論城市群體性事件預(yù)警和處置機(jī)制的構(gòu)建
——基于蘇州案例的思考

田 亮， 汪 鑫

(同濟(jì)大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院， 上海 200092)

近年來(lái)，中國(guó)城市處于各種社會(huì)矛盾的交匯處，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)積聚，依賴增加公共安全投入的傳統(tǒng)防控模式也走到了盡頭。[注]謝岳、黨東升：《“維穩(wěn)”的績(jī)效困境：公共安全開(kāi)支的視角》，載《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2013年第6期，第90-100頁(yè)。在諸多城市治理課題中，又以群體性事件高發(fā)為重點(diǎn)和難點(diǎn)。根據(jù)法制網(wǎng)發(fā)布的《2012年群體性事件研究報(bào)告》，2012年城鎮(zhèn)居民參與的群體性事件(51.1%)稍高于農(nóng)村居民(46.7%)，這表明當(dāng)前社會(huì)矛盾正在由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)出現(xiàn)的各種矛盾和問(wèn)題將變得更加錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)管理也將面臨更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。[注]陳銳：《2012年群體性事件研究報(bào)告》，法制網(wǎng)，2013年1月5日，http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2013-01/05/content_4109610.htm?node=5954。因此, 為了保證城市的公共安全，維護(hù)社會(huì)秩序，如何積極創(chuàng)新社會(huì)管理，不斷提高預(yù)防和妥善處置群體性事件的能力和水平，是當(dāng)前地方政府包括公安機(jī)關(guān)所面臨的重要課題。本文結(jié)合蘇州案例，嘗試性地構(gòu)建了群體性事件的預(yù)警、疏導(dǎo)和處置模型。

一、 群體性事件及其治理的理論工具

在中國(guó)，學(xué)術(shù)界對(duì)如何定義“群體性事件”尚無(wú)統(tǒng)一意見(jiàn)，較權(quán)威的定義是2009年版的《黨的建設(shè)辭典》：“群體性事件是指由某些社會(huì)矛盾引發(fā)，特定群體或不特定多數(shù)人聚合臨時(shí)形成的偶合群體，以人民內(nèi)部矛盾的形式，通過(guò)沒(méi)有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集、對(duì)社會(huì)造成負(fù)面影響的群體活動(dòng)、發(fā)生多數(shù)人間語(yǔ)言行為或肢體行為上的沖突等群體行為的方式，或表達(dá)訴求和主張，或直接爭(zhēng)取和維護(hù)自身利益，或發(fā)泄不滿、制造影響，因而對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定造成負(fù)面重大影響的各種事件?！?/p>

我國(guó)轉(zhuǎn)型期頻發(fā)的群體性事件是社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的集中反映。[注]社會(huì)沖突理論起源于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，是以社會(huì)沖突為研究對(duì)象的綜合社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科的社會(huì)思潮。社會(huì)沖突理論的主要代表人物之一美國(guó)社會(huì)學(xué)家劉易斯·科塞，在《社會(huì)沖突的功能》一書(shū)中全面論證了沖突的社會(huì)功能。他認(rèn)為現(xiàn)存不平等的分配體系所具有的合法性的消解是引發(fā)沖突的前提，并提倡建立社會(huì)安全閥制度。首先，從政治學(xué)的角度看，群體性事件是公民無(wú)序政治參與行為的一種表現(xiàn)。因此運(yùn)用公民政治參與理論[注]近代意義的政治參與思想源于近代民主理論中人民權(quán)利的思想。亨廷頓從參與的結(jié)果進(jìn)行研究，認(rèn)為政治參與是“公民試圖影響政府決策的活動(dòng)”。陶東明、陳明明在《當(dāng)代中國(guó)政治參與》一書(shū)中認(rèn)為，政治參與分為常態(tài)政治參與和非常態(tài)政治參與。如果在常態(tài)參與的范圍內(nèi)不能達(dá)到既定目的時(shí)，就要借助非常態(tài)的政治參與來(lái)作為手段之補(bǔ)充，非常態(tài)政治參與具有非直接、隱形、被動(dòng)、非法以及非均衡等特征。，如何使公眾的政治參與不脫離常態(tài)范圍，是治理群體性事件的根本之道。其次，群體性事件作為當(dāng)今中國(guó)主要的公共危機(jī)之一，它要求把預(yù)警放在首位，實(shí)行有效的公共危機(jī)管理[注]危機(jī)管理理論的提出起源于1962年的古巴導(dǎo)彈危機(jī)，后來(lái)轉(zhuǎn)向非軍事性的公共危機(jī)領(lǐng)域。羅伯特·希斯在《危機(jī)管理》一書(shū)中提出，有效的危機(jī)管理需要做到如下幾點(diǎn)：轉(zhuǎn)移或縮減危機(jī)的來(lái)源、范圍以及影響，提高危機(jī)初始管理的地位，完善修復(fù)管理以便能迅速有效減輕危機(jī)造成的損害。他認(rèn)為尋找危機(jī)的本質(zhì)、根源以及表現(xiàn)形式，同時(shí)分析其造成的沖擊，就可以通過(guò)降低風(fēng)險(xiǎn)程度和緩沖管理來(lái)更好地進(jìn)行危機(jī)管理。。最后，建立科學(xué)、民主、高效的群體性事件預(yù)警和處置機(jī)制，認(rèn)識(shí)、引導(dǎo)并控制群體心理趨向[注]群體心理學(xué)主要盛行于19世紀(jì)90年代以后，法國(guó)社會(huì)心理學(xué)家勒龐是群體心理學(xué)的創(chuàng)始者之一，勒龐在《烏合之眾：大眾心理研究》一書(shū)中指出，群體是沖動(dòng)的、無(wú)理性的、缺乏責(zé)任感的、愚蠢的，個(gè)體一旦參加到群體之中，由于匿名、模仿、感染、暗示、順從等心理因素的作用，個(gè)體就會(huì)喪失理性和責(zé)任感，表現(xiàn)出沖動(dòng)而具有攻擊性等過(guò)激行為。，將群體性事件的社會(huì)傷害最小化。概括起來(lái)，群體性事件預(yù)警及處置機(jī)制的理論基礎(chǔ)是：用源頭治理為主的戰(zhàn)略性思想來(lái)取代以往的以末端控制為主的策略性思維，同時(shí)在戰(zhàn)術(shù)上加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)處置能力。如圖1。

