城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實施效率測評與建議

施建剛， 嚴華鳴

(同濟大學 經(jīng)濟與管理學院， 上海 200092)

雖然我國城鎮(zhèn)化建設取得了舉世矚目的成就，但是長期以來形成的城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡的狀況依然顯著，農(nóng)民收入偏低、農(nóng)業(yè)基礎薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后等問題仍舊存在。2013年初的中央“一號文件”明確提出“把城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，為全面深化改革指明了方向，其中第六部分具體提出要“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”，指出“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”，并就相關(guān)問題從幾個方面做出重要的任務部署。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化顯然已被列為我國的一項重大發(fā)展戰(zhàn)略，越來越受到黨和政府的重視。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，要求協(xié)調(diào)處理好城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系，摒棄以前顧此失彼的不平衡發(fā)展模式，優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，改革城鎮(zhèn)化體制，最終使城鄉(xiāng)之間互相促進、共同繁榮。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化尤其對于政府部門合理配置城鄉(xiāng)公共資源、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化等服務能力是一個重大的考驗。對于各級政府而言，如何貫徹實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略具有重大的現(xiàn)實意義。而作為政策實施主體的地方政府，如何在控制投入成本的同時，取得更大的產(chǎn)出成果，從而更加有效地實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化便成為重要的研究課題，因此，很有必要對當前我國各地政府實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的效率進行測算和評價并提出對策建議。

一、 研究回顧

在政府管理學領(lǐng)域中，考慮到傳統(tǒng)的測評方法在確定指標權(quán)重等方面的合理性上存在一定局限，近年來運用非參數(shù)方法(如DEA)對政府部門的效率進行的實證研究開始增多。針對地方政府的相關(guān)評價研究，可概括為兩種研究方向：

(1) 總體評價。將政府視作具備多種職能的一個整體，通過研究地方政府所能提供的全部或至少主要部分的公共服務職能來對其服務效率進行總體評價。國外的研究如Afonso和Fernandes(2006)[1]對葡萄牙里斯本地區(qū)地方政府財政支出效率的測評，而國內(nèi)有代表性的研究如陳詩一和張軍(2008)[2]從政府財政的角度綜合評價中國省級地方政府的財政支出效率。

(2) 專項評價。對特定公共部門所提供的某種公共服務的效率進行評價。例如Kalseth和Rattso(1995)[3]對挪威普通行政管理部門的效率評估。

由于國情不同，目前國際上尚無專門針對城鄉(xiāng)發(fā)展一體化效率進行測評的研究，而國內(nèi)近幾年逐漸有在建立一定的指標體系的基礎上運用DEA評價城鄉(xiāng)發(fā)展一體化效率的相關(guān)研究出現(xiàn)。楊麗和趙富城(2010)[4]應用DEA技術(shù)對2008年我國部分省市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率進行分析。徐志文和謝方(2011)[5]選取安徽省17個地級市2010年的數(shù)據(jù)，運用DEA方法對第一產(chǎn)業(yè)投入與城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展一體化的內(nèi)在關(guān)系進行了定量分析。潘竟虎和尹君(2011)[6]、石惠春等(2012)[7]運用DEA分別對甘肅省14個地級市和山西省11個地級市2009年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的相對效率進行了分析。上述研究在評價分析前都無一例外地構(gòu)建了一定的投入產(chǎn)出指標體系。

由此可見，對于各地政府實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的效率的測評偏重于總體評價，需要建立在一套全面、合理的指標評價體系的研究基礎上展開，而近年來運用非參數(shù)DEA方法評價政府部門效率的研究方法，具有研究方法上的先進性和可行性，已逐漸成為該領(lǐng)域的研究前沿之一。

