主體功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究
2014-11-27 01:54:32譚建軍中共清遠(yuǎn)市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部廣東清遠(yuǎn)511500
探求 2014年4期
□ 譚建軍（中共清遠(yuǎn)市委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，廣東 清遠(yuǎn)511500）
一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)母攀黾把芯?/h2>（一）生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)概念及研究
生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钪饕獜纳鷳B(tài)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)兩個(gè)角度考慮?；谏鷳B(tài)學(xué)角度[1][2]，自然生態(tài)補(bǔ)償被定義為生物有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí)，所表現(xiàn)出來(lái)的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，比較有代表性的定義為“生態(tài)補(bǔ)償是通過(guò)對(duì)損害（或保護(hù)）資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)（或補(bǔ)償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵(lì)損害（或保護(hù)）行為的主體減少(或增加)因其行為帶來(lái)的外部不經(jīng)濟(jì)性（或外部經(jīng)濟(jì)性），達(dá)到保護(hù)資源的目的”。
生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恳暯荹3]主要有三個(gè)方面：一是基于生態(tài)緩解的研究，生態(tài)補(bǔ)償指如果一項(xiàng)計(jì)劃或項(xiàng)目實(shí)施對(duì)生態(tài)造成損害，采取限制損害的措施后，可以通過(guò)生態(tài)修復(fù)、復(fù)原、補(bǔ)償或重建那些影響的生態(tài)系統(tǒng)，目的是為了大規(guī)模開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目決策對(duì)自然保護(hù)的投入，彌補(bǔ)開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響，典型的有美國(guó)“濕地計(jì)劃”，荷蘭開發(fā)建設(shè)的生態(tài)資金設(shè)立，非洲石油國(guó)家資源開采成立環(huán)?；鸬取６腔谧匀毁Y源補(bǔ)償?shù)难芯?。通過(guò)生態(tài)角度分析，以投入產(chǎn)出成本—收益分析，對(duì)發(fā)展中進(jìn)行環(huán)境補(bǔ)償項(xiàng)目，如防護(hù)林帶、土壤保護(hù)和控制沙化等植樹造林計(jì)劃，補(bǔ)償主要通過(guò)價(jià)值補(bǔ)償、服務(wù)補(bǔ)償、其他替代系統(tǒng)補(bǔ)償。三是基于生態(tài)付費(fèi)的研究，對(duì)收益者的生態(tài)保護(hù)進(jìn)行支付補(bǔ)償，激勵(lì)生態(tài)服務(wù)者的外部效益，主要通過(guò)生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估、生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)類型分類、效率和公平等角度進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償資金支付。
生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[4]主要有四類：一是以生態(tài)服務(wù)價(jià)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)按蓄水效益、調(diào)節(jié)氣候效益等生態(tài)效益的不同功能分別計(jì)算。由于有關(guān)價(jià)值評(píng)估的方法還不成熟，用不同方法評(píng)價(jià)出來(lái)的結(jié)果差異很大，以該結(jié)果作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在理論上可行，但卻難以具體運(yùn)用到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策的設(shè)計(jì)中。二是機(jī)會(huì)成本法。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成為:營(yíng)林直接投入+間接投入+災(zāi)害損失+利息+非商品林的經(jīng)營(yíng)利益損失。三是意愿調(diào)查法。比較常見的有條件價(jià)值評(píng)估法，對(duì)生態(tài)服務(wù)及其價(jià)值評(píng)估、支付意愿與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的理論聯(lián)系，指出充分考慮利益主體的意愿是科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的必要環(huán)節(jié)。四是替代市場(chǎng)和重置成本法，具體包括影子工程法、防護(hù)費(fèi)用法等。