圖1 基本理論工具

二、 發(fā)生城市群體性事件的機(jī)理分析

當(dāng)前我國(guó)城市群體性事件頻發(fā)，既與我國(guó)邁向中等發(fā)達(dá)國(guó)家階段所必然伴隨的社會(huì)矛盾積累有關(guān)，也與我國(guó)一些地方政府行政理念偏差、行政能力低下有關(guān)。就后者而言，可以概括為：由于不同利益群體所擁有的權(quán)利失衡所導(dǎo)致的對(duì)公共事務(wù)話語(yǔ)權(quán)的差異，壓力型體制下地方政府顧此失彼，政府能力以及效率的不足以及政策制定的“黑箱”從根本上引發(fā)了群體性事件。

首先，地方政府扭曲的政績(jī)觀所導(dǎo)致的社會(huì)、生態(tài)問(wèn)題。20世紀(jì)90年代以來(lái)，各地在“發(fā)展是硬道理”口號(hào)的驅(qū)使下，片面追求經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高速度，而罔顧生態(tài)環(huán)境和勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)；居民收入差距急劇擴(kuò)大，勞資關(guān)系緊張，由此帶來(lái)弱勢(shì)群體普遍的心理失衡、怒氣和怨氣積聚、對(duì)社會(huì)的普遍不信任等情緒，并導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定性趨勢(shì)增加?？陀^地說(shuō)，最近十余年來(lái)，政府公共服務(wù)能力和水平不斷提高，但在全球化、信息化的背景下，公眾對(duì)政府的持續(xù)改進(jìn)有著更高的期待；換言之，政府所提供的公共服務(wù)與公眾的期待仍有較大差距，公眾的挫敗感、不公平感都在增加，成為各類群體性事件產(chǎn)生的溫床。[注]于建嶸：《誘發(fā)群體性事件的最大陷阱》，載《人民論壇》，2012年第19期，第57頁(yè)。

其次，官僚主義作風(fēng)和日益嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象造成官民關(guān)系緊張。近年來(lái)，執(zhí)政黨高度重視黨風(fēng)和廉政建設(shè)，致力于提高執(zhí)政能力，在懲治貪污腐敗方面也取得了顯著成就。但部分官員的形式主義、官僚主義以及權(quán)力尋租問(wèn)題，與黨的執(zhí)政理念背道而馳，不斷侵蝕執(zhí)政黨長(zhǎng)期以來(lái)積累的公信力，嚴(yán)重?cái)牧它h和政府的形象，引起公眾積怨。比如，2008年的貴州“甕安事件”的根本原因就是地方政府和部分領(lǐng)導(dǎo)干部的官僚主義作風(fēng)造成的。[注]伍曉霞：《以人為本處置群體性事件》，載《人民論壇》，2011年第26期，第187頁(yè)。此外，群體性事件一旦爆發(fā)，需要決策者果斷行動(dòng)，及時(shí)應(yīng)對(duì)，將其消弭在萌芽狀態(tài)。但實(shí)際上，在群體性事件醞釀發(fā)展的過(guò)程中，一些行政決策者優(yōu)柔寡斷，缺乏擔(dān)當(dāng)，僅僅充當(dāng)“傳話筒”，一層一級(jí)向上級(jí)請(qǐng)示、匯報(bào)，最終導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大。