二、 測評方法

數(shù)據(jù)包絡分析(Data Envelopment Analysis, 簡稱DEA)是經(jīng)濟管理領(lǐng)域中一種著名的研究方法，最早由Farrell(1957)[8]提出，是一種用來評價具有多投入、多產(chǎn)出的相同類型的決策單元(DMU)間相對效率的非參數(shù)分析方法。該方法通過線性規(guī)劃建立起有效的凸性生產(chǎn)前沿，再將DMU投射到該生產(chǎn)前沿上，通過比較DMU與生產(chǎn)前沿的距離大小來評價它們的相對效率，并以此效率值作為評價對象效率表現(xiàn)的依據(jù)。我們認為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為一個復雜系統(tǒng)可視作一種具有多投入、多產(chǎn)出特性的生產(chǎn)系統(tǒng)，運用DEA方法對我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實施效率進行測評具備技術(shù)上的可行性。

DEA的基本模型主要包括基于規(guī)模報酬不變(CRS)的CCR模型(Charnes等，1957)[9]和基于規(guī)模報酬可變(VRS)的BCC模型(Banker等，1984)[10]。設技術(shù)效率值為θ，則在投入為導向的BCC模型中，0<θ≤1：如果θ=1，說明該地方實施的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化處于生產(chǎn)前沿上，是有效率的；如果θ<1，則表明該地方城鄉(xiāng)發(fā)展一體化不在生產(chǎn)前沿上，是無效率的。對于地方政府而言，θ越高，意味著其實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的效率越高。而在產(chǎn)出為導向的BCC模型中，θ≥1，但為了方便核算效率值，通常取其倒數(shù)換算為(0,1)區(qū)間的值，則對效率值大小的考察就變換成為類似于對投入為導向的BCC模型的方式。

因為各地政府的年度投入通常是相對穩(wěn)定的，提高效率的主要途徑應當是在投入一定的情況下盡量增加產(chǎn)出，因此從產(chǎn)出角度考察我國各地政府實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的效率狀況相對比較合理，通過DEA的技術(shù)效率可測算出在投入不變的情況下如何得到產(chǎn)出最大化。本文基于BCC模型，計算產(chǎn)出型DEA的技術(shù)效率值。

三、 效率測評

1. 指標體系的構(gòu)建與數(shù)據(jù)說明

城鄉(xiāng)發(fā)展屬于區(qū)域發(fā)展范疇，目前國際上有關(guān)區(qū)域發(fā)展的評價指標體系普遍結(jié)合可持續(xù)發(fā)展這一主題，比如聯(lián)合國于1996年建立的“可持續(xù)發(fā)展指標體系”以及2000年提出的八項“千年發(fā)展目標”及其子目標和所屬指標。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的評價指標體系除了需要包含上述部分關(guān)于區(qū)域發(fā)展的類似指標外，由于還涉及城市與農(nóng)村兩個評價主體，不少指標難以準確界定相關(guān)性質(zhì)，也有一些指標較難獲取，因此在把握和選取符合該體系目標要求的評價指標的操作上有一定難度。然而，指標體系構(gòu)建的合理性對于成功應用DEA進行效率評價至關(guān)重要。因此我們根據(jù)我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實際，比較國內(nèi)外文獻中有代表性的考察指標，同時遵循DEA評價指標的目標性、代表性、簡練性、可操作性等原則，首先考慮一種投入和七種產(chǎn)出的情形，設計構(gòu)建了如下的投入產(chǎn)出指標體系：

(1) 投入方面。本文選擇各省市的人均一般預算內(nèi)財政支出(X)代表各省市政府為了推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化而提供公共產(chǎn)品與服務所消耗的資源，以此作為投入變量。使用人均地方財政支出作為指標至少保證了所有的可控投入因素都被納入到考慮范圍(De Borger和Kerstens，2000)。[11]需要說明的是，我國各級政府的支出中還包含部分預算外支出，理論上也應屬于投入變量范疇，但由于數(shù)據(jù)可得性等原因，本文只將正規(guī)的人均預算內(nèi)公共支出作為投入變量。

