加快湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干對(duì)策

呂靈華

摘 要：近年來(lái)，湖南城鎮(zhèn)化水平取得了明顯進(jìn)展，但目前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)仍然存在許多問(wèn)題，必須從全省各地實(shí)際出發(fā)，研究加快推進(jìn)湖南新型城鎮(zhèn)化的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：湖南；新型城鎮(zhèn)化；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F12

新型城鎮(zhèn)化是引領(lǐng)我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。近年?lái)，湖南推進(jìn)城鎮(zhèn)化取得了明顯進(jìn)展，但城鎮(zhèn)化仍然是湖南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“短板”。目前湖南城鎮(zhèn)化水平整體偏低，城鎮(zhèn)化率低于全國(guó)平均水平5.77個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化水平明顯滯后于工業(yè)化水平；城鎮(zhèn)規(guī)模普遍偏小，城鎮(zhèn)平均人口規(guī)模只相當(dāng)于全國(guó)的80%，首位城市人口聚集度僅為2.9%；城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量不高，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯；城鎮(zhèn)地域分布不均勻，城鎮(zhèn)格局出現(xiàn)“湘中塌陷，湘西滯后，湘北、湘南發(fā)展速度較慢，湘東發(fā)展明顯加快”現(xiàn)象。目前，湖南已進(jìn)入城鎮(zhèn)化推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，我們應(yīng)貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，堅(jiān)持以人為本，質(zhì)量?jī)?yōu)先，深化體制機(jī)制改革，走城鄉(xiāng)一體的新型城鎮(zhèn)化道路，這對(duì)于全面推進(jìn)我省“四化兩型”建設(shè)、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)率先”、“兩個(gè)加快”，全面建成小康社會(huì)，都具有非常重要的意義。

一、構(gòu)建多元化的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)

國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，大城市發(fā)展到一定程度都面臨大城市病，要破除這種兩難局面，必須構(gòu)建多元化的城鎮(zhèn)體系。從湖南來(lái)看，必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)不同地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、交通狀況、環(huán)境容量等，合理構(gòu)建與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接、與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的以城鎮(zhèn)群為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的具有湖南特色的多元發(fā)展格局。首先，要積極融入長(zhǎng)江中游城市群。環(huán)洞庭湖城鎮(zhèn)群特別是岳陽(yáng)要突出在對(duì)接長(zhǎng)江開(kāi)放經(jīng)濟(jì)帶中的戰(zhàn)略地位，積極對(duì)接長(zhǎng)株潭、武漢等大城市群，成為湖南融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和長(zhǎng)江中游城市群的橋頭堡，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“第四極”；長(zhǎng)株潭城市群要更好地發(fā)揮長(zhǎng)株潭的核心增長(zhǎng)極作用，切實(shí)增強(qiáng)環(huán)長(zhǎng)株潭城市群的集聚輻射功能，縱深推進(jìn)長(zhǎng)株潭及岳陽(yáng)、婁底、益陽(yáng)的經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。其次，要推進(jìn)湖南不同城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展。大湘南要以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)為抓手，大力推進(jìn)產(chǎn)城融合，著力打造衡陽(yáng)西南云大城鎮(zhèn)群，郴州大十字城鎮(zhèn)群，永州祁陽(yáng)、零陵、冷水灘城鎮(zhèn)群。同時(shí)，要加快建設(shè)邵陽(yáng)東部四縣城鎮(zhèn)群、懷化鶴城中方芷江洪江城鎮(zhèn)群和湘西吉首鳳凰花垣城鎮(zhèn)群等。第三，對(duì)城鎮(zhèn)化水平較低的地區(qū)，要搶抓機(jī)遇，不斷提高城鎮(zhèn)化水平，做大做強(qiáng)縣城，建設(shè)一批富有特色、人居環(huán)境適宜的中小城鎮(zhèn)。

二、破解行政管理體制改革難題

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，建設(shè)服務(wù)型政府，全面提升行政效率，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供組織保障。一要構(gòu)建有限責(zé)任政府，提升城鎮(zhèn)社會(huì)管理和公共服務(wù)能力。要按照推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，簡(jiǎn)政放權(quán)，正確處理好政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)之間的關(guān)系，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)治理創(chuàng)新，注重運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理，形成政府與社會(huì)組織和社會(huì)公眾共同參與的公共治理機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)自治功能；政府要進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的政府行政服務(wù)的水平和效率。二要改革地方行政區(qū)劃體制，逐步減少管理層次。要以城鎮(zhèn)群為基礎(chǔ)，結(jié)合地緣、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等因素，對(duì)湖南的人口大縣和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣率先實(shí)行省直管縣（市）體制改革，實(shí)行扁平化管理。三要進(jìn)一步精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，重構(gòu)政府行政機(jī)構(gòu)框架。為了避免職能交叉，防止政出多門(mén)，對(duì)相近的管理部門(mén)要進(jìn)行合并，最大限度地提升城鎮(zhèn)政府行政管理效能。