最后，一些牽涉面極廣的重大決策缺乏真實(shí)而有效的公眾參與過(guò)程。作為政治系統(tǒng)的輸出品，公共政策是社會(huì)關(guān)系的潤(rùn)滑劑。公共政策對(duì)防止社會(huì)沖突，矯正社會(huì)不公，及時(shí)避免社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生有著重要的作用。然而近年來(lái)，部分地方政府在出臺(tái)一些涉及民生的重大決策前，缺乏必要的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，甚至不執(zhí)行應(yīng)有的科學(xué)論證和聽(tīng)證程序；有的地方即使有相關(guān)程序也只是象征性地走走過(guò)場(chǎng)；更有甚者，受強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)左右，有些政策在執(zhí)行過(guò)程中走樣，從而讓一些利益群體產(chǎn)生被剝奪感和不公平感。[注]朱德米：《社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的理論圖景》，載《南京社會(huì)科學(xué)》，2014年第4期，第58-66頁(yè)。諸如：引進(jìn)污染項(xiàng)目讓企業(yè)獲得了巨大利益，地方政府獲得稅收，但社區(qū)居民卻承擔(dān)了環(huán)境損害的大部分成本；在一些政府主導(dǎo)或參與的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償上，先簽拆遷補(bǔ)償協(xié)議的居民得到的補(bǔ)償額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及后來(lái)當(dāng)“釘子戶”所獲得的高，從而讓一些群眾得出“老實(shí)人吃虧”的結(jié)論。

城市群體性事件的發(fā)生除了上述根本原因以外，還有諸多直接的誘因。大體上說(shuō)，不外乎維權(quán)糾紛、征地拆遷、勞資關(guān)系以及社會(huì)泄憤等類型。

1. 維權(quán)糾紛問(wèn)題

維權(quán)糾紛問(wèn)題是指公眾圍繞直接相關(guān)的利益或糾紛而展開(kāi)的活動(dòng)。根據(jù)所涉及的利益不同，可以分為經(jīng)濟(jì)利益糾紛和環(huán)境權(quán)益糾紛。前者包括房產(chǎn)商與購(gòu)房者糾紛、醫(yī)患糾紛等。房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，相關(guān)的群體性事件逐年增多，如房屋存在嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題、公攤面積虛增問(wèn)題、延期交房問(wèn)題、一房多賣問(wèn)題、因開(kāi)發(fā)商原因房主辦不出房產(chǎn)證問(wèn)題等等。例如，2009年蘇州市相城區(qū)凱翔國(guó)際業(yè)主因開(kāi)發(fā)商延期交房問(wèn)題，多次到區(qū)政府、市政府集體上訪。涉及環(huán)境權(quán)益糾紛的，則有抗議企業(yè)污染和PX項(xiàng)目或垃圾焚燒廠的鄰避行動(dòng)。此類涉及城市居民重大利益的項(xiàng)目在落地前，如果缺乏透明公正的程序和耐心細(xì)致的說(shuō)明，一旦強(qiáng)硬推行，即使是以民生工程的名義，也往往會(huì)受到公眾的強(qiáng)烈抵制。例如，2009年10月，吳江平望垃圾焚燒發(fā)電廠點(diǎn)火試運(yùn)行引發(fā)周邊數(shù)千名群眾連續(xù)數(shù)日擁堵國(guó)道、省道，最終吳江市委市政府宣布項(xiàng)目停建方才平息事態(tài)。

2. 征地拆遷問(wèn)題

在涉及農(nóng)地征用或城市舊區(qū)改造拆遷過(guò)程中，由于地方政府在拆遷征用補(bǔ)償、勞動(dòng)力的就業(yè)和安置等方面政策不當(dāng)或不落實(shí)，往往引起被拆遷征用居民的不滿，如果當(dāng)?shù)卣畬?duì)已經(jīng)暴露的矛盾苗頭認(rèn)識(shí)不足，對(duì)群眾反映的問(wèn)題也不及時(shí)回應(yīng)，而采取拖延或激怒群眾的手段，事態(tài)往往會(huì)鬧大。例如，2010年的蘇州市的“通安事件”就是由拆遷補(bǔ)償問(wèn)題所引發(fā)。由于在2010年的征地過(guò)程中，同等面積補(bǔ)償額超過(guò)了2008年以前的3倍，村民指控補(bǔ)償款被政府工作人員克扣，遂屢次向有關(guān)部門反映，但均未得到明確答復(fù)。村民的不滿終于在2012年7月14日爆發(fā)，發(fā)生了大規(guī)模的堵路和打砸事件。直至7月18日，堵路行為再次發(fā)生，聚集群眾數(shù)量增至近萬(wàn)名。最終，地方政府于7月28日就地免去蘇州新區(qū)黨委書(shū)記職務(wù)，宣布暫停拆遷，聽(tīng)取廣大群眾意見(jiàn)，同時(shí)承諾為解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題每年提供1000個(gè)公益崗位，才讓事態(tài)得以平息。

3. 勞資關(guān)系問(wèn)題

近年來(lái)因?yàn)槠髽I(yè)拖欠薪酬問(wèn)題(主要是拖欠農(nóng)民工工資)嚴(yán)重，勞資糾紛此起彼伏。2010年，蘇州全市因勞資糾紛和拖欠農(nóng)民工工資引發(fā)的群體性事件共55起，占群體性事件總數(shù)的30.6%。[注]《蘇州市應(yīng)急管理體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》(蘇府[2011]95號(hào))，蘇州市政府信息公開(kāi)，2011年5月5日，http://www.zfxxgk.suzhou.gov.cn/sjjg/szstyj/201211/t20121128_175999.html。比如，2010年蘇州市工業(yè)園區(qū)“聯(lián)建115事件”。由于聯(lián)建職工長(zhǎng)期以來(lái)福利待遇與周邊企業(yè)差距明顯，員工對(duì)此怨聲連連，又因?yàn)槭程贸霈F(xiàn)了霉米、臭魚(yú)，以及不再發(fā)年終獎(jiǎng)的傳言，加之以前正乙烷有毒問(wèn)題沒(méi)有妥善處理，最終釀成了群體性事件。