生態(tài)補(bǔ)償模式[5]一般歸納為生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)與生態(tài)補(bǔ)償稅、生態(tài)補(bǔ)償保證金制度、財(cái)政補(bǔ)貼制度、優(yōu)惠信貸、交易體系和國(guó)內(nèi)外基金六類。由于環(huán)境資源的外部性、生態(tài)建設(shè)的特殊性和市場(chǎng)自身的缺陷，有認(rèn)為補(bǔ)償模式應(yīng)以政府主導(dǎo)型為主。一般認(rèn)為補(bǔ)償方式可以有兩種的政策路徑:“庇古稅”路徑和“產(chǎn)權(quán)”路徑。庇古稅路徑主要通過(guò)政府征稅和補(bǔ)貼，把負(fù)外部性影響內(nèi)部化，而產(chǎn)權(quán)路徑強(qiáng)調(diào)通過(guò)市場(chǎng)交易或自愿協(xié)商方式解決外部性。目前我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制還未完全建立，應(yīng)主要通過(guò)中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付等手段，在產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)化程度較高的情況下，可采取自愿協(xié)商的解決途徑。
二、生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)
可持續(xù)發(fā)展是生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)倫理基礎(chǔ)，公共物品理論、外部性理論和生態(tài)資本理論是解釋生態(tài)補(bǔ)償存在原因的三大經(jīng)濟(jì)理論，而區(qū)域分工理論、區(qū)域發(fā)展空間均衡理論、區(qū)域管治理論[6]對(duì)于深化生態(tài)補(bǔ)償認(rèn)識(shí)、拓展生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵有著重要的指導(dǎo)意義，為主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償研究奠定了理論基礎(chǔ)。
第一，公共產(chǎn)品理論。按照微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，根據(jù)是否具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，經(jīng)濟(jì)學(xué)上將物品劃分為公共物品和私人物品。按照保羅·薩繆爾森的定義，純粹的公共產(chǎn)品就是每個(gè)人消費(fèi)這種產(chǎn)品不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少，具有兩個(gè)重要特征：非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，公共產(chǎn)品的兩個(gè)基本特征造成公共產(chǎn)品使用過(guò)程中容易產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：“公地的悲劇”和“搭便車”問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境和資源是典型的公共物品，為解決好這兩個(gè)問(wèn)題，政府應(yīng)該通過(guò)制度創(chuàng)新讓受益者付費(fèi)，讓生態(tài)保護(hù)者得到補(bǔ)償，那么生態(tài)保護(hù)者同樣能夠像生產(chǎn)私人物品一樣得到有效激勵(lì)。
第二，外部性理論。馬歇爾和庇古在20世紀(jì)初提出，外部性指某種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給與這項(xiàng)活動(dòng)無(wú)關(guān)的第三方帶來(lái)的影響，它包括正的外部性（外部經(jīng)濟(jì)）和負(fù)的外部性（外部不經(jīng)濟(jì)）。解決外部性有兩種方法：一是庇古手段，即通過(guò)政府干預(yù)的手段來(lái)矯正外部性，對(duì)于正的外部影響應(yīng)予以補(bǔ)貼，對(duì)于負(fù)的外部影響應(yīng)處以罰款，以使得外部效應(yīng)內(nèi)部化。二是科斯手段，即將外部性問(wèn)題轉(zhuǎn)變成產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、依靠市場(chǎng)力量來(lái)解決外部性問(wèn)題。
第三，產(chǎn)權(quán)理論。羅納德·科斯提出產(chǎn)權(quán)定理，根據(jù)科斯第二定理：如果交易成本為正，交易權(quán)利的初始配置將影響經(jīng)濟(jì)效率并進(jìn)而影響社會(huì)總體福利。因此，政府應(yīng)該把權(quán)利界定給最終導(dǎo)致社會(huì)福利最大化，或社會(huì)損失最小化的一方。
第四，生態(tài)資本理論。生態(tài)資本理論從原理上提供了計(jì)算補(bǔ)償額的方法。生態(tài)資本理論認(rèn)為，生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)產(chǎn)品、服務(wù)應(yīng)被視為一種資源，一種基本的生產(chǎn)要素，具有生態(tài)效益價(jià)值，這種生態(tài)產(chǎn)品、服務(wù)或者說(shuō)生態(tài)效益價(jià)值就是生態(tài)資本。大體有四種不同的觀點(diǎn)：效用價(jià)值論、勞動(dòng)價(jià)值論、將勞動(dòng)價(jià)值論與效用價(jià)值論相結(jié)合形成的綜合價(jià)值論、總經(jīng)濟(jì)價(jià)值理論。
第五，可持續(xù)發(fā)展理論[7]?？沙掷m(xù)發(fā)展是既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。主要觀點(diǎn)有：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)是統(tǒng)一的，環(huán)境問(wèn)題與社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題一起考慮，并且在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中求得解決，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的同步發(fā)展。二是發(fā)達(dá)區(qū)域的人應(yīng)當(dāng)把他們的生活方式控制在生態(tài)許可的范圍內(nèi)，并且應(yīng)當(dāng)使人口數(shù)量和人口增長(zhǎng)同生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)潛力的變化協(xié)調(diào)一致。三是必須擺脫過(guò)去的發(fā)展模式，從整體生態(tài)系統(tǒng)考慮環(huán)境問(wèn)題，制定協(xié)調(diào)改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期政策，重視自然資源的合理利用和持續(xù)利用，以生態(tài)改善來(lái)保障可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的完成。
