“回應(yīng)市民需求”：城市政府能力評(píng)估的核心

何艷玲， 鄭文強(qiáng)

(中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院， 廣州 510275)

一、 什么是城市政府能力

改革開放以來，中國(guó)經(jīng)歷了快速的城市化進(jìn)程，城市化水平顯著提高，尤其進(jìn)入21世紀(jì)以來，城市化進(jìn)程不斷加速。與世界發(fā)達(dá)國(guó)家所經(jīng)歷的城市化過程不同，中國(guó)的城市化走的是快速的量的擴(kuò)張模式?？焖俪鞘谢趲?dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)發(fā)展不平衡等重大問題并未得到根本性的改善，而且環(huán)境危機(jī)、能源緊張、交通擁堵、住房短缺、就業(yè)不平衡等城市化的通病在中國(guó)也變得越來越嚴(yán)重[注]張松：《短缺還是過剩——有關(guān)中國(guó)城市化問題的探討》，載《城市規(guī)劃學(xué)刊》,2011年第1期，第8-17頁(yè)。，人口(戶籍約束)、資源(土地制度)與城市化(分工演進(jìn))之間的兩難沖突更是已到令人擔(dān)憂的地步[注]繆軍：《中國(guó)城市化的約束》，載《城市規(guī)劃》，2003年第7期，第17-21頁(yè)。。

在紛繁復(fù)雜的變化面前，到底什么是好的治理？到底什么是好的城市治理？我們一直在探索這個(gè)問題，并試圖將我們的研究放在整個(gè)中國(guó)大轉(zhuǎn)型背景之下給以回答。

我們認(rèn)為，好的城市治理是可以實(shí)現(xiàn)市民美好生活的治理。如果城市不能讓生活更美好，我們?yōu)槭裁匆粼诔鞘?？?shí)現(xiàn)市民美好生活的關(guān)鍵，取決于城市政府能力，尤其是城市政府的公共服務(wù)能力。對(duì)于城市政府公共服務(wù)能力，一直有一個(gè)經(jīng)典問題：“為什么一些城市能夠比其他城市提供更多的公共物品？即哪些因素影響著政府供給公共服務(wù)的水平？”[注]DanielZiblatt, “Why Some Cities Provide More Public Goods than Others: A Subnational Comparison of the Provision of Public Goods in German Cities in 1912,” Studies in Comparative International Development, 2008, 43(3/4),pp.273-289.對(duì)此學(xué)術(shù)界已經(jīng)有相當(dāng)多的討論，并形成了觀點(diǎn)鮮明的兩派：一派聚焦公共服務(wù)供給的需求面(demand side)，強(qiáng)調(diào)不同的社會(huì)偏好形塑公共服務(wù)供給的模式[注]Kenneth R. Mladenka, “Citizen Demands and Urban Services: The Distribution of Bureaucratic Response in Chicago and Houston,” American Journal of Political Science, 1981, 25 (4), pp.693-714.[注]Mir Anjum Altaf and Jeffrey A. Hughes, “Measuring the Demand for Improved Urban Sanitation Services: Results of a Contingent Valuation Study in Ouagadougou, Burkina Faso,” Urban Studies, 1994,31(10), pp.1763-1776.[注]Daniel Albalate and GermàBel, “Tourism and Urban Public Transport: Holding Demand Pressure under Supply Constraints,” Tourism Management, 2010,31(3), pp.425-433.；另一派堅(jiān)持公共服務(wù)的供給面(supply side)，指出城市的財(cái)政資源以及地方政府官員的專業(yè)化水平是影響公共服務(wù)供給的關(guān)鍵要素[注]S.Cavill and M.Sohail, “Improving Public Urban Services through Increased Accountability,” Journal of Professional Issues in Engineering Education and Practice, 2005, 13(1), pp.263-273.[注]DanielZiblatt, “Why Some Cities Provide More Public Goods than Others: A Subnational Comparison of the Provision of Public Goods in German Cities in 1912,” Studies in Comparative International Development, 2008, 43(3/4),pp.273-289.[注]Matthew S.Winters, Abdul GaffarKarim and BerlyMartawardaya, “Public Service Provision under Conditions of Insufficient Citizen Demand: Insights from the Urban Sanitation Sector in Indonesia,” World Development, 2014, 60(1), pp.31-42.。

我們認(rèn)為，在以人為本的新型城市化背景下討論城市政府能力，必須聚焦城市政府公共服務(wù)能力，并將市民維度和“回應(yīng)市民需求”帶進(jìn)來。因此，城市政府能力可以界定為：城市政府通過公共服務(wù)供給減少市民需求與市民滿足之間差異的能力[注]何艷玲：《中國(guó)城市政府公共服務(wù)能力評(píng)估報(bào)告》,北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2013年,第2頁(yè)。。市民需求，是指市民工作、生活在城市的各類需求，尤其是公共需求；市民滿足，是指市民需求實(shí)現(xiàn)程度以及其對(duì)這種實(shí)現(xiàn)程度的認(rèn)知。這一定義包括如下內(nèi)涵：(1)城市政府職責(zé)邊界是公共服務(wù)供給，不能越界供給或者逃避應(yīng)有職責(zé)。(2)城市政府提供服務(wù)以市民需求為導(dǎo)向。(3)城市政府能力需要?jiǎng)討B(tài)發(fā)展和持續(xù)培養(yǎng)。