4. 社會(huì)泄憤問(wèn)題

近年來(lái)由于貧富差距、腐敗現(xiàn)象經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)渲染而逐步放大，公眾的負(fù)面情緒日益積聚，又得不到及時(shí)而有效的疏導(dǎo)。在這種情形下，往往一個(gè)簡(jiǎn)單的偶發(fā)事件就可能誘發(fā)一起大規(guī)模的無(wú)特定利益訴求的群體性泄憤事件。比如，2012年9月15日蘇州發(fā)生的反日游行中的騷亂。公眾參加反日游行的初衷本是要表達(dá)一種正常的愛(ài)國(guó)情感，但是在后來(lái)則演化為部分群眾的泄憤行為，通過(guò)打、砸、搶、燒涉日商戶和日系汽車來(lái)發(fā)泄個(gè)人對(duì)官商勾結(jié)等腐敗現(xiàn)象的不滿。

三、 基于蘇州經(jīng)驗(yàn)的城市群體性事件預(yù)警和處置機(jī)制模型

1. 蘇州現(xiàn)行危機(jī)處理機(jī)制及其存在的問(wèn)題

至2013年年底，蘇州全市總戶籍人口數(shù)近654萬(wàn)人，全市非戶籍人口登記數(shù)恰好也是654萬(wàn)，兩者基本持平，成為繼深圳之后的全國(guó)第二大移民城市。[注]《2013蘇州人口數(shù)據(jù)發(fā)布 流動(dòng)人口比戶籍人口多164人基本持平》，中國(guó)江蘇網(wǎng)，2014年1月17日，http://jsnews.jschina.com.cn/system/2014/01/17/019998907.shtml。隨著人口流動(dòng)量的加大和流動(dòng)速度的加快，原有的城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)劇烈變遷，各種利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素大量聚集，從而給城市管理帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

近年來(lái)，蘇州市政府在建立健全群體性事件的預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)上取得了顯著的進(jìn)步：第一，建立了較完備的組織領(lǐng)導(dǎo)體系。2010 年蘇州市應(yīng)急管理委員會(huì)成立，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市各類突發(fā)事件處置工作；組建了市應(yīng)急管理辦公室，專職從事全市應(yīng)急管理工作，履行應(yīng)急值守、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)等職責(zé)。各市、區(qū)也都相應(yīng)成立或明確了應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)班子、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急辦事機(jī)構(gòu)。第二，建立預(yù)警預(yù)案制度。發(fā)布《蘇州市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》(蘇府[2006]52號(hào))等有關(guān)規(guī)定?！笆晃濉逼陂g，蘇州市積極制定各級(jí)、各類預(yù)案，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))以上應(yīng)急預(yù)案制訂率達(dá)到100%，社區(qū)(村)應(yīng)急預(yù)案制訂率超過(guò)90%，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、規(guī)模以上非國(guó)有企業(yè)應(yīng)急預(yù)案制訂率均超過(guò)85%，學(xué)校應(yīng)急預(yù)案制定率100%。第三，加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的專業(yè)化水平。成立了應(yīng)急管理專家組，針對(duì)各類突發(fā)事件提供比較權(quán)威的決策建議、專業(yè)咨詢、理論指導(dǎo)、技術(shù)支持等。“十一五”期間，全市建成縣(區(qū))級(jí)以上綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍13支、3000余人，建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍108支共8455人，建成各類市級(jí)專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍287支共11814人。[注]《蘇州市應(yīng)急管理體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》(蘇府[2011]95號(hào))，蘇州市政府信息公開(kāi)，2011年5月5日，http://www.zfxxgk.suzhou.gov.cn/sjjg/szstyj/201211/t20121128_175999.html。第四，建立統(tǒng)一的應(yīng)急整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。制定了全市值班信息、工作信息等報(bào)送制度，信息報(bào)送的質(zhì)量和時(shí)效有了較大提高。突發(fā)事件發(fā)生后，各部門應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)及時(shí)，應(yīng)急響應(yīng)迅速有力，恢復(fù)秩序積極有序，受災(zāi)群眾安排妥善。

但是，蘇州在構(gòu)建群體性事件的預(yù)警和處置機(jī)制上，仍存在著較大改進(jìn)的空間。主要表現(xiàn)在：第一，預(yù)警責(zé)任機(jī)制不健全。主要是預(yù)警預(yù)案比較籠統(tǒng)，沒(méi)有具體的實(shí)施規(guī)范，且沒(méi)有明確的責(zé)任劃分，無(wú)法做到責(zé)任到部門、責(zé)任到人。第二，信息搜集和研判不精細(xì)。近年來(lái)，蘇州市雖然建立了固定、機(jī)動(dòng)、現(xiàn)場(chǎng)三大信息平臺(tái)和指揮系統(tǒng)，但三大系統(tǒng)間的互聯(lián)互通程度不夠；而且對(duì)突發(fā)群體性事件的苗頭性、趨勢(shì)性研判還缺乏可以量化的指標(biāo)體系。第三，早期預(yù)警不力。從近年來(lái)突發(fā)事件的預(yù)警實(shí)際看，基本都是事件發(fā)生臨界點(diǎn)才發(fā)出，甚至在事件實(shí)際發(fā)生之后的一段時(shí)間后才發(fā)出所謂預(yù)警，從而貽誤了最佳處置時(shí)機(jī)。第四，現(xiàn)場(chǎng)預(yù)案單一，缺乏演練。由于沒(méi)有對(duì)預(yù)案進(jìn)行明確、科學(xué)的細(xì)分，只是大體了解在什么條件下做什么工作，缺乏精確的、可操作的預(yù)案，沒(méi)能給現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行者果斷處置提供可靠的技術(shù)支持。