第六，空間均衡理論。區(qū)域發(fā)展的空間均衡指標(biāo)識(shí)任何區(qū)域（Ri)綜合發(fā)展?fàn)顟B(tài)的人均水平值Di是趨于大體相等的。這里的綜合發(fā)展?fàn)顟B(tài)是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展類（Di1）、社會(huì)發(fā)展類（Di2）、生態(tài)環(huán)境類（Di3）等發(fā)展?fàn)顟B(tài)綜合構(gòu)成。區(qū)域發(fā)展空間均衡模型可表示如下:
其中: 、 分別代表區(qū)域Ri、Rj的人口數(shù)量。
具體而言，如區(qū)域發(fā)展遠(yuǎn)離空間均衡，即區(qū)域綜合發(fā)展?fàn)顟B(tài)的人均水平值Di差異較大，主體功能區(qū)補(bǔ)償力度應(yīng)加大，以盡快縮小人均水平差距，隨著人均水平值逐漸縮小，保護(hù)型主體功能區(qū)自生能力逐漸增強(qiáng)，對(duì)外依賴性逐漸降低，補(bǔ)償力度可逐漸縮小。
三、生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕舅悸?/h2>
主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基本原則以“誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益；誰(shuí)破壞，誰(shuí)賠償；誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”[8]為總體原則，遵循不同類型主體功能區(qū)的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，確定補(bǔ)償原則、明晰補(bǔ)償方式、補(bǔ)償步驟等。
（一）補(bǔ)償原則
一是公平原則。按照我國(guó)憲法規(guī)定，任何人包括自然人和法人都有平等保護(hù)生態(tài)與維持生態(tài)的基本義務(wù)，也有平等獲取和享受生態(tài)服務(wù)的基本權(quán)利。建立生態(tài)發(fā)展補(bǔ)償基金因保護(hù)區(qū)維持其主體功能區(qū)增加的成本與喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的一種彌補(bǔ)，要體現(xiàn)公平原則。對(duì)傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償中重享用“搭便車”輕補(bǔ)償、重資金爭(zhēng)取輕補(bǔ)償效果等問(wèn)題，主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)通過(guò)完善生態(tài)補(bǔ)償制度，明確生態(tài)補(bǔ)償雙方的權(quán)利與義務(wù)，形成生態(tài)補(bǔ)償?shù)募?lì)和約束機(jī)制；通過(guò)完善生態(tài)補(bǔ)償制度，保證生態(tài)補(bǔ)償渠道規(guī)范、方式合理，并有效監(jiān)督補(bǔ)償資金的使用方式與效果。
二是協(xié)商原則。由于生態(tài)溢出的隱蔽性、生態(tài)價(jià)值的模糊性、補(bǔ)償主體的多極性、觸動(dòng)利益的多元性、補(bǔ)償關(guān)系的互動(dòng)性、時(shí)間上的持續(xù)性，主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程具有高度復(fù)雜性。針對(duì)與此，運(yùn)用區(qū)域管治，構(gòu)建正式或非正式組織，形成補(bǔ)償主體協(xié)調(diào)的平臺(tái)，通過(guò)建立和完善補(bǔ)償制度，形成補(bǔ)償主體溝通的架構(gòu)。按照溝通、協(xié)商的公平性、透明性、平等性、高效性原則，通過(guò)充分交流、全面協(xié)商、博弈，達(dá)成共識(shí)，以解決補(bǔ)償雙方預(yù)期的非對(duì)稱性，實(shí)現(xiàn)雙贏、多贏格局，形成和諧的主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
三是市場(chǎng)原則。從公共物品的特征看，建立限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，具有市場(chǎng)特征，不論通過(guò)市場(chǎng)交易還是政府調(diào)節(jié)，都是達(dá)到整個(gè)社會(huì)福利的最大利益，對(duì)生態(tài)發(fā)展區(qū)的利益補(bǔ)償是對(duì)不同行業(yè)邊際差異化的一種利益調(diào)節(jié)，要體現(xiàn)市場(chǎng)的原則。
四是政府引導(dǎo)原則。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償起步晚，在生態(tài)補(bǔ)償體系、框架、制度、手段等不成熟的背景下，政府強(qiáng)勢(shì)介入是加快構(gòu)筑生態(tài)補(bǔ)償國(guó)家戰(zhàn)略框架的內(nèi)在要求。此外，由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的公共物品性質(zhì)，傳統(tǒng)意義上政府是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的購(gòu)買者或資助者，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是重要的手段。政府和市場(chǎng)的作用是相輔相成的，強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)，并不排斥市場(chǎng)手段以及其它社會(huì)力量的參與和監(jiān)督。隨著生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)制度的完善、手段的成熟和重要問(wèn)題的逐步解決以及人們對(duì)生態(tài)服務(wù)價(jià)值認(rèn)識(shí)的逐步提升，政府將由強(qiáng)介入轉(zhuǎn)變?yōu)槿踅槿?，市?chǎng)逐漸發(fā)揮主導(dǎo)作用。
