世界城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程及其經(jīng)驗(yàn)

□文/紀(jì)明輝

（吉林省社會科學(xué)院軟科學(xué)所 吉林·長春）

一、世界城鎮(zhèn)化歷程與特點(diǎn)

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程階段性明顯。18世紀(jì)后期開始的工業(yè)革命可以視為世界現(xiàn)代城鎮(zhèn)化的發(fā)展開端，所以世界城鎮(zhèn)化發(fā)展至今已經(jīng)歷了兩個世紀(jì)有余，整個進(jìn)程表現(xiàn)出明顯的階段性特征。第一階段是1800～1900年，這100年是歐洲工業(yè)革命的初期，城市人口隨著城市工業(yè)的發(fā)展逐漸增加，但增速非常緩慢，世界城鎮(zhèn)化率由1800年的5.3%提高到1900年的13.6%，100年僅提高了8.3個百分點(diǎn)。這一階段也沒有形成城市體系。第二階段是1900年至今，可視為城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段。2000年，世界城鎮(zhèn)化率為46.6%，比1900年提高了33個百分點(diǎn)，這100年城鎮(zhèn)化增速是上100年的3倍。進(jìn)入21世紀(jì)，世界城鎮(zhèn)化保持快速發(fā)展，2008年世界城市人口比重超過50%，到2011年，世界城鎮(zhèn)化率提高到52%。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡。城鎮(zhèn)化在地域和發(fā)展上的不平衡性也是伴隨世界城鎮(zhèn)化進(jìn)程的顯著特征。工業(yè)化起步于歐洲國家，所以歐洲國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也較其他國家快，隨著時間的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化在各地域的差異明顯。根據(jù)2011年版《世界城市化展望》數(shù)據(jù)，2011年較發(fā)達(dá)地區(qū)居住在城市的居民比例為78%，而這一比例在欠發(fā)達(dá)地區(qū)只有47%。從國家的城鎮(zhèn)化率的比較上也可看出這種不平衡，新加坡很早就實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，2000年以后其城鎮(zhèn)化率即為100%，美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率在2011年分別達(dá)到82.4%、79.6%和91.1%，而孟加拉國、柬埔寨和斯里蘭卡的城鎮(zhèn)化率還都在30%以下。

二、典型國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程

由于國情、發(fā)展環(huán)境和發(fā)展戰(zhàn)略的不同，各國城鎮(zhèn)化進(jìn)程表現(xiàn)出一定的差異，甚至形成了完全不同的城鎮(zhèn)化模式。他山之石，可以攻玉。剖析國外典型的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，從中可以總結(jié)出經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

（一）英國。英國是世界上最早發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)的國家，產(chǎn)生了一批最早的工商業(yè)城鎮(zhèn)。1851年英國城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%，成為世界上第一個實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國家，從1760年產(chǎn)業(yè)革命算起，用了90年的時間，值得一提的是，當(dāng)時的世界城市人口比重僅為6.5%。英國在早期實(shí)行的是自由放任式的城鎮(zhèn)化模式，隨著社會矛盾和不同利益集團(tuán)的沖突驟然加劇，產(chǎn)生了地區(qū)間和社會內(nèi)部發(fā)展嚴(yán)重的不均衡和大小城市的發(fā)展比例嚴(yán)重失調(diào)等問題，阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。英國政府通過頒布一系列法律和建立相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)的方式對城鎮(zhèn)化的負(fù)面影響進(jìn)行干預(yù)，并創(chuàng)造了一種用城市規(guī)劃來合理布局城市的新方式。

（二）美國。相比較西歐國家，美國的城鎮(zhèn)化起步較晚，1790年美國在第一次人口普查時城鎮(zhèn)化水平僅為5%，到20世紀(jì)70年代，其城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)定達(dá)到70%。大都市區(qū)在美國經(jīng)濟(jì)中扮演了重要的角色。以大紐約區(qū)、五大湖區(qū)和大洛杉磯區(qū)為代表的三大都市帶的GDP占全美國份額的76%，這是美國多年推行大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)的結(jié)果。美國大都市區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展代表了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的方向，大都市區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型極大地推動了美國社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，造就了美國“新經(jīng)濟(jì)”的奇跡。20世紀(jì)五十年代，美國出現(xiàn)了“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。美國城市人口由緊湊型向分散型轉(zhuǎn)變，形成了蔓延式擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化方式。這種方式降低了人口的密度，對縮小城鄉(xiāng)差距有一定的促進(jìn)作用，但是人口在地域上的擴(kuò)張也帶來了很多的問題，比土地資源的浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的破壞。20世紀(jì)90年代以后，美國提出了“精明增長”的概念強(qiáng)調(diào)減少盲目擴(kuò)張，保護(hù)開放空間和創(chuàng)造舒適的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會的協(xié)調(diào)。