二、 基于市民需求的城市政府能力評(píng)估

顯然，圍繞城市政府公共服務(wù)能力的城市政府能力對(duì)于市民生活至關(guān)重要。那么，如何評(píng)價(jià)和比較不同城市的城市政府能力？本文梳理了已有城市評(píng)估體系，其大致有兩個(gè)視角。

1. 城市競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)估

總體而言，這類評(píng)估有幾個(gè)特點(diǎn)：第一，雖然不少研究都以洛桑國(guó)際管理發(fā)展學(xué)院的“國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力理論”和波特教授的“產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力理論”作為其理論基礎(chǔ)[注]于濤方、顧朝林、涂英時(shí)：《新時(shí)期的城市和城市競(jìng)爭(zhēng)力》，載《城市規(guī)劃匯刊》，2001年第4期，第12-14頁(yè)。[注]姜杰、孫曉紅、遲曉華：《城市競(jìng)爭(zhēng)力理論評(píng)介》，載《山東社會(huì)科學(xué)》，2004年第10期，第113-117頁(yè)。[注]余明江、段承章：《城市競(jìng)爭(zhēng)力理論研究綜述》，載《安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2010年第4期，第14-17頁(yè)。，但兩種理論顯然存在“口徑”過大的問題，基于國(guó)家層面的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力理論對(duì)于更小空間范圍的城市不免具有一定的局限性，而且容易忽略微觀的影響因素；第二，評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)多來自統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的“硬數(shù)據(jù)”，由于統(tǒng)計(jì)問題，數(shù)據(jù)并未能真實(shí)反映城市政府能力；第三，既有評(píng)價(jià)指標(biāo)多偏重于經(jīng)濟(jì)層面，對(duì)于城市的公共服務(wù)能力則少有涉及[注]徐康寧：《論城市競(jìng)爭(zhēng)與城市競(jìng)爭(zhēng)力》，載《南京社會(huì)科學(xué)》，2002年第5期，第1-6頁(yè)。[注]周宏山、吳詣民、路維春：《城市競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)指標(biāo)與方法研究》，載《經(jīng)濟(jì)問題》，2003年第12期，第2-4頁(yè)。；第四，數(shù)據(jù)分析過程多為靜態(tài)式的結(jié)構(gòu)分析，而缺少過程和動(dòng)態(tài)分析。

2. 市民滿意度評(píng)估

從美國(guó)1994年開發(fā)用戶滿意度指數(shù)(American Customer Satisfaction Index, ACSI)至今，以市民滿意度為核心評(píng)價(jià)政府部門績(jī)效的公共管理實(shí)踐日益成熟和完善，已經(jīng)成為各國(guó)評(píng)價(jià)公共部門績(jī)效的重要方面[注]王君、林挺進(jìn)、吳偉、于文軒：《中國(guó)城市公共教育服務(wù)滿意度調(diào)查及分析——基于2010連氏中國(guó)城市公共服務(wù)質(zhì)量調(diào)查的實(shí)證研究》，載《復(fù)旦教育論壇》，2011年第4期，第49-53頁(yè)。。例如，英國(guó)的UKCSI模型方法、德國(guó)的DK模型方法、瑞典的SCSB模型方法、韓國(guó)的KCSI模型方法、馬來西亞的MCSI模型方法等，其中以美國(guó)研究的ACSI模型方法應(yīng)用最為廣泛。市民滿意度評(píng)估作為一種基于顧客導(dǎo)向的組織績(jī)效評(píng)價(jià)與測(cè)量體系，雖然對(duì)于改進(jìn)城市公共服務(wù)質(zhì)量、推進(jìn)政府管理體制改革和政府自身建設(shè)等具有積極的作用，但是單純依賴市民的主觀評(píng)價(jià)，并不足以全面反映公共服務(wù)提供的數(shù)量和質(zhì)量，更難以直接對(duì)應(yīng)到城市的公共服務(wù)能力。一方面，市民的滿意度受到諸多因素的影響，表現(xiàn)出較大的主觀性，并且評(píng)價(jià)結(jié)果很大程度上受制于調(diào)查樣本的規(guī)模與代表性，進(jìn)而影響到“滿意度”評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性；另一方面，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等外部因素各異，不利于展開科學(xué)性的跨區(qū)域評(píng)價(jià)。

本文對(duì)中國(guó)城市政府能力的評(píng)估汲取了以上經(jīng)驗(yàn)，并在一些核心層面有所不同：

首先，從評(píng)價(jià)的對(duì)象來看，本文構(gòu)建的評(píng)估體系強(qiáng)調(diào)評(píng)估政府公共服務(wù)能力而非公共服務(wù)本身。這是因?yàn)楣卜?wù)供給結(jié)果的差異有很多種可能性，不同城市間的公共服務(wù)供給水平難以進(jìn)行比較，但政府公共服務(wù)能力卻可以比較。