2. 根本之道：從“末端控制”走向“源頭治理”

安全、和諧的城市不等于完全屏蔽不同利益表達(dá)的聲音，但群體性事件頻發(fā)的城市不可能是一個(gè)讓人有安全感而愿意留下來(lái)的地方。因此，如何治理群體性事件，需要從宏觀上轉(zhuǎn)變思路，從后果導(dǎo)向的反應(yīng)式城市管理轉(zhuǎn)變?yōu)樵驅(qū)虻某鞘兄卫?，即從“末端控制”的?yīng)急式管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸搭^治理”的前饋控制模式。[注]諸大建：《管理城市發(fā)展：探討可持續(xù)發(fā)展的城市管理模式》，上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2004年，第63-69頁(yè)。在現(xiàn)階段,可以從消除公眾積怨、提高政府部門的公信力、利用大數(shù)據(jù)對(duì)城市政治和社會(huì)生態(tài)予以深入研判等方面，從經(jīng)濟(jì)平權(quán)、社會(huì)保障、勞動(dòng)保護(hù)、權(quán)利救濟(jì)、司法公正諸方面進(jìn)行切實(shí)有效的改革。當(dāng)務(wù)之急是：

第一，拓展社會(huì)公眾參與公共決策的渠道。公民有序的政治參與是現(xiàn)代民主政治的基本要求，有利于保障政治系統(tǒng)的合法、有序運(yùn)轉(zhuǎn)。如果公民政治參與的合法渠道受阻，他們往往會(huì)尋求非制度化的渠道來(lái)表達(dá)訴求，常見(jiàn)的是以把事情鬧大的方式來(lái)引起關(guān)注。通過(guò)對(duì)近年來(lái)的城市群體性事件的觀察和分析，可以看到公民政治參與和權(quán)利意識(shí)的明顯提高。因此，群體性事件的解決需要保障并擴(kuò)大公民的政治參與的渠道。公民有了制度化的政治參與途徑，各種非制度化參與行動(dòng)就必然大大減少。

第二，完善司法制度，暢通公民的利益表達(dá)渠道。當(dāng)前社會(huì)矛盾多樣、利益繁雜，如果沒(méi)有暢通的利益表達(dá)渠道，利益沖突就無(wú)法解決，利益關(guān)系就無(wú)法協(xié)調(diào)。如針對(duì)商品房質(zhì)量的維權(quán)糾紛和勞動(dòng)者維權(quán)糾紛，完全可以在相關(guān)法律框架內(nèi)處置。針對(duì)企業(yè)環(huán)境污染引發(fā)的群體性抗議，地方政府首先應(yīng)該反思其發(fā)展觀是否扭曲，是否為了招商引資或增加稅收，而罔顧對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；是否當(dāng)有公民合法舉報(bào)污染企業(yè)而存在政府不作為的情況；是否有公民控告不法企業(yè)而法院不予受理的情形；等等。完善的司法制度不僅可以充分保障憲法賦予每個(gè)公民的政治權(quán)利，還可以對(duì)公民利益表達(dá)的內(nèi)容、方式和途徑等做出明確的規(guī)定并以法律的形式固定下來(lái)。在法律的明確規(guī)范下，結(jié)果具有可預(yù)期性，無(wú)理取鬧得不到好處，這將會(huì)大大降低群體性事件發(fā)生的概率。

第三，以建立服務(wù)型政府為導(dǎo)向，積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。政府轉(zhuǎn)型雖然破題多年，且多有進(jìn)展，但全能型政府的慣性思維仍然根深蒂固。當(dāng)前眾多群體性事件的矛頭最后都指向地方政府，恰恰說(shuō)明當(dāng)前政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系還沒(méi)有完全厘清，政府在職能上的錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象依然存在；政府與民爭(zhēng)利和卸責(zé)現(xiàn)象同時(shí)存在，致使公眾對(duì)黨與政府的能力以及以人為本的價(jià)值取向產(chǎn)生懷疑。為此，應(yīng)把應(yīng)對(duì)城市群體性事件作為行政體制改革的一個(gè)契機(jī)，繼續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建立負(fù)責(zé)任、法治化的服務(wù)型政府，更加積極主動(dòng)地回應(yīng)公眾的訴求。