（三）日本。日本城鎮(zhèn)化進(jìn)程比西方國家晚了百余年，但其只用了幾十年時間就達(dá)到了西方發(fā)達(dá)國家的水平。城鎮(zhèn)化水平從1920年的18%增長到1946年的53%，到2011年，日本城鎮(zhèn)化率已達(dá)91.1%。日本城鎮(zhèn)化在空間上采取的是高度集中型模式，即首先對少數(shù)幾個都市圈進(jìn)行集中開發(fā)。這也是由日本的國情決定的，其國土面積小，人口密度大，可供開發(fā)的空間有限。高度集中的城鎮(zhèn)化模式有力地促進(jìn)了日本的工業(yè)化進(jìn)程，也使戰(zhàn)后日本的經(jīng)濟(jì)迅速復(fù)蘇和增長。但由于存在人口和經(jīng)濟(jì)在地域分布上有過密與過疏的問題，使得日本大都市和農(nóng)村在發(fā)展上都有乏力的表現(xiàn)：一是大都市內(nèi)人口擁擠、住房緊張、地價昂貴、居民生活壓力大等；二是農(nóng)村存在勞動力不足、空心化、人口老齡化嚴(yán)重等。針對這些問題，日本大規(guī)模地發(fā)展衛(wèi)星城市，引導(dǎo)人口與經(jīng)濟(jì)要素向都市圈外疏散。

（四）韓國。與日本模式相似，韓國也是以大城市為主導(dǎo)來推動城鎮(zhèn)化。1965年韓國城鎮(zhèn)化率僅為32.4%，到1980年就達(dá)到56.9%，到1990年城鎮(zhèn)化率為73.8%，到2011年城鎮(zhèn)化率達(dá)到83.2%。以“工業(yè)為主、大企業(yè)為主、大城市為主”的政策是韓國為了追趕發(fā)達(dá)國家采取的辦法，優(yōu)先發(fā)展大城市，使得人口和產(chǎn)業(yè)向少數(shù)大城市高度集聚。目前，韓國城市人口的近60%集中在8個百萬人口以上的大城市。特別是以首爾為核心的首都圈，國土面積僅占全國的12%，但一度集中了韓國近一半的人口、近60%的制造業(yè)和70%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。這種過度集聚發(fā)展也成為韓國城鎮(zhèn)化的主要問題，韓國政府通過實(shí)施地方都市圈戰(zhàn)略，形成能夠與首都圈相抗衡的區(qū)域，來達(dá)到擴(kuò)散人口、產(chǎn)業(yè)和機(jī)構(gòu)的作用，從現(xiàn)實(shí)情況看，這種戰(zhàn)略產(chǎn)生了一定的效果。

（五）拉美地區(qū)。拉美地區(qū)的城鎮(zhèn)化是從19世紀(jì)殖民地時代開始的，1930年城鎮(zhèn)化率達(dá)到32%。20世紀(jì)50年代后，拉美地區(qū)就進(jìn)入了城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)階段，城鎮(zhèn)化率從40%提高到目前的80%，比歐洲水平還高，位居世界第二。拉美國家城鎮(zhèn)化是典型的過度城鎮(zhèn)化類型。“過度城鎮(zhèn)化”對拉美經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。多年來，很多學(xué)者將“過度城鎮(zhèn)化”帶來的一些社會問題稱為“拉美陷阱”或“拉美化”。這些問題包括：城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工業(yè)化率，導(dǎo)致就業(yè)崗位嚴(yán)重不足，失業(yè)率居高不下；收入分配嚴(yán)重不公和兩極分化情況嚴(yán)重；住房緊張與貧民窟問題突出；醫(yī)療和教育資源不足；政府服務(wù)不均等。這些社會問題在不同程度上反作用于經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)增長，帶來巨大的負(fù)面影響，成為“中等收入陷阱”的典型案例。