其次，從評(píng)價(jià)的維度來看，本文強(qiáng)調(diào)以市民需求作為出發(fā)點(diǎn)和依歸，構(gòu)建了三個(gè)平行的維度來對(duì)城市政府能力展開評(píng)估，即需求識(shí)別能力、服務(wù)供給能力、學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力；在此基礎(chǔ)上對(duì)城市政府能力加以量化，并對(duì)全國(guó)19個(gè)副省級(jí)城市進(jìn)行全面評(píng)估。其中，需求識(shí)別能力指的是城市政府多元、及時(shí)和有效地識(shí)別市民需求的能力；服務(wù)供給能力指的是城市政府提供能夠覆蓋和滿足市民需求的公共服務(wù)的能力；學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力指的是城市政府針對(duì)服務(wù)供給結(jié)果和所識(shí)別到的需求之間的差距進(jìn)行評(píng)估、學(xué)習(xí)和持續(xù)發(fā)展的能力。

一方面，我們?cè)诜?wù)供給維度下重新整合了既有評(píng)估體系中涉及的服務(wù)供給內(nèi)容指標(biāo)，設(shè)置包括社會(huì)保障、教育、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)安全、交通、環(huán)境、文化娛樂、住房和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的十個(gè)子維度，以保障對(duì)政府公共服務(wù)供給領(lǐng)域的全覆蓋；另一方面，我們特別設(shè)置了需求識(shí)別維度和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)維度，這是現(xiàn)有指標(biāo)體系中很少見到的。對(duì)市民公共服務(wù)需求的有效識(shí)別是政府公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)和必要前提。政府的學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力則是公共服務(wù)水平持續(xù)提升的強(qiáng)力保障。我們?cè)O(shè)置了績(jī)效評(píng)估、反饋機(jī)制和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)三個(gè)評(píng)估子維度，對(duì)公共服務(wù)能力的潛在成長(zhǎng)性進(jìn)行評(píng)估。

再次，從評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)來源來看，本文獲得數(shù)據(jù)的方法除了政府及相關(guān)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)公布的“硬數(shù)據(jù)”，還有通過角色扮演、街頭觀察、媒體監(jiān)測(cè)、問卷調(diào)查等獲取的“軟數(shù)據(jù)”，從而盡可能保證評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)科學(xué)性與全面性，從而使得評(píng)價(jià)結(jié)果接近“真相”本身。

在汲取現(xiàn)有研究的貢獻(xiàn)，并基于對(duì)城市政府能力的概念建構(gòu)和理解的基礎(chǔ)上，本研究試圖建立以全面、完整、可操作為原則的中國(guó)城市政府能力測(cè)量指標(biāo)體系，希望借此提供一個(gè)全新的觀察和分析城市政府治理的視角。

三、 中國(guó)城市政府能力測(cè)量指標(biāo)體系

城市公共服務(wù)固然可以劃分為基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施、公共衛(wèi)生、社保福利、科學(xué)技術(shù)、環(huán)境保護(hù)、公共安全等諸多方面，但如果基于“能力”這一核心內(nèi)涵來審視，政府對(duì)公共服務(wù)需求的實(shí)現(xiàn)能力無非是一系列“能力束”的集合。按照前述界定，這一“能力束”可以從根本上細(xì)化為政府的需求識(shí)別能力、服務(wù)供給能力和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力的邏輯實(shí)現(xiàn)過程。

需求識(shí)別能力、服務(wù)供給能力和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力這三大維度充分滿足了我們對(duì)城市政府能力的定義及其特征。為了更好地測(cè)度這三大維度，本研究再次將三大維度分解至二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)(整體指標(biāo)體系見表1)。

在需求識(shí)別維度的測(cè)量上，首先，城市政府對(duì)市民需求的識(shí)別應(yīng)該通過多元的識(shí)別渠道，而不是傳統(tǒng)的上傳下達(dá)。因此，我們?cè)O(shè)立了識(shí)別“渠道的多元性”的二級(jí)指標(biāo)；其次，城市政府對(duì)市民需求的識(shí)別應(yīng)該是及時(shí)和敏感的，而不是遲鈍或滯后的。因此，我們?cè)O(shè)立了“識(shí)別的及時(shí)性”這一個(gè)二級(jí)指標(biāo)；第三，我們認(rèn)為城市政府需求識(shí)別的對(duì)象應(yīng)該覆蓋居住在這個(gè)城市的各種類型、各種年齡結(jié)構(gòu)和性別的居民，而非持有偏見地僅僅關(guān)注部分群體(例如戶籍人口)，或忽略一些發(fā)聲微弱的群體(例如外來務(wù)工人員；或有特殊公共服務(wù)需求的女性、兒童和老人)。因此，我們?cè)O(shè)立了“覆蓋的完備性”這一個(gè)二級(jí)指標(biāo)。對(duì)需求識(shí)別這一維度和三個(gè)二級(jí)指標(biāo)的測(cè)量則采用更加具體和更有操作性的十個(gè)三級(jí)指標(biāo)分別進(jìn)行測(cè)量(具體見表1)。