(2) 產(chǎn)出方面。由于公共部門的非營利性質(zhì)決定了直接測算各地政府實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化所提供公共服務或產(chǎn)品的生產(chǎn)結(jié)果非常困難，本文選取了能夠充分體現(xiàn)該發(fā)展水平的產(chǎn)出功能的七大類一級指標來代表。7項一級指標包括經(jīng)濟發(fā)展、人民生活質(zhì)量、基礎設施建設、社會保障和就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及環(huán)境保護，基本涵蓋城鄉(xiāng)發(fā)展一體化所涉及的主要方面，各類中設置體現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展差異的比較型子指標或反映農(nóng)村發(fā)展狀況的子指標，共計26個二級指標(如表1)，具體如下：

表1 城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的評價指標體系

續(xù)表1

資料來源：根據(jù)我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實際綜合指標整理而定。

①經(jīng)濟發(fā)展指標(Y1)，通過五個二級指標來衡量。利用城鄉(xiāng)人均GDP(Y11)、GDP增長率(Y12)兩個指標來反映地方經(jīng)濟發(fā)展總體狀況，利用人均地方財政收入(Y13)體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的綜合效益并反映地方政府能夠提供公共服務的基礎水平，城鄉(xiāng)二、三產(chǎn)業(yè)比重(Y14)可以反映地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級狀況，城鎮(zhèn)化率(Y15)用來表示當?shù)厝丝诔擎?zhèn)化水平以衡量城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改善狀況。

②人民生活質(zhì)量指標(Y2)，通過五個子指標來測算。利用城鄉(xiāng)居民收入比(Y21)衡量城鄉(xiāng)居民間的收入水平差距及收入分配結(jié)構(gòu)，利用城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)差異度(Y22)、城鄉(xiāng)居民文教娛樂醫(yī)療保健支出比(Y23)、城鄉(xiāng)居民消費水平對比度(Y24)來反映當?shù)爻青l(xiāng)居民間在消費結(jié)構(gòu)、消費水平等方面生活質(zhì)量上的差距，而農(nóng)村居民人均住房面積(Y25)可以體現(xiàn)當?shù)剞r(nóng)村居民的居住狀況。

③ 基礎設施建設指標(Y3)，通過四個二級指標來衡量。運用農(nóng)村有效灌溉面積占耕地總面積的比例(Y31)反映農(nóng)業(yè)基礎設施建設水平，城鄉(xiāng)電話普及率(Y32)體現(xiàn)當?shù)爻青l(xiāng)信息化發(fā)展水平，城鄉(xiāng)鐵路公路路網(wǎng)密度(Y33)用來反映當?shù)亟煌ê瓦\輸基礎設施的發(fā)達程度，而農(nóng)村人均用電量(Y34)則可以反映農(nóng)村電網(wǎng)發(fā)展水平。需要指出的是，與其他文獻不同，本文采用“農(nóng)村有效灌溉面積占耕地總面積的比例”代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“農(nóng)村有效灌溉面積占總面積的比例”，新指標消除了原有指標受各省市區(qū)域面積大小的影響，更能反映當?shù)剞r(nóng)村基礎設施建設的實際狀況。

④ 社會保障和就業(yè)指標(Y4)，通過四個子指標來表達。運用城鄉(xiāng)低保平均標準差異度(Y41)、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋率(Y42)來分別反映當?shù)爻青l(xiāng)間社會保障水平的差異和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的普及程度，而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重(Y43)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率(Y44)則分別體現(xiàn)當?shù)貏趧恿Y源的分布結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)就業(yè)水平。

⑤ 教育指標(Y5)，通過兩個二級指標來計算。利用城鄉(xiāng)人均受教育年限(Y51)、城鄉(xiāng)普通高中生師比(Y52)分別反映當?shù)爻青l(xiāng)人口的受教育(文化素質(zhì))狀況以及教育資源配置狀況。

