巨額罰款或賠付的國際案例及啟示

李澤廷

案例概覽

筆者收集了近兩年來執(zhí)法金額接近或超過10億美元以上的17個案例（見表1），這些案例具有以下特點(diǎn)：

違法事由集中

本次案例的違法事由主要集中在以下幾類：

利率操縱。針對操縱利率的案例較多，17個案例中有3個屬于此類，罰款金額普遍巨大。例如，2013年12月4日，歐盟反壟斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)對六家機(jī)構(gòu)開出總計17.1億歐元的罰單，指控大銀行間存在操縱金融市場指標(biāo)利率的違規(guī)行為。

誤導(dǎo)或不當(dāng)銷售。案例中有8個屬于此類，占比接近50%，金額則大大超出了50%。例如，2013年1月，美國銀行業(yè)宣布同意支付200多億美元，了結(jié)因次貸危機(jī)引發(fā)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)索賠。此后，多家金融機(jī)構(gòu)分別采用賠償或救助形式同美國司法部以及聯(lián)邦住房金融局達(dá)成和解。

違反反洗錢法規(guī)。反洗錢問題日益受到各國執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)注，以美國為代表的將反洗錢與經(jīng)濟(jì)制裁結(jié)合起來的執(zhí)法行動尤為突出。美國制裁法規(guī)所推行的經(jīng)濟(jì)制裁主要包括特殊指定的國家和個人的制裁、反大規(guī)模殺傷性武器制裁、反恐怖主義制裁等八個方面。法國巴黎銀行被美國司法部指控從2004年到2012年利用美國金融系統(tǒng)為蘇丹、伊朗和古巴三國轉(zhuǎn)移資金，最終被處以89.7億美元的罰款。

銀行內(nèi)部管理漏洞。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的問題也給予了高度關(guān)注。2013年9月，美聯(lián)儲、美貨幣監(jiān)理署、美證監(jiān)會和英國金融市場行為監(jiān)管局分別發(fā)表聲明，指控摩根大通對位于倫敦的首席投資部門缺乏監(jiān)管和有效內(nèi)部控制導(dǎo)致巨額交易虧損，對董事會與監(jiān)管機(jī)構(gòu)隱瞞“倫敦鯨”事件相關(guān)信息；2014年1月，該行還被指控在監(jiān)管上缺位，作為 “麥道夫騙局”的主要經(jīng)手銀行，最后在美國聯(lián)邦檢察官執(zhí)法推動下同意支付17億美元和解。

違法協(xié)助客戶避稅。近年來，金融機(jī)構(gòu)協(xié)助客戶避稅的問題受到了稅務(wù)和金融監(jiān)管及司法部門的高度關(guān)注。2014年5月，瑞士信貸承認(rèn)該行幫助美國人避稅，將支付逾25億美元罰金。由此，瑞士信貸成為近20年來在美國就刑事指控認(rèn)罪的最大銀行業(yè)機(jī)構(gòu)。

被執(zhí)法機(jī)構(gòu)分布在少數(shù)國家

從收集的案例來看，被執(zhí)法機(jī)構(gòu)總部集中位于美國、英國、法國、德國和瑞士等國家。加拿大的金融集團(tuán)在國際金融界地位雖然也較為重要，但是其被處罰的案例和金額相對較少。日本具有全球影響力大型金融集團(tuán)中雖然也有被執(zhí)法的現(xiàn)象，但是整體占比低。中國金融機(jī)構(gòu)則基本未涉及巨額的處罰案例。這種現(xiàn)象源于以下幾個因素：一是金融集團(tuán)歸屬國監(jiān)管的影響，加拿大在金融監(jiān)管方面相對比較保守，金融機(jī)構(gòu)的開放性和創(chuàng)新性相應(yīng)滯后；二是金融集團(tuán)本身的治理、業(yè)務(wù)和運(yùn)營風(fēng)格，如占據(jù)被執(zhí)法主流地位的抵押貸款證券銷售不當(dāng)或誤導(dǎo)的金融集團(tuán)往往是商業(yè)銀行（尤其是有零售業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行）和投資銀行聯(lián)動化運(yùn)作的集團(tuán)化金融機(jī)構(gòu)。