表1 政府能力指標(biāo)體系框架

表1(續(xù))

注：本表為作者自制。

對(duì)于服務(wù)供給的維度，我們主要從公共服務(wù)覆蓋的領(lǐng)域來理解和測(cè)量，即城市政府公共服務(wù)供給應(yīng)該覆蓋公共物品領(lǐng)域，不應(yīng)該越界供給，干涉市場(chǎng)和社會(huì)的邊界；也不應(yīng)該在本應(yīng)該承擔(dān)職責(zé)的領(lǐng)域失職。因此，服務(wù)供給維度包括社會(huì)保障、教育、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)安全、交通、環(huán)境、文化娛樂、住房和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施這十個(gè)二級(jí)指標(biāo)。這十個(gè)二級(jí)指標(biāo)基本涵蓋了在城市中生活的市民和企業(yè)對(duì)城市公共服務(wù)的需求，即人們生活在城市中，需要政府提供基本的社會(huì)保障和救助、滿足大眾的基礎(chǔ)教育、勞動(dòng)就業(yè)方面的信息提供等服務(wù)、治安良好的公共環(huán)境、便利通暢的交通、無污染的環(huán)境、為大眾文化娛樂所搭建平臺(tái)和橋梁、為困難群體提供的保障性住房、為在城市中生存和發(fā)展的企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施。這十個(gè)二級(jí)指標(biāo)通過41個(gè)可操作的三級(jí)指標(biāo)來測(cè)量(具體見表1)。

學(xué)習(xí)成長(zhǎng)維度針對(duì)的是公共部門在服務(wù)供給之后是否存在自我評(píng)估、獲得反饋和自我學(xué)習(xí)成長(zhǎng)。這反映了政府公共服務(wù)的完整性，即重視評(píng)估和汲取教訓(xùn)，并將習(xí)得的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到下一步的需求識(shí)別和服務(wù)供給環(huán)節(jié)中。因此，本研究的學(xué)習(xí)成長(zhǎng)維度包括公共部門績(jī)效評(píng)估、公共服務(wù)反饋機(jī)制和公共部門學(xué)習(xí)成長(zhǎng)三個(gè)二級(jí)指標(biāo)，即公共部門如何全面、科學(xué)和及時(shí)對(duì)公共服務(wù)供給的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估；公共部門如何察覺市民對(duì)公共服務(wù)效果的反饋以及公共部門如何通過培訓(xùn)和學(xué)習(xí)來提升公共服務(wù)能力。在此基礎(chǔ)上，這三個(gè)二級(jí)指標(biāo)通過五個(gè)更具體的三級(jí)指標(biāo)來測(cè)量(具體見表1)。

四、 數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析與研究發(fā)現(xiàn)

1. 數(shù)據(jù)收集

為科學(xué)高效地收集數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)收集方法上，主要采取了以下四種方法：文獻(xiàn)資料收集、問卷調(diào)查、半結(jié)構(gòu)訪談和神秘顧客扮演。

文獻(xiàn)資料收集指的是從2011年的各類統(tǒng)計(jì)年鑒、政府工作報(bào)告等官方文件、媒體資料當(dāng)中搜索和獲得相應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)和部分二級(jí)指標(biāo)數(shù)據(jù)。

問卷調(diào)查則是通過對(duì)19個(gè)城市的市民、企業(yè)和政府部門進(jìn)行問卷調(diào)查，獲得相應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)和部分二級(jí)指標(biāo)數(shù)據(jù)。本研究采用配額抽樣選取市民問卷和企業(yè)問卷的樣本。在市民問卷的樣本量設(shè)計(jì)上，將抽樣框中四大直轄市的樣本量控制在本市主城區(qū)常住人口的十萬分之六(0.006%)左右，其余城市的樣本量控制在本市常住人口的十萬分之四(0.004%)左右，并根據(jù)預(yù)算和可操作性把每個(gè)城市的樣本量控制在400到800之間。企業(yè)問卷的樣本量則最終確定為每個(gè)城市30個(gè)。各個(gè)城市的市民問卷和企業(yè)問卷的實(shí)際樣本量見表2和表3。

表2 19個(gè)市民問卷樣本量

表3 19個(gè)城市企業(yè)問卷樣本量

半結(jié)構(gòu)化訪談是通過對(duì)19個(gè)城市的相應(yīng)政府職能部門進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談來獲得相應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)和部分二級(jí)指標(biāo)數(shù)據(jù)。這部分?jǐn)?shù)據(jù)主要是用來支持學(xué)習(xí)成長(zhǎng)維度的分析。