3. 應(yīng)急處置：以政法委為中心的預(yù)警處置機(jī)制模型的構(gòu)建

城市群體性事件具有觸發(fā)點(diǎn)多、預(yù)測(cè)難、涉及面廣等特點(diǎn)，以政治的宏觀改革為中心內(nèi)容的源頭治理是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不可能在短時(shí)間內(nèi)立竿見(jiàn)影。因此，在有效化解“原因的原因”之前的相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，強(qiáng)化對(duì)介于源頭和末端之間的“中斷”的應(yīng)急管理即短期預(yù)警工作，仍然是地方政府的當(dāng)務(wù)之急。這就是構(gòu)建以政法委為中心的預(yù)警和處置機(jī)制，整合利用現(xiàn)有的社區(qū)資源，如基層黨組織、居委會(huì)、物業(yè)保安、治安志愿者等等。目前可以從以下三方面入手：第一，建立社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型。對(duì)情報(bào)信息的準(zhǔn)確掌握與科學(xué)評(píng)估是治理群體性事件的關(guān)鍵，因?yàn)樗P(guān)系到下一步行動(dòng)的方向。第二，建立前期疏導(dǎo)模型。群體性事件一旦出現(xiàn)苗頭，需要運(yùn)用疏導(dǎo)模型對(duì)危機(jī)進(jìn)行預(yù)判，以此來(lái)決定采取何種方式及時(shí)化解沖突。第三，建立現(xiàn)場(chǎng)處置模型。即指揮者根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際情況果斷響應(yīng)，及時(shí)處置，力圖將社會(huì)傷害最小化。

(1)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型

科學(xué)決策是建立在大量真實(shí)可靠的信息基礎(chǔ)之上的，輿情情報(bào)是做好群體性事件預(yù)防控制和化解工作的前提。群體性事件在爆發(fā)之前，一般會(huì)經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的潛伏期。應(yīng)通過(guò)多種途徑搜集、觀測(cè)和評(píng)估輿情信息，公眾的不滿情緒堆積到一定程度，就會(huì)慢慢表現(xiàn)出來(lái)，但尚未導(dǎo)致參與者們頻繁活動(dòng)。因此，全面掌握信息是做好危機(jī)評(píng)估的前提。核心是兩個(gè)方面：

一是設(shè)定可操作的預(yù)警指標(biāo)體系。根據(jù)國(guó)內(nèi)外群體性事件發(fā)生的經(jīng)驗(yàn)，可以將若干經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況予以量化，從而確定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。比如，可以從個(gè)人生存保障、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理程度、公共服務(wù)水平、公眾心理承受程度等五個(gè)方面設(shè)立指標(biāo)體系。①個(gè)人生存保障指標(biāo)：個(gè)人經(jīng)濟(jì)收入、醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率、失業(yè)保險(xiǎn)率、貧富差別指數(shù)等。②經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐指標(biāo)：國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平等。③公共服務(wù)分配指標(biāo)：政府公共服務(wù)水平、社會(huì)保障程度、城鎮(zhèn)居民可支配收入和農(nóng)民人均純收入比值、公共服務(wù)均等化水平等。④社會(huì)管理調(diào)控指標(biāo)：群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的多少、公職人員犯罪率、重大腐敗案件數(shù)、刑事案件破案率、年均群體性事件數(shù)等。⑤公眾心理承受指標(biāo)：社會(huì)治安滿意率、對(duì)各級(jí)干部的信任度和政府行政效率的評(píng)價(jià)值、干群關(guān)系滿意率等。

二是強(qiáng)化預(yù)警管理。根據(jù)前述預(yù)警理論和方法，建立在計(jì)算機(jī)系統(tǒng)支持下的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)測(cè)、報(bào)警和對(duì)策選擇的高效能的決策支持系統(tǒng)?？梢劳鞋F(xiàn)有公安機(jī)關(guān)110指揮中心平臺(tái)，也可成立城市應(yīng)急管理中心，實(shí)行統(tǒng)一指揮、及時(shí)預(yù)警、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、科學(xué)管理。具體包括指標(biāo)管理、信息收集、數(shù)據(jù)處理、信息研判、控制對(duì)策等。要點(diǎn)有：①指標(biāo)管理。分兩個(gè)層面：一是建立指標(biāo)框架，按照確定的預(yù)警指標(biāo)，設(shè)定出具體反映有可能發(fā)生事件的指標(biāo)控制區(qū)間和警戒線，進(jìn)行周期性監(jiān)測(cè)預(yù)警，以判斷社會(huì)穩(wěn)定趨勢(shì)。二是修訂指標(biāo)。及時(shí)對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行深度開(kāi)發(fā)和修正完善，對(duì)指標(biāo)數(shù)量、內(nèi)容及權(quán)重進(jìn)行修正，更好地指導(dǎo)實(shí)踐。②信息管理。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)、企業(yè)等渠道，形成信息采集上報(bào)網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)向預(yù)警中心上報(bào)信息。近年來(lái)，蘇州市公安在“警務(wù)創(chuàng)新”實(shí)踐中，用源頭治理的思路，總結(jié)出社區(qū)警務(wù)的 “六聯(lián)工作法”[注]“六聯(lián)工作法”即基層派出所社區(qū)民警進(jìn)社區(qū)(村)“兩委”班子，通過(guò)情報(bào)信息“聯(lián)析”,矛盾糾紛“聯(lián)調(diào)”,實(shí)有人口“聯(lián)管”,突出問(wèn)題“聯(lián)治”,小區(qū)平安“聯(lián)建”,社會(huì)治安“聯(lián)防”。 參見(jiàn)王邢：《合作治理導(dǎo)向的城市社區(qū)警察服務(wù)研究——以蘇州S社區(qū)警察服務(wù)實(shí)證研究為例》，同濟(jì)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013年，第37頁(yè)。，試圖融合綜治、信訪等部門，全方位、無(wú)縫隙地收集并共享信息。通過(guò)各種工作渠道上報(bào)輿情信息，應(yīng)在黨和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政法委組織協(xié)調(diào)和歸口管理，努力做到及時(shí)全面掌握輿情信息。如圖2所示。③數(shù)據(jù)管理。主要由數(shù)據(jù)庫(kù)和計(jì)算模塊構(gòu)成，數(shù)據(jù)庫(kù)完成數(shù)據(jù)的錄入、分類、匯總、儲(chǔ)存和更新。此外，還應(yīng)加強(qiáng)：④由專家組進(jìn)行信息研判。⑤為決策者提供應(yīng)急性、思路性、建議性的人機(jī)互動(dòng)系統(tǒng)。[注]參見(jiàn)周興鵬：《構(gòu)建預(yù)防群體性事件預(yù)警體系的幾點(diǎn)思考》，http://www.qstheory.cn/lg/xszh/201401/t20140106_309590.htm.

