土地審計(jì)時(shí)間緊，涉及的時(shí)間范圍長(zhǎng)，并不是一次常規(guī)意義上的土地審計(jì)。因此對(duì)于以往土地審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的一些普遍性的問(wèn)題如超過(guò)上級(jí)審批的用地范圍、面積征地用地，低于最低評(píng)估規(guī)定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)出讓，經(jīng)營(yíng)性土地未進(jìn)行“招、拍、掛”等，這次并沒(méi)有作為審計(jì)重點(diǎn)。這次審計(jì)的重點(diǎn)就是那些嚴(yán)重違規(guī)給國(guó)有土地資產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失、潛在巨大風(fēng)險(xiǎn)隱患的土地出讓行為，以及與此有關(guān)的決策、審批程序方面的問(wèn)題。

（四）注重程序細(xì)節(jié)。這就要求我們認(rèn)真審核每個(gè)環(huán)節(jié)的資料，對(duì)應(yīng)權(quán)力決策公開化、資源配置市場(chǎng)化、制度程序規(guī)范化的要求，對(duì)資料中的內(nèi)容、時(shí)間、金額等細(xì)節(jié)內(nèi)容認(rèn)真審計(jì)，不能有任何馬虎，剖析細(xì)節(jié)，追查到底。（作者單位：江西省審計(jì)廳）