神秘顧客扮演是本研究在數(shù)據(jù)收集方法上的創(chuàng)新。神秘顧客扮演常見于市場(chǎng)調(diào)查，即調(diào)查員通過扮演顧客、使用服務(wù)，并對(duì)服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過神秘顧客扮演，消除對(duì)被調(diào)查對(duì)象可能存在的“表演”。本研究將這一商業(yè)世界的調(diào)研方法運(yùn)用到公共服務(wù)領(lǐng)域，即經(jīng)過嚴(yán)格培訓(xùn)的調(diào)查員以普通市民的身份對(duì)城市(地方)政府的需求識(shí)別和服務(wù)供給環(huán)節(jié)進(jìn)行親身實(shí)踐感知，以期獲得對(duì)于城市公共服務(wù)的“主觀”感知，形成其他三種常用數(shù)據(jù)收集方法無法獲得的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)。調(diào)查員隨機(jī)選取各個(gè)城市的主要區(qū)域完成30份問卷，根據(jù)問卷題目要求，走訪和觀察各種類型的公共服務(wù)提供場(chǎng)所，并將自身感知和判斷轉(zhuǎn)換為評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)。

本研究建構(gòu)的指標(biāo)體系的維度、二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)體系覆蓋層面廣、性質(zhì)多樣，數(shù)據(jù)來源復(fù)雜，很難設(shè)置在同一統(tǒng)計(jì)模型下。因此，首先通過計(jì)算原始數(shù)據(jù)的百分比或均值，將各層級(jí)數(shù)據(jù)逐漸整合，轉(zhuǎn)換成城市層次的數(shù)據(jù)；其次，通過驗(yàn)證性因子分析，形成二級(jí)指標(biāo)乃至一級(jí)指標(biāo)的因子分值；然后，生成三個(gè)維度中各個(gè)城市的得分以及綜合三個(gè)維度之后的各個(gè)城市總得分和排名，各城市相應(yīng)得分即排名見表4。

表4 19個(gè)中國(guó)城市政府能力及其三大維度分?jǐn)?shù)和排名[注] 我們的分值是由因子分析所得的因子值換算為百分制得來。換算公式為：分值=(某城市因子值-最小因子值)*100/(最大因子值-最小因子值)。

注：本表為作者自制。

2. 數(shù)據(jù)描述與總體情況說明

以上排行榜得出的是19個(gè)副省級(jí)城市的政府能力排名。排名從高到低為：廣州、南京、寧波、上海、杭州、深圳、濟(jì)南、北京、成都、沈陽(yáng)、廈門、大連、青島、天津、哈爾濱、武漢、西安、長(zhǎng)春和重慶。

從總得分來看，根據(jù)各個(gè)相鄰城市之間的得分差距，可以將19個(gè)城市按相鄰城市總得分差異的高低排為四個(gè)層級(jí)。廣州和南京以微弱的得分差距(相距1.05分)分別名列榜首和第二，卻超出第三名的寧波2分以上，可看作為第一層級(jí)。第二層級(jí)的城市為第三名到第九名的寧波、上海、杭州、深圳、濟(jì)南、北京、成都與相鄰城市之間的差距微弱，僅相差不到1分左右，卻高出第三層級(jí)2.4分以上。第三層級(jí)的城市是沈陽(yáng)、廈門、大連、青島、天津、哈爾濱、武漢、西安和長(zhǎng)春，它們之間的得分差距也是十分微弱的，在0.5分到1分之間。而第四層級(jí)的重慶不僅排名最后一位，其分?jǐn)?shù)和第三層級(jí)的最后一名長(zhǎng)春有3.24分之差，差距較大。

從地域分布來看，東部城市排名較靠前，廣州、南京、寧波、上海、杭州、深圳依次排名前六。成都是唯一闖入前十的內(nèi)陸城市。從行政區(qū)劃來看，四個(gè)直轄市的表現(xiàn)差強(qiáng)人意，僅上海、北京進(jìn)入前十，但也只是分別排名第四和第八。而天津和重慶則分別落入14位和最后第19位。

此外，從各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，本報(bào)告在對(duì)人均GDP[注]我們所采用的人均GDP數(shù)據(jù)均來自于各市2011年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。與城市政府的公共服務(wù)能力進(jìn)行相關(guān)分析后，結(jié)果顯示出人均GDP與城市政府公共服務(wù)能力有較強(qiáng)的相關(guān)關(guān)系(相關(guān)系數(shù)為0.626)，即經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的城市，其公共服務(wù)能力也相對(duì)較高。例如政府能力排名前6的城市，其人均GDP的排名也處于19個(gè)城市中的前9名。相反的，排名15到19的哈爾濱、武漢、西安、長(zhǎng)春和重慶，其人均GDP也相對(duì)較低，人均GDP在19個(gè)城市中的排名分別為18、13、17、15和19。

3. 總排名與三個(gè)維度分項(xiàng)排名的相關(guān)分析

以上是對(duì)調(diào)查總體情況的說明。回到一開始提到的經(jīng)典問題：“為什么一些城市能夠比其他城市提供更多的公共物品？即哪些因素影響著政府供給公共服務(wù)的水平？”。我們的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)理念暗含的就是城市政府能力影響著政府供給公共服務(wù)的水平，而城市政府能力又分為需求識(shí)別能力、服務(wù)供給能力以及學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力。那么，可以轉(zhuǎn)化為城市政府能力的三個(gè)維度何者才是影響城市政府能力的關(guān)鍵？

