中日民辦高等教育立法的比較研究

黃素梅 丁 娜

(廣東技術(shù)師范學院，廣東 廣州 510665）

私立高等教育（我國稱為民辦高等教育）有助于緩解日趨緊張的高等教育供需關(guān)系，在整個高等教育領(lǐng)域中起到了彌足輕重的輔助作用。私立高等教育立法，指的是一個國家或地區(qū)制定出明確的法律條文，用以規(guī)范人們在私立高等教育辦學活動中的行為。本文通過對中國和日本兩國私立高等教育的立法進行比較，找出二者存在的異同，并嘗試為我國民辦高等教育的進一步發(fā)展尋找可供借鑒的經(jīng)驗。

一、中日兩國私立高等教育立法的異同

1、中日兩國私立高等教育立法的相似點

第一，中日私立高等教育立法的發(fā)展歷程相似。

中日兩國私立高等教育立法都經(jīng)歷了一個限制—允許—重視的發(fā)展過程。1899年日本公布的《私立學校令》規(guī)定開設(shè)私立學校須得到專門機構(gòu)的認可，在違反法令和破壞風俗的事實甚至是嫌疑的情況下，私立學校將被勒令停辦，由此可知當時日本政府嚴格統(tǒng)治私立教育，限制發(fā)展私學。二戰(zhàn)之后，日本政府出臺《私立學校法》將私學教育確定為公共教育機構(gòu)，與國立、公立學校擔負同樣任務(wù)，承認私立高等教育的發(fā)展。之后又相繼制定出《私立學校振興財團法》(1970年)、《私立學校振興援助法》(1975年)和《私立學校振興援助法施行令》(1976年)等，更加重視私立高等教育的長足發(fā)展。中國民辦高等教育的立法也有類似的發(fā)展過程。新中國成立之初的教育國有化，限制私學的發(fā)展，采取一系列政策將私立學校全部改為公立學校，直到改革開放以后才開始恢復(fù)民辦教育，出臺相關(guān)政策承認民辦教育的法律地位，近年來，我國政府越來越重視發(fā)展民辦教育，《民辦教育促進法》等一系列相關(guān)法律法規(guī)的相繼出臺，標志著中國民辦教育的法律體系基本建立起來。

第二，中日私立高等教育立法的層次結(jié)構(gòu)相近。

中日私立高等教育立法都基本包含了三個層次。

表1

表1中的第一層次是基本法，是建立私立高等教育立法體系的基石。第二層次是關(guān)于私立高等教育的專門法規(guī)。這些專門法規(guī)共同構(gòu)成民辦高等教育法律體系的中堅力量，有助于民辦高校辦學基本框架的構(gòu)建，成為民辦高等教育辦學活動主體和客體行為的具體參照標準。第三層次主要是各種實施細則，以及地方性的教育法令和規(guī)章。這些法令和規(guī)章進一步規(guī)范了民辦高等教育的辦學管理細節(jié)。因此，中日兩國在民辦高等教育上的立法層次結(jié)構(gòu)具有一定的相似性。

2、中日兩國私立高等教育立法的不同之處

第一，日本私立高等教育立法置前，我國相對滯后。

日本私立高等教育立法置前體現(xiàn)在，先設(shè)立法律，然后根據(jù)法律進行行動，為民辦高等教育的發(fā)展提供的法律保障和法律指引，表現(xiàn)出日本私立高等教育高度法制化的獨特性。1949年日本政府出臺《私立學校法》，促使戰(zhàn)后日本私立高校體制得到了跨時代變革，爾后出臺的《私立學校法施行令》和《私立學校法施行規(guī)則》，共同構(gòu)成了配套法規(guī)。1957年至1975年間日本政府相繼制定了《關(guān)于給予私立大學研究設(shè)置國家補助的法律》、《日本私學振興財團法》、《私立學校振興助成法》等相關(guān)法規(guī)，至此日本的民辦高等教育管理的法律體系更加系統(tǒng)化。

我國的民辦高等教育立法與日本私立高等教育立法，體現(xiàn)出明顯的滯后性。20世紀80年代我國民辦高等教育逐漸恢復(fù)發(fā)展起來，卻一直未出臺專門針對民辦高等教育的相關(guān)法律法規(guī)，只在《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》等教育基本法律中對民辦高等教育作了相關(guān)的政策規(guī)定，1993年，《民辦高等學校設(shè)置暫行規(guī)定》是國家教育部出臺的第一個與民辦高等教育直接相關(guān)的法規(guī)；隨后才相繼下發(fā)了《社會力量辦學條例》、《民辦高等學校辦學管理若干規(guī)定》等法律法規(guī)，這些法律法規(guī)的相繼問世，大多是因為在民辦高等教育的發(fā)展過程中出現(xiàn)了某些問題。出現(xiàn)了問題才制定出相關(guān)的法律法規(guī)，導(dǎo)致民辦高等教育立法明顯滯后。