執(zhí)法機(jī)構(gòu)復(fù)雜

從執(zhí)法樣本看，有關(guān)案例中的執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要分布于美國、英國和歐盟。從執(zhí)法機(jī)構(gòu)種類看，最具代表性的是各地金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)，也有反壟斷主管機(jī)構(gòu)、證券交易管理機(jī)構(gòu)等，以及以美國為代表的頗具特色的金融消費(fèi)者保護(hù)局、聯(lián)邦存款保險公司、聯(lián)邦住房金融管理局、期貨交易委員會等。在一些大型的執(zhí)法行動中，不同國家執(zhí)法機(jī)構(gòu)的相互溝通、合作也成為重要的現(xiàn)象，如美國商品期貨交易委員會、美國司法部、英國金融服務(wù)管理局（FSA）對蘇格蘭皇家銀行操縱日元和瑞士法郎的銀行間拆借利率的聯(lián)合執(zhí)法就是一個跨國合作案例。

執(zhí)法誘因是利益關(guān)系人投訴

執(zhí)法案例多數(shù)源自有關(guān)利益當(dāng)事人的投訴或者起訴。無論是銷售誤導(dǎo)引發(fā)的抵押貸款證券業(yè)務(wù)的罰款、賠付還是違反美國制裁法規(guī)引發(fā)的追償，往往都有利益關(guān)聯(lián)的當(dāng)事人提出質(zhì)疑，有的更是因為個別消費(fèi)者質(zhì)疑、抗辯而引發(fā)廣泛的群體性投訴乃至集團(tuán)訴訟，最終引發(fā)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的高度關(guān)注。利率操縱領(lǐng)域的執(zhí)法也往往有復(fù)雜的利益關(guān)聯(lián)人的質(zhì)疑或投訴，例如2014年8月底，美國住房抵押貸款巨頭房利美起訴全球9家主要銀行，稱后者對Libor的操縱給其造成了8億美元的損失。

政府及執(zhí)法機(jī)構(gòu)需關(guān)注的問題

要重視市場執(zhí)法的政治化、主權(quán)利益化趨勢。金融危機(jī)以來，一些重大的市場執(zhí)法行動往往被蒙上政治利益甚至主權(quán)利益色彩。美國各種執(zhí)法機(jī)構(gòu)針對國際大銀行所提起的種種巨額賠付之訴或抗辯，不僅有政治選擇的色彩，而且有國家利益沖突因素在其中。因為這種利益沖突往往通過法治的方式來表現(xiàn)，所以如按照傳統(tǒng)的政治利益平衡或斡旋機(jī)制來解決，將難以奏效。例如巴黎銀行遭遇巨額罰款一案，雖然巴黎銀行的確違反了美國制裁法規(guī)，但其背后的政治因素卻是由于法國與俄羅斯的一些合作引起了美國的不滿，美國執(zhí)法機(jī)構(gòu)貫徹美國的政治意圖所致。

要重視市場執(zhí)法蘊(yùn)含的重大國家利益。應(yīng)充分運(yùn)用市場執(zhí)法的法治力量來提升國際關(guān)系中的利益平衡力量，同時，應(yīng)加大力度關(guān)注和研究市場執(zhí)法手段在國際關(guān)系中的運(yùn)用方式，適時把握國際關(guān)系中對抗與合作方在該問題上的舉措。針對個別國家的長臂管轄現(xiàn)象，既要有充足的心理準(zhǔn)備，也要積極探索如何在制度和機(jī)制上做出應(yīng)對。同時，應(yīng)適當(dāng)借鑒美歐的經(jīng)驗和教訓(xùn)，從保障國內(nèi)市場主體利益及維護(hù)國家主權(quán)角度來設(shè)定相應(yīng)的制度安排。