為了回答這一問題，我們采用相關(guān)分析的方法，揭示城市政府能力與需求識(shí)別能力、服務(wù)供給能力以及學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力之間的相關(guān)關(guān)系，以便找出影響城市政府能力的關(guān)鍵維度。首先，將城市政府能力操作化為總排名，排名越高則城市政府能力越大，反之亦然；其次，將需求識(shí)別能力、服務(wù)供給能力、學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力分別操作化為需求識(shí)別排名、服務(wù)供給排名、學(xué)習(xí)成長(zhǎng)排名。評(píng)估結(jié)果如表5所示，相關(guān)關(guān)系如表6所示。

表5 城市政府能力總排名與三大維度分別排名

表5(續(xù))

注：本表為作者自制。

表6 城市政府能力與三個(gè)核心維度的相關(guān)關(guān)系表

注：*表示在0.05水平上顯著。

從表6可知，城市政府能力與需求識(shí)別能力的相關(guān)關(guān)系為顯著的正相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為0.4877，即在其他條件保持不變的情況下，城市政府的需求識(shí)別能力提高一個(gè)單位將會(huì)導(dǎo)致城市政府能力提升0.4877個(gè)單位。而服務(wù)供給能力和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力與城市政府能力之間的線性相關(guān)關(guān)系在統(tǒng)計(jì)上不顯著，說明服務(wù)供給能力和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力的變動(dòng)無法預(yù)測(cè)城市政府能力的變化趨勢(shì)。從相關(guān)系數(shù)的符號(hào)來看，大部分的相關(guān)系數(shù)為正，與預(yù)期相符；但服務(wù)供給能力與學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力竟然是負(fù)數(shù)，與現(xiàn)實(shí)不符，但由于沒有通過顯著性檢驗(yàn)，可暫不考慮。

從以上表5和表6，我們有以下發(fā)現(xiàn)。

首先，許多城市在三大維度的能力發(fā)展上并不均衡。

其次，需求識(shí)別和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力具有同質(zhì)性，都要求政府樹立市民導(dǎo)向的本位。進(jìn)一步解釋如下：服務(wù)供給能力是自上而下的政府對(duì)市民的服務(wù)提供，更多強(qiáng)調(diào)效率、成本與質(zhì)量，相對(duì)來說，需求識(shí)別能力和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力強(qiáng)調(diào)溝通、反饋與協(xié)商，這需要培養(yǎng)起政府與市民之間的信任感。只有具備與市民建立良好信任機(jī)制的市民導(dǎo)向型政府，才能同步發(fā)展其需求識(shí)別和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力。相反，缺乏與市民溝通和信任的政府，很難準(zhǔn)確識(shí)別市民需求，也很難從市民反饋中獲得學(xué)習(xí)的方向。正如測(cè)量結(jié)果所發(fā)現(xiàn)的，需求識(shí)別能力與學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力都有比較一致的同向發(fā)展。即需求識(shí)別能力較強(qiáng)的城市，在學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力上也較強(qiáng)；或者前者能力較弱，其學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力也比較弱。與市民缺乏信任機(jī)制恰恰是許多城市政府暴露出的問題。

第三，城市政府能力不等同于服務(wù)供給能力。正如相關(guān)關(guān)系表所顯示的，服務(wù)供給能力與其他兩個(gè)維度并沒有比較一致的同向發(fā)展關(guān)系，而且在統(tǒng)計(jì)上也不顯著。即對(duì)于一些城市來說，盡管服務(wù)供給能力較強(qiáng)，但其需求識(shí)別和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力卻比較弱，尤其是學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力。這說明了僅僅依靠強(qiáng)大的服務(wù)供給上效率和質(zhì)量，并不能代表其具有出色和完整的城市政府能力。

一直以來，對(duì)于城市政府公共服務(wù)能力的測(cè)量和評(píng)價(jià)都基于這樣一個(gè)問題：政府提供哪些城市公共服務(wù)？提供水平和程度如何？對(duì)這一問題的回答帶來的是對(duì)城市公共服務(wù)的投入程度、供給類別和供給水平的關(guān)注[注]張鋼、徐賢春、劉蕾：《長(zhǎng)江三角洲16個(gè)城市政府能力的比較研究》，載《管理世界》，2004年第8期，第18-27頁(yè)。[注]齊艷芬：《城鎮(zhèn)化加速期城市公共服務(wù)供給新路徑——多元協(xié)同網(wǎng)絡(luò)供給》，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》，2013年第1期，第165-168頁(yè)。，也反映出這樣一種預(yù)設(shè)：更多投入和產(chǎn)出的城市公共服務(wù)代表更高水平的城市政府能力。但本研究強(qiáng)調(diào)：優(yōu)質(zhì)的城市政府公共服務(wù)能力體現(xiàn)的是城市政府在充分識(shí)別市民需求的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確和適當(dāng)?shù)毓┙o城市公共服務(wù)，并在市民反饋的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自我成長(zhǎng)和發(fā)展的能力。這將對(duì)城市政府公共服務(wù)能力的理解提升到新的層次，即城市政府能力不僅包括城市公共服務(wù)供給的能力，也包括城市政府對(duì)市民需求識(shí)別的能力和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力，而且通過數(shù)據(jù)顯示，在現(xiàn)階段需求識(shí)別能力占據(jù)更加關(guān)鍵的地位。服務(wù)供給只是城市政府能力的其中一個(gè)環(huán)節(jié)。如果沒有對(duì)市民需求的準(zhǔn)確、全面和完整的測(cè)量，那么城市公共服務(wù)供給即使有高投入和高產(chǎn)出，也是沒有意義的。此外，城市政府能力還體現(xiàn)在擁有一個(gè)不斷學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)、不斷減少市民需求與滿足之間差距的城市政府。在供給上簡(jiǎn)單粗放的投入和產(chǎn)出，在之后并無反思、學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)，無法體現(xiàn)持續(xù)性的高水平的公共服務(wù)能力。因此，一些服務(wù)供給得分和排名較高的城市，卻因?qū)π枨笞R(shí)別和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力培養(yǎng)的忽略而導(dǎo)致這兩個(gè)維度得分較低，而無法達(dá)到較高的城市政府能力。