第二，中日兩國對待私立高等教育立法的態(tài)度不同。

日本私立高等教育作為高等教育系統(tǒng)的重要組成部分，培養(yǎng)了大批具有杰出才能的人才，對社會經(jīng)濟的快速發(fā)展起到了積極的促進作用，也獲得了國民對私立高等教育的信任和贊譽。日本1949的《私立學校法》確定了私立高校和公立高校的平等地位，使民辦高校擁有了高度的自治權(quán)。日本私立高等教育的強勁發(fā)展在根本上與政府對其身份法律上的肯定和公正公平的發(fā)展環(huán)境密不可分。再看我國的教育立法，雖然1982年的憲法確立了民辦高校的合法身份，1999年全國教育會議上也強調(diào)民辦與公立教育同等地位。但民辦高校始終只是一個配角，無法與公立高校平起平坐。社會仍對民辦教育存在偏見和不信任，這種不信任集中體現(xiàn)在民辦高校的法人財產(chǎn)制度和法人治理制度這兩個基礎(chǔ)性制度上。民辦高校雖然有法人財產(chǎn)權(quán)，但法律規(guī)定的限制民辦高校資產(chǎn)抵押、轉(zhuǎn)讓、為他人提供擔保、投資等基本權(quán)利，阻礙了民辦高校籌集資金辦學的進程。因資金困境民辦高校產(chǎn)生的問題叢生，例如民辦高校依靠收取高額學費來維持學校的運行，一定程度上導(dǎo)致生源緊張。另外，由于民辦高校自身在學科建設(shè)、教學質(zhì)量方面的問題，使得公民對民辦高校產(chǎn)生疑慮，導(dǎo)致民辦高校的社會聲譽下滑。

二、對我國民辦高等教育立法的啟示

從日本民辦高等教育的發(fā)展我們可以發(fā)現(xiàn)，法律是日本政府監(jiān)督和管理私立大學的最主要的手段。我國民辦高等教育在起步較晚的情況下，也已經(jīng)取得了一定的發(fā)展，但在立法方面，仍有許多需要改進之處。

1、法律先行，提高法律的指導(dǎo)性

日本私立高等教育的立法經(jīng)驗顯示，日本私立高等教育立法的特點是先有法律，后有行動，保證民辦高校辦學有相關(guān)法律的指導(dǎo)。較之日本民辦高等教育立法，我國民辦高等教育立法明顯落后，使得在辦學過程中常常出現(xiàn)無法可依的狀況。因此，要改變“立法跟著問題”走的局面，根據(jù)民辦教育的發(fā)展歷程和發(fā)展規(guī)律先行立法，積極地面對民辦高等教育發(fā)展中可能存在的問題，對產(chǎn)生的問題進行分析，將可行性應(yīng)對措施落實到法律之中，確保在民辦高等教育的發(fā)展過程之中有法可依。

2、改變立法觀念，為民辦高校創(chuàng)設(shè)公正環(huán)境

民辦高等教育的發(fā)展不能流于形式，也不能離開社會政治經(jīng)濟環(huán)境獨立發(fā)展，民辦高等教育需要公平公正的社會環(huán)境，與時俱進的教育觀念，科學的教育評價機制等多種因素為其提供一個發(fā)展的大舞臺。我國政府雖然在各項法律條款中承認了民辦教育的法律地位，也對民辦教育發(fā)展的各方面做出了相應(yīng)的規(guī)定，但必須看到這些法律法規(guī)中仍然存在對民辦教育的不公正對待，對待民辦教育的態(tài)度仍然是“允許與限制并行”。這就要求政府不僅要在法律條文中真正明確民辦教育與公辦教育具有同等的地位，進一步修訂現(xiàn)有法律法規(guī)中對民辦教育有所限制的條款規(guī)定，同時還要在實際的操作過程中徹底貫徹執(zhí)行公平公正的觀念，積極資助民辦教育的發(fā)展，給予民辦教育同級別的優(yōu)惠政策，推動民辦教育健康可持續(xù)發(fā)展。

3、增強民辦教育立法的靈活性和可操作性

立法靈活、可操作性強是日本民辦高等教育在立法上的一大特征。我國民辦高等教育的立法相較于日本私立高等教育立法則缺乏了靈活性和可操作性。要完善我國民辦高等教育立法就要提高立法的靈活性和可操作性。例如《民辦教育促進法》第三十五條規(guī)定：“民辦學校對舉辦者投入學校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)?！边@項規(guī)定原則性太強，理解和運用的范圍較大，而少了應(yīng)有的規(guī)范性和實踐性。因此，要對《民辦教育促進法》及其實施條例中規(guī)定模糊的條款進行明確，對與其他法律法規(guī)相悖的規(guī)定進行修訂，同時還要完善與《民辦教育促進法》等核心法律的配套相關(guān)政策及地方民辦高等教育法規(guī)，對已出臺法律中相互沖突、制約的條款進行修改。

日本比我國更早重視私立高等教育的發(fā)展，并取得卓越的成效，對促進高等教育的發(fā)展起到推動作用。學習和借鑒日本在民辦高等教育立法方面的精華，有益于我國民辦高等教育事業(yè)的發(fā)展。

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