五是差異性原則。區(qū)域類型不同。生態(tài)發(fā)展區(qū)域有異質(zhì)性特征，根據(jù)不同區(qū)域的發(fā)展特點(diǎn)包括森林生態(tài)功能區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等，根據(jù)區(qū)域類型的不同，選擇適宜的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的差異性。由于生態(tài)發(fā)展區(qū)為了保護(hù)主體功能區(qū)生態(tài)功能，其生態(tài)投入也不盡相同，對(duì)提供標(biāo)準(zhǔn)也不同。補(bǔ)償對(duì)象差異性。生態(tài)發(fā)展區(qū)為了保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一系列限制，可能造成地方財(cái)政收入的減少，補(bǔ)償對(duì)象主要三類：一是限制和禁止開發(fā)區(qū)的基層政府進(jìn)行補(bǔ)償；二是生態(tài)發(fā)展區(qū)的個(gè)人補(bǔ)償；三是對(duì)生態(tài)發(fā)展區(qū)的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)助。
（二）補(bǔ)償方式
生態(tài)功能區(qū)提供生態(tài)服務(wù)就是一種公共產(chǎn)品，供給時(shí)候就會(huì)產(chǎn)生外部性，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償就是要解決這種外部性，把這種外部性內(nèi)部化，于是，有兩種政策思路[9]：一是庇古的政府干預(yù)，通過(guò)稅收為主要調(diào)節(jié)方式；二是科斯思路市場(chǎng)機(jī)制，這種機(jī)制的前提必須有明晰的產(chǎn)權(quán)。因此對(duì)生態(tài)補(bǔ)償也大致有兩個(gè)角度，即政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償兩種。
其中，政府補(bǔ)償方式，主要加大對(duì)生態(tài)發(fā)展區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移政府力度。目前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要是中央向地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例每年增長(zhǎng)，為生態(tài)補(bǔ)償提供了很好的資金基礎(chǔ)。具體包括：
一是征收“生態(tài)稅”?，F(xiàn)在我國(guó)不存在純粹生態(tài)稅收，稅收為經(jīng)濟(jì)調(diào)整，控制環(huán)境污染，保護(hù)環(huán)境有重要作用，在生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中可考慮生態(tài)稅制。完善現(xiàn)在的資源稅收，發(fā)展到礦產(chǎn)資源和非礦產(chǎn)資源類；完善計(jì)稅方法提高資源利用率；探索開征環(huán)境稅，征收水污染稅、大氣污染稅、生態(tài)稅，通過(guò)優(yōu)惠稅收政策，保護(hù)好環(huán)境。
二是政府購(gòu)買。對(duì)生態(tài)發(fā)展區(qū)的生態(tài)公益性項(xiàng)目采取政府購(gòu)買變國(guó)有，給予失地、失林人員相關(guān)補(bǔ)貼，補(bǔ)償方式要充分考慮林地的產(chǎn)權(quán)和土地價(jià)值，解決百姓的生存基礎(chǔ)問(wèn)題。
三是智力補(bǔ)償。政府制定優(yōu)惠政策，對(duì)生態(tài)發(fā)展區(qū)就行智力服務(wù)，提供無(wú)償?shù)募夹g(shù)咨詢和指導(dǎo)，培養(yǎng)補(bǔ)償大企業(yè)的技術(shù)、管理人才，輸送各類專業(yè)人才，提高補(bǔ)償?shù)貐^(qū)生產(chǎn)技術(shù)、管理水平等。
而市場(chǎng)補(bǔ)償方式則是一種激勵(lì)性的補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)使生態(tài)環(huán)境的外部性內(nèi)部化。市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮主要從三個(gè)方面入手：一是培育資源市場(chǎng)，取消煤炭等等生產(chǎn)資料的價(jià)格補(bǔ)貼，開放生產(chǎn)要素市場(chǎng)，使生產(chǎn)要素的價(jià)格真正反映它們的稀缺程度，達(dá)到節(jié)約資源和減少污染的雙重效果；二是培育技術(shù)市場(chǎng)，促進(jìn)環(huán)保技術(shù)的創(chuàng)新、推廣和技術(shù)的升級(jí)，達(dá)到減少污染的效果；三是培育資金市場(chǎng)，為企業(yè)解決規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題提供支持。重新征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，探索排污權(quán)交易，水權(quán)交易模式等。
（三）補(bǔ)償步驟
生態(tài)補(bǔ)償不等于扶貧，生態(tài)補(bǔ)償對(duì)發(fā)達(dá)區(qū)域同樣適用，公平的生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕康氖墙鉀Q社會(huì)公平和貧富差距問(wèn)題，公平性是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本原則，生態(tài)補(bǔ)償必須與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合，補(bǔ)償年限由生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的效果體現(xiàn)，因此建議補(bǔ)償三個(gè)階段實(shí)施：