五、 討論與結(jié)論

在過去的三十年里，許多城市政府將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為首要任務(wù)，這是特定時(shí)期的要求。但是在改革開放進(jìn)入到深水區(qū)的今天，這一首要任務(wù)已經(jīng)變得不合時(shí)宜。本文圍繞城市政府能力進(jìn)行測(cè)量，同時(shí)也觀察經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市政府能力的關(guān)系。結(jié)果顯示，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府能力相對(duì)較高，同時(shí)，其服務(wù)供給能力也較高?？梢钥闯?，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)卣旄玫靥峁┕卜?wù)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)并沒有獲得相應(yīng)的市民的正面主觀評(píng)價(jià)。這說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)市民的生活具有一定的促進(jìn)作用，但是在現(xiàn)時(shí)期，城市政府更應(yīng)該轉(zhuǎn)而關(guān)注如何縮小市民需求和獲得市民滿足之間的差距，并培養(yǎng)相應(yīng)的能力。

長(zhǎng)期以來，GDP增長(zhǎng)已經(jīng)成為衡量各級(jí)政府績(jī)效的主要指標(biāo)。這是長(zhǎng)期追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。對(duì)于改革開放初期的中國(guó)來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是首要的，各級(jí)政府對(duì)促進(jìn)和培養(yǎng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展也是首要職能。但是，經(jīng)過三十年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和成熟，政府面臨的難題不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是如何滿足來自多層級(jí)市民的多元的公共服務(wù)需求。政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為深入人心的共識(shí)，即政府的職責(zé)在于提供公共服務(wù)，而不是過多干預(yù)市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域。因此，衡量城市政府績(jī)效的重要指標(biāo)應(yīng)從GDP增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為自身能力的增長(zhǎng)。

本研究所提供的城市政府能力評(píng)估體系重在引導(dǎo)政府進(jìn)行自身能力建設(shè)，為城市政府能力建設(shè)提供一個(gè)可供參考的標(biāo)準(zhǔn)。在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中，除了關(guān)注公共服務(wù)供給這個(gè)傳統(tǒng)的維度，城市政府更應(yīng)該關(guān)注市民需求識(shí)別和自身學(xué)習(xí)成長(zhǎng)這兩個(gè)維度，特別是市民需求識(shí)別維度。本文所強(qiáng)調(diào)的城市政府能力建設(shè)從單一維度擴(kuò)展到多重維度，力求從更大的視野去關(guān)注和解決中國(guó)城市政府能力建設(shè)問題。在這一視野下，城市政府在需求識(shí)別、服務(wù)供給和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)這三大維度中均存在不同的問題。

在需求識(shí)別部分，中國(guó)城市政府的問題集中在需求識(shí)別渠道的建設(shè)廣度與運(yùn)營(yíng)有效性上；在服務(wù)供給部分，中國(guó)城市政府的問題則集中在公共服務(wù)供給的效率問題上；在學(xué)習(xí)成長(zhǎng)部分，中國(guó)城市政府的問題集中在政府績(jī)效評(píng)估的廣度、反饋機(jī)制的有效性、培訓(xùn)體系的針對(duì)性等問題上。而城市政府能力的核心要素是需求識(shí)別能力，但當(dāng)前需求識(shí)別能力正面臨新一輪的系列挑戰(zhàn)：即社會(huì)已從單一均質(zhì)社會(huì)轉(zhuǎn)向多元異質(zhì)社會(huì)，導(dǎo)致市民的需求出現(xiàn)多元趨勢(shì)，難以折中滿足；在新媒體時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展促成極端民意的表達(dá)，與之相對(duì)應(yīng)的是“沉默的大多數(shù)”的民意依然存在，這導(dǎo)致市民的實(shí)際需求難以甄別，加劇了有效回應(yīng)市民需求的困難。此外，長(zhǎng)期以來政策過程中忽略市民需求，或者引入市民意見但不做正面回應(yīng)，導(dǎo)致民眾普遍的不信任和無力感，表達(dá)需求的積極性持續(xù)受挫。