三、深化規(guī)劃建設(shè)管理體制改革

在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，一定要高度重視規(guī)劃的引領(lǐng)作用。一是城鎮(zhèn)規(guī)劃要有科學(xué)性。要高起點(diǎn)，盡可能聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)外知名專(zhuān)家和設(shè)計(jì)單位，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量編制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃；要明確功能定位，處理好生產(chǎn)、生活、休閑、交通四大要素之間的關(guān)系，堅(jiān)持以人為本，更適合人的生產(chǎn)和生活的要求，科學(xué)地設(shè)置工業(yè)區(qū)、商貿(mào)區(qū)、生活區(qū)、教育文化區(qū)，實(shí)現(xiàn)功能配套互補(bǔ)；規(guī)劃的制訂要注重保護(hù)地域信息、時(shí)代特征和民族風(fēng)情綜合形成的城鎮(zhèn)特色，要注重保護(hù)和繼承文化遺產(chǎn)，注重對(duì)重點(diǎn)文物、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、古籍、古建筑等有效保護(hù)、統(tǒng)籌規(guī)劃和合理開(kāi)發(fā)，把自然景觀與人文景觀結(jié)合起來(lái)，我們湖南的城鎮(zhèn)建設(shè)要注重體現(xiàn)湖湘文化風(fēng)格，讓城鎮(zhèn)居民能看得見(jiàn)山、望得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃要有足夠的彈性。眼光要放長(zhǎng)遠(yuǎn)，把握新型城鎮(zhèn)化發(fā)展大趨勢(shì)，堅(jiān)持在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上從容建設(shè)，決不能急于求成，留下遺憾，要為未來(lái)充分留足發(fā)展空間。三是規(guī)劃實(shí)施要有剛性。規(guī)劃制訂好以后，其中原則性的、根本性的、基礎(chǔ)性的東西，堅(jiān)決不能動(dòng)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

四、提高城鎮(zhèn)建設(shè)要素利用水平

第一，積極推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化。必須盡快剝離附加在戶(hù)口上的社會(huì)福利，推廣以固定住房為落戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)的戶(hù)籍遷移辦法，鼓勵(lì)有穩(wěn)定創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)、固定居所的農(nóng)民或外來(lái)農(nóng)民工進(jìn)城，著力解決進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民在戶(hù)籍登記、就業(yè)勞保、子女上學(xué)、醫(yī)保社保和其他公共服務(wù)等方面享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益；逐步建立以身份證管理為核心的人口流動(dòng)制度，以居住地來(lái)劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，使城鄉(xiāng)公民在戶(hù)籍上完全平等，加快農(nóng)民市民化進(jìn)程。

第二，創(chuàng)新投融資體制機(jī)制。城鎮(zhèn)融資須堅(jiān)持政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，廣開(kāi)門(mén)路，用活政策，依靠民力，借助外力的原則，在持續(xù)加大政府投入的基礎(chǔ)上，不斷強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)中長(zhǎng)期信貸資金對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持，進(jìn)一步放開(kāi)資本、經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)，努力吸引社會(huì)資本全面參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，構(gòu)建市場(chǎng)運(yùn)作為主，國(guó)家、地方、集體、個(gè)人、企業(yè)（含外資）共同投資建城、興城的多元投資體系。不斷豐富直接融資手段，完善城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司法人治理結(jié)構(gòu)，采取注入資本金和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等方式，做大做實(shí)各級(jí)城鎮(zhèn)建設(shè)投融資主體平臺(tái)。