圖2 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型

(2)疏導(dǎo)模型

建立健全對(duì)話協(xié)商機(jī)制是有效處置群體性事件的必要條件，是得到社會(huì)認(rèn)同與諒解、實(shí)現(xiàn)矛盾化解的重要手段。在城市群體性事件的發(fā)酵過(guò)程中，有效處置的關(guān)鍵在于掌握群體心理動(dòng)向，并采取針對(duì)性措施。當(dāng)前，由于溝通不暢、群眾訴求不能及時(shí)解決所導(dǎo)致的群體性事件屢見(jiàn)不鮮。比如，2010年蘇州市工業(yè)園區(qū)“聯(lián)建115事件”。聯(lián)建科技公司在事件爆發(fā)前已經(jīng)暴露出各種問(wèn)題，相關(guān)部門已經(jīng)就此問(wèn)題進(jìn)行上報(bào)，但是沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，未及時(shí)建立預(yù)案，員工長(zhǎng)期積累的不滿情緒爆發(fā)，最終釀成群體性事件。因此，在掌握事態(tài)萌芽信息后，協(xié)同企業(yè)進(jìn)行群體心理疏導(dǎo)至關(guān)重要。

所謂疏導(dǎo),就是用說(shuō)服教育的方式，引導(dǎo)群眾以理性合法的方式表達(dá)利益訴求，化解矛盾。要點(diǎn)是：①為利益相關(guān)方搭建理性協(xié)商、對(duì)話的平臺(tái)，使利益訴求方尤其是其中的重點(diǎn)人員轉(zhuǎn)向正常合法的渠道解決問(wèn)題。②要設(shè)法控制群體集聚，減少?gòu)谋娦睦淼穆印?yīng)對(duì)處置群體性事件必須把握社會(huì)群體的心理特點(diǎn)，采取各個(gè)擊破的辦法，減少?gòu)谋娦睦淼淖涕L(zhǎng)蔓延，努力縮小群體聚集的規(guī)模，分化瓦解群體陣營(yíng)，削弱群體凝聚力。③要根據(jù)團(tuán)結(jié)多數(shù)打擊少數(shù)、爭(zhēng)取溫和派分化強(qiáng)硬派的原則，對(duì)于組織者、謀劃者和破壞者，適時(shí)采取適當(dāng)?shù)姆ㄖ剖侄?，發(fā)揮強(qiáng)制措施的威懾作用，以平息事態(tài)。

如圖3所示，預(yù)警評(píng)估小組根據(jù)事件發(fā)生的具體誘因可將疏導(dǎo)方式分為兩類：①對(duì)以維權(quán)糾紛為誘因的事件，上報(bào)政法委，由政法委牽頭，由所在地政府調(diào)解委員會(huì)具體負(fù)責(zé)解釋、教育和引導(dǎo)，并對(duì)群眾提供必要的政策咨詢和法律援助，及時(shí)遏制事態(tài)的惡化；由于糾紛處理不當(dāng)轉(zhuǎn)為對(duì)地方政府不滿時(shí)，應(yīng)在政法委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，由上一級(jí)政府暫代執(zhí)行職能，現(xiàn)場(chǎng)辦公，盡快疏散群體聚集，但須注意在律法框架下處置，切忌輕率承諾，以損害政府和司法機(jī)關(guān)的公信力。②對(duì)因政府重大政策失當(dāng)為誘因的群體性事件，在政法委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，啟動(dòng)行政行為審查機(jī)制以及對(duì)重大決策進(jìn)行重新評(píng)估，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤要及時(shí)承認(rèn)并糾正，并尋求替代性政策或互補(bǔ)性政策，對(duì)群眾的受損權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)償。如果證明政策正確，則要對(duì)群眾進(jìn)行政策和法制宣傳，并建立重大政策意見(jiàn)反饋平臺(tái)，對(duì)于個(gè)別極端分子進(jìn)行約談。

