農(nóng)業(yè)灌區(qū)改革中的水權(quán)管理探討

李太山

摘要：針對目前多數(shù)灌區(qū)供水體制管理中存在的問題，圍繞水權(quán)探討改革措施。指出模糊水權(quán)是灌區(qū)用水的制約因素，概述灌區(qū)水權(quán)改革歷程，分析水管理部門、灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)和用水戶的關(guān)系，提出應(yīng)保障灌區(qū)用水轉(zhuǎn)讓權(quán)、明晰水權(quán)與灌區(qū)資產(chǎn)權(quán)利關(guān)系，為灌區(qū)供水體制管理改革提供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)灌區(qū)；供水體制；改革；水權(quán)管理；探討

中圖分類號：S274 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-1161（2014）06-0085-02

目前，我國農(nóng)業(yè)用水量約占總用水量的65%，而灌溉用水是農(nóng)業(yè)用水的主體。當(dāng)前多數(shù)灌區(qū)存在設(shè)施老化失修嚴(yán)重、效益衰減、用水浪費(fèi)嚴(yán)重、經(jīng)費(fèi)缺口越來越大等現(xiàn)象，必須進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌區(qū)供水體制管理改革，運(yùn)用“水權(quán)、水價(jià)、水市場”治水新思路，促進(jìn)灌區(qū)節(jié)水增效。

1 灌區(qū)用水制約因素

產(chǎn)權(quán)可以劃分為使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)3項(xiàng)權(quán)利。灌區(qū)用水權(quán)的特點(diǎn)是：使用權(quán)和收益權(quán)屬于灌區(qū)農(nóng)戶，主要定向用于灌溉，不具有轉(zhuǎn)讓權(quán)。灌區(qū)沒有形成完整的產(chǎn)權(quán)形式，產(chǎn)權(quán)主體不明，即所謂的模糊水權(quán)問題。

水權(quán)模糊帶來的第一個(gè)問題是：資源利用處于半開放狀態(tài)，浪費(fèi)嚴(yán)重，效益低下。一方面，灌區(qū)受外部約束較弱，數(shù)量主要受制于自然因素，多來多用、少來少用，特別是處于上游的地區(qū)往往超量引水，這使得灌區(qū)用水開放利用的風(fēng)險(xiǎn)較高。另一方面，灌區(qū)有一些制度安排，如收費(fèi)、定額分水、外部投資改造等，可避免灌區(qū)用水完全處于開放狀態(tài)。但綜合來看，灌區(qū)用水的外部影響還是很高，灌區(qū)用水行為不能反映生產(chǎn)成本、稀缺成本和外部成本。

水權(quán)模糊引發(fā)的第二個(gè)問題是：資源利用和資源保護(hù)的投資激勵(lì)缺乏。產(chǎn)權(quán)中的收益權(quán)規(guī)定了產(chǎn)權(quán)主體獲取與其努力相應(yīng)的收益的權(quán)利，水資源的收益權(quán)不能明確界定和有效實(shí)施，行為主體就缺乏投資水資源的更有效利用和保護(hù)的激勵(lì)。這導(dǎo)致灌區(qū)主要靠國家投資，財(cái)政補(bǔ)貼包袱沉重而不可持續(xù)，造成目前灌區(qū)設(shè)施普遍老化失修、資金欠債累累的局面。

水權(quán)模糊導(dǎo)致的第三個(gè)問題是：資源利用的配置效益不高，社會收益水平降低。由于產(chǎn)權(quán)主體不明，水權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，水資源不能由低價(jià)值領(lǐng)域流向高價(jià)值領(lǐng)域，影響了全社會總收益的提高，實(shí)際上是資源配置扭曲。

總之，灌區(qū)水權(quán)模糊阻礙了資本的投入、新技術(shù)的引進(jìn)和制度的創(chuàng)新，是造成當(dāng)前灌區(qū)困境的重要因素。

2 灌區(qū)水權(quán)改革歷程

水權(quán)變遷的歷史軌跡是從開放利用到共有產(chǎn)權(quán)，排他性不斷增強(qiáng)，其中最強(qiáng)的是私有產(chǎn)權(quán)。這是一個(gè)水權(quán)不斷界定的過程。我國的水資源已經(jīng)從完全的開放利用走向了共有產(chǎn)權(quán)。

水資源的共有產(chǎn)權(quán)有多種形式。根據(jù)產(chǎn)權(quán)行使主體，可相對劃分為：國有水權(quán)、流域水權(quán)、區(qū)域水權(quán)和集體水權(quán)。目前以流域水權(quán)和區(qū)域水權(quán)為主。

灌區(qū)用水從半開放利用到集體水權(quán)行使，這是水權(quán)變遷的基本方向。灌區(qū)水權(quán)成為集體水權(quán)的含義是：賦予灌區(qū)更為明確的使用權(quán)和收益權(quán)，并允許適度的轉(zhuǎn)讓，且能夠得到切實(shí)保障。

產(chǎn)權(quán)界定降低了水權(quán)模糊度，從而帶來收益；但是產(chǎn)權(quán)的界定還需要付出成本，如果這種成本大于收益，容忍一定程度的水權(quán)模糊反而是合理的。因此，并非水權(quán)越清晰越好，而是要和一定的社會環(huán)境、技術(shù)水平和制度條件相適應(yīng)。