⑥ 醫(yī)療衛(wèi)生指標(Y6)，通過三個子指標來衡量。利用城鄉(xiāng)每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)(Y61)、城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)(Y62)分別反映當?shù)爻青l(xiāng)公共醫(yī)療發(fā)展水平以及居民享受醫(yī)療衛(wèi)生資源的狀況，而農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率(Y63)則可以體現(xiàn)當?shù)剞r(nóng)村的基本衛(wèi)生狀況。

⑦ 環(huán)境保護指標(Y7)，通過三個二級指標來計算。城鎮(zhèn)人均公園綠地面積(Y71)、城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率(Y72)可分別反映當?shù)鼐用裣硎艿降木G化生態(tài)水平以及生活垃圾的環(huán)保處置狀況。由于現(xiàn)有的統(tǒng)計年鑒中單獨反映農(nóng)村環(huán)境且適宜比較的指標十分欠缺，因而本文選擇農(nóng)村安全飲水普及率(Y73)表示當?shù)剞r(nóng)村人口獲得清潔、安全的飲用水的比例，可反映當?shù)仫嬘盟吹乃|(zhì)保護狀況。

本文的評價指標體系中，不少二級指標需要通過對原始數(shù)據(jù)進行計算得出，其中涉及城鄉(xiāng)對比的指標一般以農(nóng)村數(shù)據(jù)為分子、城鎮(zhèn)數(shù)據(jù)為分母來進行初步計算。上述產(chǎn)出指標的評價方向一般設計為正向(即越大越好)，但諸如“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”、“城鄉(xiāng)普通高中生師比”等指標本身含義是越小越好，為了克服這一矛盾，需要對這些逆向指標均取倒數(shù)進行轉(zhuǎn)換處理。

2. 樣本選擇與數(shù)據(jù)獲取

考慮數(shù)據(jù)資料的可比較性、完整性、可得性等，本文選擇我國內(nèi)地30個省市作為考察對象(香港、澳門、臺灣、西藏除外)。原始數(shù)據(jù)來源于2012年版的《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》和《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》以及中國經(jīng)濟社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

3. 測評過程與結(jié)果

首先，根據(jù)De Borger和Kerstens(1996)[12]以及Afonso等(2005)[13]的方法，對所有變量進行標準化處理，得到投入和產(chǎn)出的標準化值。

其次，考慮DEA計算的合理性(DMU數(shù)量一般要求大于或等于投入產(chǎn)出指標總數(shù)的2倍[14])，通過精簡投入產(chǎn)出指標數(shù)量以提高DMU測評結(jié)果的區(qū)分度，從而幫助改善測評效果，我們采用參考文獻[12]和參考文獻[13]的方法，嘗試構(gòu)建一個政府實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的產(chǎn)出綜合指標(Y)，即對每個決策單元的每一類一級指標Yi的標準化產(chǎn)出值進行簡單加權(quán)平均。這種簡單平均方法較為直接且在經(jīng)濟上具有直覺性，避免了如主成分等統(tǒng)計方法缺乏經(jīng)濟合理性解釋的問題，常見于測評政府效率的文獻中。[2]

表2 我國各省市實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的技術(shù)效率及排名結(jié)果(2011年)

注：本文按照傳統(tǒng)的經(jīng)濟地理三分法將我國劃分為東部、中部和西部三大區(qū)域。

最后，在最終確定一項投入和一項綜合產(chǎn)出之后，基于BCC模型，在規(guī)模報酬可變的假設下，從產(chǎn)出角度，運用DEAP2.1軟件測算出2011年度我國各省市實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的技術(shù)效率θ及排名(如上頁表2所示)。

4. 結(jié)果分析

以上效率測評結(jié)果顯示，2011年我國各省市在實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略方面的效率得分差別較大。對該結(jié)果的具體分析如下：