要克服我國市場法制及執(zhí)法的局限性。一是法律責(zé)任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任的局限性明顯，經(jīng)濟(jì)賠償和罰款的力度太弱；二是認(rèn)定責(zé)任有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序細(xì)化不足、可操作性不強(qiáng)，既不利于當(dāng)事人權(quán)利的保障，也不利于執(zhí)法者依法執(zhí)法；三是經(jīng)濟(jì)違法的刑事法律責(zé)任未受到充分重視，對于企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人、財務(wù)負(fù)責(zé)人、操作直接責(zé)任人的個人刑事責(zé)任不夠健全；四是市場違法行為人的主體行為制約、限制責(zé)任追究不夠，對于一些需要特別準(zhǔn)入的主體資格的剝奪機(jī)制運(yùn)用不夠；五是執(zhí)法力度偏弱，法制停留于紙上的現(xiàn)象嚴(yán)重，執(zhí)法的效率和質(zhì)量大打折扣；六是欠缺執(zhí)法透明度，不少案例長年累月拖延，缺乏透明化的約束監(jiān)督機(jī)制，制約了法律制裁的震懾效應(yīng)。鑒于此，國家必須加強(qiáng)市場執(zhí)法的完善，應(yīng)把市場法制與執(zhí)法問題納入到依法治國戰(zhàn)略體系中的首要內(nèi)容；要重構(gòu)市場執(zhí)法體系建設(shè)，強(qiáng)化市場執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和專業(yè)性；要加快修改市場法制中經(jīng)濟(jì)、刑事法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)則，加大經(jīng)濟(jì)處罰力度和個人刑事責(zé)任、市場主體資格責(zé)任的追究；要加強(qiáng)市場執(zhí)法程序的透明化、時限化，鼓勵執(zhí)法機(jī)構(gòu)將執(zhí)法過程適度透明化；要及時借鑒、學(xué)習(xí)西方法治國家市場執(zhí)法的經(jīng)驗，加強(qiáng)分析、跟蹤境外重大執(zhí)法案例。

緊密跟蹤國際市場執(zhí)法的動向。在國際上，金融監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法力度、廣度都普遍加大，其執(zhí)法涉及的單筆總金額也越來越巨大，對此，我國執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)予以高度關(guān)注。以國家發(fā)改委價格監(jiān)督與反壟斷局所推進(jìn)的價格反壟斷執(zhí)法已經(jīng)開始引領(lǐng)中國的市場執(zhí)法方向，無論是針對外資（外國）企業(yè)，還是國有控股、參股的企業(yè)，所實施的較大額度的罰款或退款舉措已初步展示了市場執(zhí)法的威力。中國的執(zhí)法機(jī)構(gòu)要在密切關(guān)注國際執(zhí)法動態(tài)的基礎(chǔ)上，切實地把握好市場執(zhí)法的力度，以有效維護(hù)中國市場秩序，要敢于挑戰(zhàn)那些鋌而走險，擾亂中國市場秩序的違法行為。

國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對的注意事項

盡早準(zhǔn)備和預(yù)防跨國經(jīng)濟(jì)制裁帶來的影響。在國際化的環(huán)境中，中國一些大型金融機(jī)構(gòu)也將其經(jīng)營地域延伸至境外，這使得這些金融機(jī)構(gòu)不得不直面以美國為代表的經(jīng)濟(jì)制裁法規(guī)和執(zhí)法行動。美國的制裁法規(guī)廣泛延伸到金融服務(wù)的許多業(yè)務(wù)，其制裁名單復(fù)雜多樣，我國金融機(jī)構(gòu)務(wù)必予以關(guān)注，應(yīng)建立內(nèi)控系統(tǒng)嚴(yán)密防控向制裁名單客戶提供有關(guān)金融服務(wù)的風(fēng)險。近期，俄美之爭引發(fā)的俄羅斯被制裁也將帶來一系列問題，隨著事態(tài)的發(fā)展，其影響完全可能延伸至金融服務(wù)領(lǐng)域。國內(nèi)有關(guān)能源企業(yè)與俄有廣泛合作，而其同時也是我國大型金融機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)服務(wù)對象，如未來美國對俄羅斯制裁進(jìn)一步升級，很可能引發(fā)國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)有關(guān)服務(wù)也被納入到制裁范圍的情況。中央政府應(yīng)對美國制裁俄羅斯的一系列舉措及其對中國企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的影響有充分的認(rèn)識和準(zhǔn)備，國際化程度較高的大型銀行在參與中俄合作事宜中應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度，有些事項上應(yīng)提前向中央政府報告和爭取理解，并盡可能及早充分提示相關(guān)合作可能引發(fā)的風(fēng)險。