一是基本補(bǔ)償階段。主要補(bǔ)償參與者的直接損失和花費(fèi)，如土地的利用方式上的損失、生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的初始投入等。
二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)償階段。初始補(bǔ)償僅僅能維持受償原有的生活水平，該階段補(bǔ)償包括農(nóng)戶原有生產(chǎn)工具和勞動(dòng)能力閑置的損失，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)投入實(shí)施、設(shè)備，農(nóng)民所獲技術(shù)、技能的培訓(xùn)費(fèi)用等。
三是生態(tài)外溢補(bǔ)償階段。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后，受償?shù)貐^(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)逐步進(jìn)入良性循環(huán)。保證生態(tài)服務(wù)的繼續(xù)，還需要支付生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)和管理費(fèi)用，來(lái)保障生態(tài)成果長(zhǎng)久。
四、構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議
（一）樹立主體功能發(fā)展理念
落后地區(qū)開發(fā)目的是提高發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的追趕，從區(qū)域功能看，落后地區(qū)追趕發(fā)展區(qū)域的經(jīng)濟(jì)，難以實(shí)現(xiàn)，也不適宜大規(guī)模發(fā)展工業(yè)。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，從差異角度來(lái)認(rèn)識(shí)區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)，并不是所有的空間都適合并能夠承載大規(guī)模的工業(yè)化和城市化，生態(tài)區(qū)域樹立“點(diǎn)上開發(fā)，面上保護(hù)”的發(fā)展思路，突破“遍地開發(fā)”的開發(fā)手段，有些生態(tài)脆弱地區(qū)的“不開發(fā)”的收益和貢獻(xiàn)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于開發(fā)的短期收益，對(duì)于發(fā)展條件較好、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的區(qū)域，則要進(jìn)一步集聚發(fā)展，集約開發(fā)。
（二）加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制最為核心的內(nèi)容，也是最難確定的內(nèi)容，需要科學(xué)地估算各種生態(tài)服務(wù)的價(jià)值。由于各地氣候與自然資源狀況千差萬(wàn)別，使區(qū)域之間生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能差異很大。因此，應(yīng)結(jié)合主體功能區(qū)的劃分，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)職責(zé)和生態(tài)對(duì)稱的評(píng)估體系，科學(xué)測(cè)試生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域的生態(tài)環(huán)境價(jià)值，確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，主要從水質(zhì)、水土流失、森林覆蓋率、生物多樣性等生態(tài)環(huán)保狀況指標(biāo)，摸清不同類型生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)功能的價(jià)值，及流域之間、區(qū)域之間生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的相互利用關(guān)系，為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定提供必要的科學(xué)依據(jù)和決策支持。
（三）拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金渠道
既要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，努力增加公共財(cái)政對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度?，又要積極引導(dǎo)和社會(huì)參與，探索多渠道多形式的生態(tài)補(bǔ)償方式，拓寬生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化、社會(huì)化動(dòng)作的路徑，形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)參與的生態(tài)補(bǔ)償和建設(shè)融資機(jī)制。一是開展區(qū)域間的生態(tài)融資，主要從自然資本融資、人造資本融資和人力資本融資[10]；二是開征生態(tài)稅，政府可以征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)和生態(tài)補(bǔ)償稅，建立生態(tài)補(bǔ)償基金，作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾头€(wěn)定來(lái)源；三是財(cái)政補(bǔ)償，應(yīng)該逐步建立國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償及部門補(bǔ)償結(jié)合；四是市場(chǎng)化補(bǔ)償，建立市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償，如排污權(quán)交易市場(chǎng)，促進(jìn)企業(yè)之間的相互補(bǔ)貼；五是社會(huì)化補(bǔ)償，建立生態(tài)補(bǔ)償捐助結(jié)構(gòu)、接受來(lái)自社會(huì)的各種捐贈(zèng)、發(fā)型生態(tài)補(bǔ)償彩票等，從多方面籌集資金。