(1)總體分析

從總體表現(xiàn)上分析，我國大部分省市政府實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略都不是很有效率。全國30個省市的平均效率得分為0.792，說明相對于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的最佳產(chǎn)出前沿，我國各省市在實施過程中平均有21%左右的產(chǎn)出資源被浪費了。換言之，在現(xiàn)有的投入規(guī)模下，許多省市應該能獲得更高的產(chǎn)出水平，全國平均可以增加兩成以上的產(chǎn)出。測評排名最高的總共有5個省市，分別是上海、江蘇、浙江、山東和河南，其技術(shù)效率值為1，處于理論上的生產(chǎn)前沿，為DEA有效，而其他25個省市的技術(shù)效率值均小于1，顯示出DEA無效率，其中北京、河北、廣東和福建四省市的DEA效率得分均高于0.9，緊隨5個DEA有效的省市之后，而排名處于末尾的省市其技術(shù)效率得分普遍只有0.6左右，其中排名最低的青海僅有0.553。

(2)區(qū)域分析

從區(qū)域表現(xiàn)上分析，我國東、中、西部地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實施效率呈現(xiàn)出依次遞減的態(tài)勢。東部地區(qū)平均效率最高(0.922)，中部次之(0.797)，西部最低(0.656)。處于效率前沿邊界上DEA有效的5個省市中有4個出自東部地區(qū)，僅有河南來自中部地區(qū)，而且排名前十位的省市中，除河南外其余也都來自東部；排名后十位的省市中，西部省份占據(jù)7個，其他3個來自中部地區(qū)。

其次，結(jié)合對投入和產(chǎn)出數(shù)據(jù)的觀察，發(fā)現(xiàn)除了上海、北京、天津三個直轄市外，一些少數(shù)民族聚居的西部省份的投入水平普遍較高，而產(chǎn)出水平最高的省份集中在東部地區(qū)，西部省份的產(chǎn)出排名靠后且普遍低于全國水平，這一觀察發(fā)現(xiàn)與最終的效率測評結(jié)果顯示的東、中部地區(qū)實施效率依次遞減的區(qū)域分布特征基本一致。

最后，以本文的投入變量人均預算內(nèi)財政支出標準化值(X)為橫軸，各地政府實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的綜合產(chǎn)出標準化值(Y)為縱軸，繪制出2011年各省市實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的DEA產(chǎn)出可能性前沿(如圖1所示)。該圖再次驗證了各省市的實施效率測評結(jié)果的區(qū)域分布特征：DEA有效的5個省市均處于效率前沿邊界上，相對而言，東部省市最靠近生產(chǎn)前沿，說明其效率得分普遍較高，政府實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略更加有效率，而西部省份離前沿邊界最遠，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實施效率最低，中部省份的實施效率居中。另外，東、中、西三大區(qū)域在實施效率的得分上顯示出比較明顯的聚類效應。

圖1 我國各省市實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的DEA產(chǎn)出前沿(2011年)

(3) 聚類分析

從分類表現(xiàn)上分析，可以進一步將各省市實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的投入與產(chǎn)出效率進行科學分類。我們通過SPSS17.0軟件將我國30個省市的相關(guān)投入與技術(shù)效率表現(xiàn)分別進行聚類分析(各分為三類)，結(jié)果顯示：投入方面，北京、內(nèi)蒙古、上海等7個省市被歸為“高投入”一類，福建、甘肅、重慶等15個省市被歸為“中等投入”一類，而安徽、廣西、河北等8個省市被歸為“低投入”類別。技術(shù)效率方面，“高效率”類別包括北京、福建、廣東等9個省市，“中等效率”類別包含湖北、湖南、江西等9個省市，而“低效率”類別則涵蓋了黑龍江、貴州、新疆等12個省市。因此，最終可以將各省市實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的表現(xiàn)分成九種類型，并且據(jù)此歸納為三種模式(如表3所示)。