夯實反洗錢法規(guī)的執(zhí)行并理性對待長臂管轄。目前國內(nèi)反洗錢法規(guī)已經(jīng)初步建立和執(zhí)行起來，但是在有關(guān)違反法規(guī)的處理上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍較為寬松。這種現(xiàn)象不利于培育國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)適應(yīng)國際反洗錢執(zhí)法日益嚴(yán)厲的形勢。同時，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)不宜按照國內(nèi)反洗錢執(zhí)法理念來應(yīng)對國際反洗錢執(zhí)法，尤其是那些國際業(yè)務(wù)發(fā)展迅速的較大規(guī)模的銀行更有必要慎之又慎，一方面要提升內(nèi)部人員把握國際反洗錢執(zhí)法動態(tài)的意識和理念，另一方面要加強(qiáng)反洗錢的科技系統(tǒng)建設(shè)，依靠強(qiáng)制性的科技系統(tǒng)來確保反洗錢法規(guī)的有效實施。對于國際洗錢中專業(yè)化、專門化、智能化、“形式與程序合法化”等趨勢，應(yīng)有充分的應(yīng)對準(zhǔn)備。

加強(qiáng)消費(fèi)者或中小客戶權(quán)益保護(hù)的機(jī)制建設(shè)。我國現(xiàn)階段的消費(fèi)者保護(hù)法規(guī)比較粗放，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法不足以引起國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的高度重視。而群體性的消費(fèi)者訴訟或投訴，以及美國消費(fèi)者保護(hù)局和英國金融行為監(jiān)管局等近年來的重大執(zhí)法行動，已經(jīng)促使國際金融機(jī)構(gòu)日益強(qiáng)化消費(fèi)者保護(hù)的有關(guān)事務(wù)的管理。國內(nèi)銀行應(yīng)重點(diǎn)注意：從公司治理和管理層面上為消費(fèi)者保護(hù)做好制度安排，明確有關(guān)職責(zé)，尤其是應(yīng)確保涉及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的必要協(xié)議條款在各種協(xié)議文本中得到體現(xiàn)；要構(gòu)建突出銷售和售后服務(wù)環(huán)節(jié)對客戶有關(guān)承諾的履行和保障機(jī)制，重視銷售流程的適度透明和有效管控，銷售誤導(dǎo)或不當(dāng)銷售問題應(yīng)納入國內(nèi)銀行營銷規(guī)范治理的長期性視野中；密切跟蹤境內(nèi)外監(jiān)管法規(guī)設(shè)立消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)最低標(biāo)準(zhǔn)的變化及執(zhí)法態(tài)勢，切實防范重大監(jiān)管執(zhí)法帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和聲譽(yù)風(fēng)險，境外有零售業(yè)務(wù)的大型金融機(jī)構(gòu)更有必要強(qiáng)化屬地監(jiān)管法規(guī)的切實執(zhí)行，確保依法合規(guī)經(jīng)營。

強(qiáng)化定價管理，加強(qiáng)收費(fèi)規(guī)范治理。銀行收費(fèi)已經(jīng)在近年來針對金融機(jī)構(gòu)的重大國際執(zhí)法案例中占據(jù)了日益突出的地位。而隨著我國境內(nèi)銀行收費(fèi)的日益透明化，有關(guān)投訴和質(zhì)疑將會更加常態(tài)化。為此，國內(nèi)銀行應(yīng)注意：重視具有普遍適用性收費(fèi)事項的論證和分析，為客戶或監(jiān)管執(zhí)法質(zhì)疑收費(fèi)的合理性做好相應(yīng)的準(zhǔn)備，盡快改變傳統(tǒng)的“拍腦袋式”收費(fèi)定價；切實完善收費(fèi)有關(guān)協(xié)議文本的具體條款，充分而適當(dāng)?shù)貙τ嘘P(guān)收費(fèi)事項進(jìn)行提示；加強(qiáng)收費(fèi)實施流程的規(guī)范和系統(tǒng)化控制，確保收費(fèi)在會計手續(xù)上合法合規(guī)，規(guī)范各環(huán)節(jié)收費(fèi)手續(xù)，嚴(yán)防基層分支機(jī)構(gòu)收費(fèi)業(yè)務(wù)中的違規(guī)操作引發(fā)客戶投訴。