（四）發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的功能
充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制功能[11]，引導(dǎo)社會(huì)各方參與環(huán)境和生態(tài)建設(shè)，培育資源市場(chǎng)，使資源資本化、生態(tài)資本化，鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)者和收益者之間通過(guò)自愿協(xié)商實(shí)現(xiàn)合理的生態(tài)補(bǔ)償。實(shí)行補(bǔ)償主體多元化，才能構(gòu)建完善的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償主導(dǎo)力量；要推動(dòng)民間組織、環(huán)保組織、民間基金會(huì)等社會(huì)力量加強(qiáng)區(qū)域補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò)；政府部門、事業(yè)單位及民間組織還要加強(qiáng)合作，形成區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)合體。例如：由政府、民間組織聯(lián)合設(shè)立組織、生態(tài)基金等。
（五）提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男?/h3>
可以考慮建立區(qū)域統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制，協(xié)調(diào)不同主體功能區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償工作，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)效，完善政府補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督機(jī)制和政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。根據(jù)主體功能區(qū)的定位，探索分類補(bǔ)償政策。首先，生態(tài)發(fā)展區(qū)實(shí)現(xiàn)生態(tài)保障政策和相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制，提高保護(hù)效率；其次，明確政府和管理部門得到生態(tài)補(bǔ)償資金后，應(yīng)該履行職能和應(yīng)負(fù)責(zé)任，建立生態(tài)補(bǔ)償基金使用效益評(píng)價(jià)體系；再次，實(shí)行有區(qū)別的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。
（六）轉(zhuǎn)變考核評(píng)價(jià)機(jī)制
衡量區(qū)域發(fā)展方面，過(guò)去只片面注重區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、進(jìn)出口額、稅收與財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展只強(qiáng)調(diào)速度，忽視質(zhì)量和效益。主體功能區(qū)的差異性，難以按照一個(gè)評(píng)價(jià)體系、一個(gè)尺度來(lái)考核，按同一指標(biāo)考核，既不公平、也不科學(xué)。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，通過(guò)確定不同區(qū)域的主體功能，側(cè)重不同區(qū)域的績(jī)效評(píng)價(jià)，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和公正性，從而形成科學(xué)有效的激勵(lì)機(jī)制。不同區(qū)域的績(jī)效評(píng)價(jià)各有側(cè)重，比如發(fā)展區(qū)域要突出經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益的評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)增長(zhǎng)和效益的綜合評(píng)價(jià)，生態(tài)區(qū)域則要突出環(huán)境保護(hù)的評(píng)價(jià)，多元化的評(píng)價(jià)指標(biāo)促進(jìn)了主體功能生態(tài)功能的實(shí)現(xiàn)。
（七）保障生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然?/h3>
建立互利互惠的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，建立跨行政區(qū)的環(huán)境管理體制，協(xié)調(diào)政府、部門之間關(guān)系。建立相互交流對(duì)話的平臺(tái)，搭建高效解決問(wèn)題的平臺(tái)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償是一種新探索，出現(xiàn)諸多問(wèn)題，需要地方政府平等坐一起協(xié)商解決。完善生態(tài)環(huán)境法律體系，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)盒自然資源利用統(tǒng)一，減少部門之間沖突。加快主體功能區(qū)形成的政策措施包括財(cái)政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、人口政策、環(huán)境政策、績(jī)效評(píng)價(jià)等。
[1]陳辭.基于主體功能區(qū)視角下的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)(學(xué)術(shù)版)，2009，（2）.
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