表3 我國各省市實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的模式分類

① 高水平模式：該模式共計11個省市。這里可分為“低投入—高效率”、“中投入—高效率”和“低投入—中效率”三種類型，第一類是以河南為代表的3個省市，第二類是以浙江為代表共4個省市，第三類則是以安徽為代表的4個省市。這些省市全部來自東部和中部地區(qū)，它們雖然在實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的過程中投入規(guī)模并不算高，但是其對投入資源的合理利用水平較高，使得最終的產(chǎn)出效率令人滿意。這表明上述省市在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化方面的投入產(chǎn)出已經(jīng)達到了一種較為理想的優(yōu)化狀態(tài)，表現(xiàn)出較高水平。

② 一般水平模式：該模式包括7個省市。北京和上海屬于“高投入—高效率”類型，“中投入—中效率”類型包含遼寧、四川、重慶和山西四個省市，而廣西則歸為“低投入—低效率”類型。這些省市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實施效率相對于投入規(guī)模來說均屬一般，對投入資源的合理利用水平不高是造成投入產(chǎn)出水平一般的主要原因。

③ 低水平模式：有12個省市被歸為該模式范疇。同樣可劃分為三種類型，即以內(nèi)蒙古為代表的4個省市為“高投入—低效率”類型，天津為“高投入—中效率”類型，而以甘肅為代表的7個省市則為“中投入—低效率”類型。造成這些省市投入產(chǎn)出水平低的原因主要有兩點：一方面存在投入冗余的問題，另一方面則是存在對投入資源的使用和管理水平較低的問題，尤其是一些西部省份該類問題較為突出。

四、 結(jié)論與建議

文章在規(guī)模報酬可變的假設下，從產(chǎn)出角度，運用數(shù)據(jù)包絡分析方法測評了2011年我國30個省市實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的技術(shù)效率，初步結(jié)論顯示：在考察期內(nèi)我國大部分省市實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化都不是很有效率，其效率得分的平均值為0.792，且存在顯著的地區(qū)差異，東、中、西部地區(qū)的效率呈現(xiàn)出依次遞減的態(tài)勢，其中東部地區(qū)的效率明顯高于中、西部地區(qū)。另外通過投入與技術(shù)效率表現(xiàn)的聚類分析發(fā)現(xiàn)其中有11個省市實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的模式屬于較高水平，但也有12個省市仍處于較低水平。

基于上述研究結(jié)論，從政府管理的視角出發(fā)，我們建議各地政府可以從城鄉(xiāng)資源配置、服務市場開放、組織績效評價和人才素質(zhì)培養(yǎng)等幾方面入手來提升城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實施效率：

1. 明確城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體的發(fā)展方針，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置

政府必須將區(qū)域發(fā)展的重心從以前的“城市傾向”轉(zhuǎn)為“城鄉(xiāng)均衡”，擯棄過去一味發(fā)展城市卻忽視農(nóng)村發(fā)展的錯誤的城鄉(xiāng)發(fā)展觀。明確城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體的發(fā)展方針，目的在于為徹底改變城市與農(nóng)村相互隔離、發(fā)展失衡的二元經(jīng)濟社會掃清思想障礙，有利于協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設的關(guān)系，完善新型城鎮(zhèn)化發(fā)展機制，同時繼續(xù)實施對農(nóng)村的各項扶持政策，包括完善農(nóng)業(yè)發(fā)展體系、保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利等。另外，實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的投入資源是有限的，然而運行于低水平模式的一些省市仍存在明顯的投入不合理現(xiàn)象，因此，必須進一步合理優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，可供采取的措施包括調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、推進城鄉(xiāng)要素平等交換等。

2. 廣開城鄉(xiāng)發(fā)展的投資渠道，引入民間資本合作開發(fā)