圖3 疏導(dǎo)模型

(3)現(xiàn)場(chǎng)處置模型

對(duì)已經(jīng)實(shí)際發(fā)生的群體性事件，在疏導(dǎo)的同時(shí)需要果斷處置，在減小社會(huì)傷害的情況下，盡快恢復(fù)社會(huì)秩序。處置事件時(shí)應(yīng)堅(jiān)持如下原則：

第一，堅(jiān)持社會(huì)傷害最小化原則。應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的窗口觀察民意發(fā)展態(tài)勢(shì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并采取措施制止事態(tài)向壞的方面發(fā)展，以分化與控制參與人群情緒，減小社會(huì)破壞。要求決策者掌握對(duì)參與人群的控制力度，防止參與人群情緒失控造成嚴(yán)重的社會(huì)人權(quán)侵犯和財(cái)產(chǎn)損害；現(xiàn)場(chǎng)決策者應(yīng)該有當(dāng)機(jī)立斷的果敢態(tài)度，及時(shí)回應(yīng)導(dǎo)火索事件當(dāng)事人的合法請(qǐng)求并防止對(duì)公權(quán)力不滿情緒的產(chǎn)生和蔓延，對(duì)社會(huì)腐敗等可能導(dǎo)致群體性事件失控的惡劣現(xiàn)象和情況給予必要的及時(shí)懲辦，恢復(fù)公眾對(duì)行政者的信心和正常的社會(huì)生活秩序。

第二，堅(jiān)持迅捷原則。群體聚集發(fā)生時(shí)，受到相關(guān)事件的感染和人群不滿氣息蔓延的影響，極易做出不理智的破壞行動(dòng)。因此，決策者必須把握先機(jī)，爭(zhēng)取主動(dòng)，第一時(shí)間向上級(jí)報(bào)告，第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)，第一時(shí)間接待群眾，盡早化解矛盾糾紛。靠前指揮、果斷決策、處置到位，是成功處置群體性事件的關(guān)鍵所在。只有在事發(fā)之初及時(shí)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，迅速判明情況，果斷決策，實(shí)施強(qiáng)有力的指揮，與訴求群眾對(duì)話，直面矛盾困難，了解內(nèi)幕情況，發(fā)布真實(shí)信息，制定出解決問(wèn)題的時(shí)間表，避免激化出極端暴力行為，把危害和損失降到最低限度，把負(fù)面影響縮到最小范圍。

第三，堅(jiān)持法治原則。要維護(hù)法律的權(quán)威性和政策的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格按照國(guó)家法律和黨的政策切實(shí)解決群眾反映的問(wèn)題。

第四，堅(jiān)持適度原則。妥善處置群體性事件要以疏導(dǎo)、化解為主，慎用警力、慎用武器警械、慎用強(qiáng)制措施，以防矛盾激化，事態(tài)擴(kuò)大，引發(fā)警民沖突，發(fā)生人員傷亡事件。對(duì)伴有打砸搶燒殺等嚴(yán)重暴力行為的群體性事件，必須當(dāng)機(jī)立斷，依法采取果斷措施，堅(jiān)決制止犯罪行為，迅速控制局勢(shì)，以有效避免事態(tài)的擴(kuò)大升級(jí)。

圖4 現(xiàn)場(chǎng)處置模型

四、 結(jié) 論

像蘇州這樣迅速發(fā)展的人口導(dǎo)入型城市，對(duì)群體性事件的治理是提高城市管理能力的一項(xiàng)的基礎(chǔ)性工作?？傮w上看，蘇州市群體性事件的預(yù)警和處置機(jī)制仍處于探索階段，與“有效應(yīng)對(duì)”還有一定的差距。群體性事件的治理需要標(biāo)本兼治，將戰(zhàn)略管理和戰(zhàn)術(shù)技巧結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)：第一，源頭“醫(yī)國(guó)”治本有道：從宏觀上確立“源頭治理”優(yōu)先于“末端控制”的指導(dǎo)思想，致力于化解社會(huì)危機(jī)的原因之原因，即推進(jìn)以公民參與社區(qū)公共事務(wù)治理為中心內(nèi)容的基層民主政治建設(shè)；切實(shí)推進(jìn)司法改革以促進(jìn)社會(huì)公平正義；切實(shí)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，釋放社會(huì)組織活力，形成協(xié)同共治的機(jī)制。第二，早期預(yù)警科學(xué)有據(jù)：著力構(gòu)建社會(huì)危機(jī)預(yù)警評(píng)估指標(biāo)體系和預(yù)警管理機(jī)制，主要包括全覆蓋的輿情信息收集系統(tǒng)以及科學(xué)、高效的預(yù)警信息分析系統(tǒng)和反饋機(jī)制。第三，現(xiàn)場(chǎng)處置果斷有力：著力增強(qiáng)應(yīng)急處置突發(fā)事件的能力，包括現(xiàn)場(chǎng)指揮協(xié)調(diào)能力、協(xié)商對(duì)話技巧等迅速恢復(fù)社會(huì)秩序的能力。