三、世界城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

縱觀歐美發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化歷史，已達(dá)到高度城鎮(zhèn)化的國家，在城鎮(zhèn)化的區(qū)域推進(jìn)上都有自己成功的經(jīng)驗(yàn)，也都有或大或小的失誤，我們應(yīng)當(dāng)從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

（一）城鎮(zhèn)化不能脫離農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化不但要以工業(yè)化為推動力，還要以農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化為基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的社會，是所有發(fā)達(dá)國家都在進(jìn)行的事情。一是有利于三次產(chǎn)業(yè)合理構(gòu)成，是整個社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程始終立于堅(jiān)實(shí)、發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)之上，這對國家的糧食安全、居民生活質(zhì)量的穩(wěn)定，都是至關(guān)重要的；二是有利于縮小城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別，減少社會矛盾、促進(jìn)社會的安定和諧。拉美發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化之所以不理想，非常重要的方面就是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中忽略了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。犧牲農(nóng)業(yè)的城鎮(zhèn)化，不能有效地推動經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，相反還產(chǎn)生了嚴(yán)重的“城市病”。

（二）城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要相適應(yīng)。城鎮(zhèn)化的國際經(jīng)驗(yàn)表明：過度城鎮(zhèn)化不能帶來社會經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化，也不能改變農(nóng)村的落后面目，還會產(chǎn)生嚴(yán)重的“城市病”，是不健康的城鎮(zhèn)化；滯后城鎮(zhèn)化也不利于現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樗环先祟惿鐣l(fā)展的必然趨勢，是發(fā)育不全的城鎮(zhèn)化；只有同步城鎮(zhèn)化，才是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)、有序、良性發(fā)展的模式，可以避免或緩解、消除“城市病”。

（三）城鎮(zhèn)化要遵從市場調(diào)節(jié)，也要在政府合理有效的宏觀調(diào)控下推進(jìn)。市場機(jī)制對于城鎮(zhèn)化的發(fā)展有重要的推動作用，美國城鎮(zhèn)化發(fā)展的巨大動力就來源于市場機(jī)制。城市空間形態(tài)的轉(zhuǎn)變、城市規(guī)模體系的升級都是在市場力量推動下形成的。但是城鎮(zhèn)化的國際經(jīng)驗(yàn)也顯示出：城鎮(zhèn)化完全由市場調(diào)節(jié)，會使農(nóng)村人口無序地涌入城市，大城市人口惡性膨脹，造成嚴(yán)重的“城市病”，城鎮(zhèn)化是盲目的且缺乏控制力的；市場的作用還不能保證城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施和非盈利性自然壟斷部門的發(fā)展。作為社會經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)大變革，城鎮(zhèn)化過程應(yīng)該有合理的防治人口過度膨脹的機(jī)制。而宏觀調(diào)控是避免和消除“城市病”的良藥。在歐洲城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，法律先行得到政府重視。英國在很早的時候就通過了制定法律來管理環(huán)境，之后還在公共衛(wèi)生、治安以及貧民聚居等方面制定相應(yīng)法律法規(guī)，這樣就使得政府進(jìn)行城市管理和公共服務(wù)是有法可依的。

（四）城鎮(zhèn)化應(yīng)集約利用土地，避免過度郊區(qū)化。國際經(jīng)驗(yàn)表明：城市不是越大越好、越集中越好、越多越好。城市過少、過大、過于集中，容易產(chǎn)生“城市病”；城市過多、過小、過于分散，就會影響集聚效益和規(guī)模效益，占用大量寶貴的土地資源，不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，城市必須正確布局，集中與分散必須恰當(dāng)結(jié)合，使大、中、小城市結(jié)構(gòu)合理、搭配適當(dāng)。即使是美國這樣一個土地等各種資源條件較好的國家也在反思其占地多、能耗高的城鎮(zhèn)發(fā)展模式。對于我國來說，應(yīng)根據(jù)各地的資源環(huán)境承載力，走集約型、可持續(xù)的城市化道路，在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市規(guī)劃的調(diào)控下做大較密集的城市開發(fā)布局，城市必須成為緊湊的城市，與開放的生態(tài)空間相結(jié)合。

［1］魏后凱.東亞國家城鎮(zhèn)化模式及其得失［N］.人民日報，2013.1.20.

［2］仇保興著.城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展［M］.北京：中國城市出版社，2012.