城鄉(xiāng)發(fā)展，尤其是農(nóng)村發(fā)展，需要投入大量資金到諸如基礎設施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務項目中，這些投資項目往往規(guī)模大、成本高、周期長，而政府自身的財力有限，這就要求政府通過稅收優(yōu)惠、簡化審批手續(xù)等多種政策手段有效地吸引合格的投資主體，擴大民間資本的投資領(lǐng)域，鼓勵其合作參與城鄉(xiāng)建設。因此，政府應當進一步提高公共服務的市場化程度，向私營部門開放某些公共服務領(lǐng)域，積極引導社會資本參與建設城鄉(xiāng)發(fā)展項目。特別在農(nóng)村一些相對薄弱且亟須發(fā)展的公共服務領(lǐng)域，完全可以逐步引入市場競爭機制，引導私營部門進入，以期借助私營部門的力量來共同承擔某些大型城鄉(xiāng)建設項目的責任，減輕地方財政負擔。當然，考慮到市場失靈的情況客觀存在，需要明確的是政府在公共服務市場化過程中必須起到合理引導和有效管理的作用，協(xié)調(diào)處理好公私之間的利益關(guān)系，必要時進行適度的政府干預。

3. 建立城鄉(xiāng)發(fā)展績效評價體系，配以必要的激勵機制和監(jiān)督機制

建立合理的城鄉(xiāng)發(fā)展績效評價體系可以使各地政府在實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中能夠及時衡量和改進服務效果，努力以最經(jīng)濟的手段，提供最優(yōu)質(zhì)的城鄉(xiāng)公共服務，達到提升效率的目的。一方面政府可以對照自身在不同時期的投入產(chǎn)出表現(xiàn)來判斷自身服務效率的高低變化，分析變化原因，找出問題所在，以利服務改進；另一方面，政府部門對于由其主導的特定的城鄉(xiāng)發(fā)展項目進行及時評估，防止公共資源和公共利益受損。當然，應當配以必要的激勵機制和監(jiān)督機制，這將很大程度上決定該評價體系在實踐中能夠發(fā)揮多大的作用。

4. 優(yōu)化城鄉(xiāng)各領(lǐng)域建設的人才結(jié)構(gòu)，加強對落后省份和農(nóng)村地區(qū)的人才扶持

政府必須高度重視公共人力資源管理，根據(jù)部門實際和城鄉(xiāng)各領(lǐng)域建設需求建立人才儲備制度，在充分挖掘現(xiàn)有人員潛力的同時，積極引進吸收高素質(zhì)的專業(yè)人才，提升部門人員業(yè)務水平和管理水平。西部省份的效率得分普遍低于東部和中部省份，部分原因在于普遍缺少具備較高專業(yè)素質(zhì)和管理水平的部門人員，現(xiàn)有人員能力上的欠缺導致無法很好地滿足實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的需要，使得有關(guān)職能部門內(nèi)部的控制與協(xié)調(diào)等管理問題突出。因此，從公共人力資源實際配置狀況看，考慮到不同地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的部門人員在專業(yè)水平與管理能力上均存在不同程度的差距，特別是在教育、醫(yī)療、基礎設施建設等專業(yè)領(lǐng)域，政府需要在人員培訓、人才引進等政策上加大對農(nóng)村地區(qū)(尤其是西部省份)的政策扶持力度，保證其人員的業(yè)務水平能夠勝任城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的有效實施，從而提升效率。

總之，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是一個動態(tài)發(fā)展的過程，政府在政策執(zhí)行過程中需要及時評估實施效率，科學分析所處階段的基本特征和規(guī)律，合理規(guī)劃與調(diào)整城鄉(xiāng)工作的重心，并采取相應的改進措施，從而更有效率地推進實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。黨的十八屆三中全會已經(jīng)將城鄉(xiāng)發(fā)展一體化列入全面深化改革的重要戰(zhàn)略之一，為此制定了一系列的方針政策并在多個方面做出重要部署，這為今后各地政府開展相關(guān)工作指明了方向，十分有利于形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系，為最終化解城鄉(xiāng)矛盾、解決“三農(nóng)”問題打下堅實的基礎。