大型金融機(jī)構(gòu)應(yīng)前瞻性地關(guān)注是否存在壟斷問題。近年來，雖然大型金融機(jī)構(gòu)的壟斷問題主要停留在利率操縱領(lǐng)域，但是對其的執(zhí)法力度則是舉世矚目的。因此，國內(nèi)銀行應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：密切關(guān)注境外國際銀行利率操作執(zhí)法案例的進(jìn)展，汲取有關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn)，防止在國內(nèi)或者國際市場中陷入有關(guān)執(zhí)法中；國內(nèi)大銀行應(yīng)審慎對待經(jīng)營中與利率相類似的資金或資產(chǎn)收益定價機(jī)制的形成，尤其是在與同業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行比較、分析、交流有關(guān)信息時，要防范被監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)解讀為操縱行為；對于銀行業(yè)協(xié)會或者某些交易平臺為紐帶的一些同業(yè)溝通、協(xié)調(diào)行動中，尤其是針對某些產(chǎn)品或業(yè)務(wù)的定價或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面的討論或協(xié)調(diào)行動中，要冷靜分析是否存在共同行動或串通等問題；在人民幣走向國際市場的趨勢中，參與境外交易中心的大銀行須審慎檢視有關(guān)合作或協(xié)調(diào)是否構(gòu)成操縱行為并對市場競爭、有關(guān)客戶利益造成較大不利影響；關(guān)注客戶、媒體輿論對銀行業(yè)價格方面持有異議的問題，及時糾正有關(guān)不當(dāng)行為，避免持久的違規(guī)或違法操縱價格而最終引發(fā)巨額罰款或損失賠付。

此外，管理系統(tǒng)的技術(shù)和合規(guī)制度性漏洞也日益成為監(jiān)管執(zhí)法的重點(diǎn)關(guān)注問題，這是因為一些管理系統(tǒng)的技術(shù)或合規(guī)性漏洞引發(fā)了重大的損害第三方或公眾利益的問題。為此，國內(nèi)銀行需注意以下事宜：要高度重視信息系統(tǒng)建設(shè)的安全性、穩(wěn)定性，尤其是在涉及客戶利益方面的系統(tǒng)安全必須有充分的準(zhǔn)備，一旦發(fā)生安全事故應(yīng)及時化解，并舉一反三地改進(jìn)和優(yōu)化，管理系統(tǒng)的安全標(biāo)準(zhǔn)必須兼顧境外機(jī)構(gòu)所屬國的監(jiān)管法規(guī)要求；要加強(qiáng)內(nèi)控體系的整體合規(guī)性審計和監(jiān)督，確保內(nèi)部控制體系建設(shè)合法合規(guī)，切實防范因為基層銀行個別性違規(guī)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險；對于涉及系統(tǒng)性的信息和合規(guī)方面的操作或管理人員應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)和監(jiān)督約束，關(guān)鍵崗位應(yīng)有合理的交流機(jī)制；要構(gòu)建涉及系統(tǒng)性風(fēng)險的評估、監(jiān)測、分析、預(yù)警和有效的應(yīng)急機(jī)制；在銀行日益依賴互聯(lián)網(wǎng)和信息系統(tǒng)背景下，要加強(qiáng)有關(guān)問題的前瞻性研究和預(yù)防，尤其是對一些群體化平臺交易，應(yīng)充分重視其操作和管理的合法性、合規(guī)性；當(dāng)前形勢下，國內(nèi)銀行借助其網(wǎng)絡(luò)和信息平臺加強(qiáng)了有別于傳統(tǒng)金融服務(wù)的綜合化電商平臺業(yè)務(wù)的拓展，其管理與風(fēng)險的特殊性應(yīng)予以特別關(guān)注，一旦出現(xiàn)管理漏洞將是系統(tǒng)性的。