第三，深化土地制度改革。要編制科學(xué)的土地利用總體規(guī)劃，并在此基礎(chǔ)上編制城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)村土地保護(hù)規(guī)劃。要開(kāi)展城鎮(zhèn)用地整治，通過(guò)土地置換和企業(yè)改制等方式全面清理處置閑置土地，對(duì)城鎮(zhèn)的存量土地進(jìn)行調(diào)整和改造，提升城鎮(zhèn)土地利用率。要加強(qiáng)耕地利用狀況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的數(shù)量。要建立城鄉(xiāng)一體的土地制度，激活農(nóng)民的土地資產(chǎn)，推進(jìn)土地資產(chǎn)股權(quán)化、農(nóng)民股東化、權(quán)益民主化，著重培育公正、公開(kāi)、公平的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建立嚴(yán)格的土地產(chǎn)權(quán)保障制度，積極促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。endprint

五、推進(jìn)城鎮(zhèn)產(chǎn)城互動(dòng)融合發(fā)展

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿?。新型城?zhèn)化建設(shè)要充分發(fā)揮工業(yè)化的第一推動(dòng)力作用，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為動(dòng)力，夯實(shí)新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以產(chǎn)興城，以城促產(chǎn)，大力推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。首先，要優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局。要充分考慮湖南城鎮(zhèn)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通區(qū)位、地理環(huán)境和文化底蘊(yùn)，結(jié)合城鎮(zhèn)在區(qū)域城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系中的地位和分工合作關(guān)系，優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，大力培育具有湖南特色和比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，加快完善產(chǎn)業(yè)配套和延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，形成支撐城鎮(zhèn)化加快發(fā)展、布局合理、各具特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。其次，要抓住當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)移升級(jí)及結(jié)構(gòu)調(diào)整的契機(jī)，推進(jìn)湖南鋼鐵、有色金屬、石化等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、新材料、新能源、航空航天和文化創(chuàng)意等戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)，加大對(duì)勞動(dòng)密集型和知識(shí)密集型服務(wù)業(yè)的支持力度，推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，在更高層次上實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城互動(dòng)。再次，要進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)功能，提升城鎮(zhèn)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合承載能力，形成城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局良性互動(dòng)，提升產(chǎn)業(yè)集聚集約化發(fā)展水平。

六、構(gòu)建生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)促進(jìn)機(jī)制

第一，加強(qiáng)城鎮(zhèn)及周邊地區(qū)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理。要大力植樹(shù)造林，加強(qiáng)森林生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)；積極推進(jìn)洞庭湖和“四水”流域水土流失和污染治理，疏浚和美化河流、湖泊、濕地等水體，整治、美化山林水岸，溝通、活化和清潔城鎮(zhèn)水系，建設(shè)河流風(fēng)光帶；要加強(qiáng)城鎮(zhèn)及周邊地區(qū)綠地資源建設(shè)，提高生態(tài)環(huán)境自我凈化能力。

第二，嚴(yán)格控制污染排放。一要提高環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻，從源頭上預(yù)防和控制污染排放。要加大對(duì)污染企業(yè)以及危險(xiǎn)品企業(yè)的升級(jí)改造、搬遷、關(guān)停力度，鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)能性環(huán)保產(chǎn)業(yè)，支持探索循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)能源、水資源、空氣等生態(tài)資源的消耗或破壞。二要盡快建立節(jié)能減排制度，加強(qiáng)監(jiān)管。通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)，建立起城鎮(zhèn)發(fā)展中集約節(jié)約使用土地、能源和水資源的新機(jī)制。三要加快城鎮(zhèn)污水處理和生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)。要配套完善污水管網(wǎng)，改造提升污水處理工藝，推進(jìn)生活垃圾處理資源化、減量化和無(wú)害化，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理和生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施全覆蓋；四要加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保宣傳，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)居民在日常生活中踐行節(jié)能環(huán)保。

第三，建設(shè)生態(tài)、宜居城鎮(zhèn)。要大力開(kāi)展綠色公益活動(dòng)，培育城鎮(zhèn)居民綠色生活理念，增強(qiáng)人們崇尚自然、保護(hù)生態(tài)的意識(shí)；要充分發(fā)揮好湖南依山傍水、臨江靠湖、山水在城中、城在山水中的山水優(yōu)勢(shì)，打造獨(dú)具特色的城鎮(zhèn)景觀，建設(shè)綠色生態(tài)園林城鎮(zhèn)；要充分利用山體、道路、功能分隔帶，加強(qiáng)城鎮(zhèn)公園綠地、居住綠地、休閑綠地、單位綠地、風(fēng)景園林等公共綠地建設(shè)，提高城鎮(zhèn)綠化水平。

注：本文系湖南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目課題：《湖南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑與對(duì)策研究》[項(xiàng)目編號(hào)：2013ZK3075]階段性成果。endprint