由于水資源日益稀缺，目前在不少地方，從流域或區(qū)域水權(quán)進(jìn)一步界定集體水權(quán)的收益要大于成本。界定集體水權(quán)的技術(shù)條件已經(jīng)具備，目前主要的障礙是認(rèn)識水平和制度保障建立。但所謂建立灌區(qū)的集體水權(quán)，也只是漸進(jìn)地提高灌區(qū)用水的排他性，集體水權(quán)仍然是“殘缺”的，更高一級的管理部門仍具有一定的管理權(quán)限。

3 水管理部門、灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)和用水戶關(guān)系

地方水行政主管部門是流域或區(qū)域水權(quán)的公共管理機(jī)構(gòu)，對轄區(qū)內(nèi)的水資源進(jìn)行權(quán)屬管理。灌區(qū)的管理機(jī)構(gòu)是灌區(qū)的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，可以視為受灌區(qū)全體居民委托，在地方水行政主管部門的指導(dǎo)下，對灌區(qū)居民提供供水及其他服務(wù)。

賦予灌區(qū)集體水權(quán)，意味著灌區(qū)可以有更大的自主權(quán)力支配水資源的利用。灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為灌區(qū)居民的代理人，對灌區(qū)的水資源進(jìn)行權(quán)屬管理；但這并不排斥地方水行政主管部門對灌區(qū)的管理，只是其管理權(quán)限受到更大制約。

灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)屬管理中，有多種直接面向用戶的服務(wù)，包括供水服務(wù)、節(jié)水指導(dǎo)、工程維護(hù)和建設(shè)等，其中有些項(xiàng)目可以采用商業(yè)化運(yùn)作，比如成立供水服務(wù)公司。但必須明確，任何公司并不直接擁有灌區(qū)的水權(quán)，而只是提供特定服務(wù)。灌區(qū)水權(quán)一定是灌區(qū)全體居民共有，并委托給公共機(jī)構(gòu)管理。

4 灌區(qū)用水轉(zhuǎn)讓權(quán)保障

目前在很多灌區(qū)存在這樣一種現(xiàn)象：農(nóng)戶用水，管理機(jī)構(gòu)收水費(fèi)；用得越多，水費(fèi)越多，水價(jià)上漲，農(nóng)戶用水量下降，管理機(jī)構(gòu)收入下降。這種現(xiàn)象影響了管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行節(jié)水管理的積極性。

運(yùn)用集體水權(quán)的觀點(diǎn)，應(yīng)保障灌區(qū)用水的收益權(quán)。灌區(qū)應(yīng)擁有一個(gè)初始用水總量，也就是初始水權(quán)，可以根據(jù)歷史慣例或現(xiàn)狀水平核準(zhǔn)，不一定是確定的數(shù)字，可以根據(jù)豐枯年份按比例確定，或者其他形式的約定。灌區(qū)對于農(nóng)業(yè)節(jié)余的水，就具有收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。在還沒有建立“水銀行”市場中介機(jī)構(gòu)之前，上級主管部門可以制定獎(jiǎng)懲制度，對于因節(jié)水造成的水費(fèi)損失，應(yīng)予以補(bǔ)償，可以調(diào)整水費(fèi)上繳的分成比例；相反，如果超出定額，應(yīng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)懲罰。由于灌溉用水向城市轉(zhuǎn)移是大勢所趨，所以如果灌區(qū)水權(quán)得到切實(shí)保障，將會推動(dòng)水市場的發(fā)育和發(fā)展。

5 水權(quán)與灌區(qū)資產(chǎn)權(quán)利關(guān)系

明晰水權(quán)的同時(shí)，必然要求明晰灌區(qū)各種水利工程和設(shè)施等資產(chǎn)的權(quán)利。由于大部分灌區(qū)的固定資產(chǎn)是由財(cái)政投資和農(nóng)民投工投勞興建的，因此目前有必要對灌區(qū)資產(chǎn)進(jìn)行核算。在水資源的利用上，采用“誰使用，誰付費(fèi)”的原則，而在水利工程的興建上，則采用“誰投資，誰所有”的原則?？梢岳貌煌绞睫D(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)，如股份制、股份合作制、拍賣、租賃、出讓、承包、兼并和資產(chǎn)重組等，使其歸屬到灌區(qū)管理單位、用水戶協(xié)會或其他具有獨(dú)立經(jīng)營性質(zhì)的主體。灌區(qū)工程或服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)，也可通過不同方式轉(zhuǎn)讓給具有經(jīng)營管理和使用能力的主體。

水資源是一種非常復(fù)雜、具有多重特性的自然資源，對其實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行直接界定的成本很高，這是水資源主要采用共有產(chǎn)權(quán)形式的主要原因。但是貨幣和金融技術(shù)的出現(xiàn)，使得實(shí)物形態(tài)的資產(chǎn)可以通過貨幣和其他有價(jià)證券在價(jià)值形態(tài)上體現(xiàn)，從而大大降低了共有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為私有產(chǎn)權(quán)的界定成本，使難以界定的實(shí)物資產(chǎn)具有分割為私有產(chǎn)權(quán)的可能性。因此，不僅對于灌區(qū)內(nèi)的水利工程和設(shè)施可以通過股份制的形式引入私有產(chǎn)權(quán)，而且對于水資源本身，也可以通過貨幣化和股份化，引入私有產(chǎn)權(quán)。在部分有條件的灌區(qū)，只要能夠保障用水公平、有利于資源的優(yōu)化配置，不僅可以采用股份公司的形式形成多元化的水利工程投資主體，也可以因地制宜地探索各種靈活的“股份水”制度形式。

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