綜上可知，中國(guó)城市政府面臨著許多需要解決的問題，因此排名靠前的城市政府并不意味著做得很好，只是相對(duì)做得較好。從總體水平上來看，中國(guó)城市政府的公共服務(wù)能力還是偏低。雖然我們基于2013年調(diào)查提供了一個(gè)排名，但是我們更希望在排名之后傳遞一種價(jià)值觀：城市公共服務(wù)導(dǎo)向的改變迫切要求城市政府回歸本位，即城市政府的價(jià)值在于為市民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。這一價(jià)值本位有其合理性和意義，因?yàn)樵诘乩砭嚯x上，城市政府是最能夠直接快速地了解本地市民需求的服務(wù)供給者。在此價(jià)值定位下，這一改變要求城市政府必須以滿足服務(wù)對(duì)象的需求，即本地市民的需求為目標(biāo)，而非官僚上層的政績(jī)要求為目標(biāo)。但更深層次的要求是推動(dòng)中央與地方關(guān)系的改革，促使城市政府有權(quán)有責(zé)成為市民需求的識(shí)別者和服務(wù)供給者。

當(dāng)政府回歸本位的時(shí)候，也意味著將城市治理的部分權(quán)力交還給社會(huì)。市民與私人部門不是公共服務(wù)的被動(dòng)接受者或是顧客，而是和政府一樣，都是城市治理的利益相關(guān)者。三者合力的聯(lián)動(dòng)，能夠發(fā)揮不同的優(yōu)勢(shì)，政府需要明確界定服務(wù)邊界，在涉及公共性的事務(wù)上主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，行使權(quán)力，而不是退縮。在涉及私人性的事務(wù)，必須退縮，還給社會(huì)和個(gè)人權(quán)責(zé)，而非越權(quán)包攬。市民不僅僅反映需求和接受供給，更需要主動(dòng)參與決策過程，反映訴求，提供建議，并關(guān)注和監(jiān)督需求落到實(shí)處。私人部門不僅是公共服務(wù)的對(duì)象，同時(shí)也需要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，減少負(fù)的外部性，并且在基于自身優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上與政府合力進(jìn)行服務(wù)供給，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，獲得利益，成為城市治理的主動(dòng)參與者?？偟膩碚f，政府、社會(huì)和市民應(yīng)該合作，重塑協(xié)商民主機(jī)制，通過對(duì)話與協(xié)商，允許各方意見進(jìn)入政策過程，在形成普遍共識(shí)的基礎(chǔ)上科學(xué)決策。

在現(xiàn)實(shí)中，許多城市政府的能力建設(shè)依然無法滿足以上要求。不僅如此，中國(guó)所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期中，以該指標(biāo)體系為基準(zhǔn)，不同城市政府顯示出不同的發(fā)展趨勢(shì)，或積極發(fā)展，或滯后甚至倒退。這一具有規(guī)范性和指導(dǎo)性的指標(biāo)體系的運(yùn)用，暴露出規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的差距，并為城市政府能力發(fā)展提供未來可能的發(fā)展道路。

這一發(fā)展道路與當(dāng)今的世界潮流方向相呼應(yīng)。自20世紀(jì)80年代以來，為應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力越來越大與公民對(duì)政府提供的公共服務(wù)普遍不滿的困境，西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起了以增強(qiáng)政府回應(yīng)性和滿足公民意愿為主要目標(biāo)的政府改革運(yùn)動(dòng)，即“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。這場(chǎng)改革涉及很多國(guó)家，改革的內(nèi)容涵蓋政府管理體制、過程、程序及技術(shù)等各個(gè)方面。就是在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中，各國(guó)紛紛尋求并建構(gòu)起與后工業(yè)社會(huì)、信息社會(huì)相適應(yīng)的治理模式，并向側(cè)重改善民生的公共服務(wù)型治理模式轉(zhuǎn)變。對(duì)中國(guó)城市政府來說，這場(chǎng)轉(zhuǎn)型更為必要！

中國(guó)城市政府必須重新界定其職能邊界，重構(gòu)其與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)三位一體的城市治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)由“地方發(fā)展型政府”向“公共服務(wù)型政府”的角色升級(jí)[注]地方發(fā)展型政府，即發(fā)展中國(guó)家在向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程中，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政治合法性主要來源的政府模式。公共服務(wù)型政府，該理念在20世紀(jì)80年代“新公共管理”運(yùn)動(dòng)蔚然成風(fēng)的背景下首先由西方國(guó)家提出，此后又得到多次修正。這一理念主張管理就是服務(wù)，政府的存在是為了滿足社會(huì)的需求，政府應(yīng)該盡可能地為社會(huì)提供滿意的公共物品。參見：何艷玲、汪廣龍、陳時(shí)國(guó)：《中國(guó)城市政府支出政治分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2014年第7期，第87-106頁(yè)。郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第5期，第95-112頁(yè)。和職能轉(zhuǎn)型！