完善高校章程核準(zhǔn)審查工作的幾點建議

謝金華+王玉學(xué)

摘要：隨著教育部直屬15所高校章程的核準(zhǔn)發(fā)布及“一校一章程”目標(biāo)的提出，高校章程核準(zhǔn)工作成為教育部和各省級教育行政部門的重點任務(wù)。核準(zhǔn)章程前要對章程進(jìn)行實質(zhì)性審查，本文就如何完善這項審查工作提出六點建議。

關(guān)鍵詞：高校；章程；核準(zhǔn)；審查

中圖分類號：G647文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1005-1422（2014）10-0021-03現(xiàn)階段，教育部及各省級教育行政部門正按照黨的十八大三中全會精神、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》、《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》（教政法[2012]9號）、《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（教育部令第31號）（下文簡稱《暫行辦法》）及《教育部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實施工作的通知》（教政法廳[2014]2號）等政策文件要求，緊鑼密鼓開展高校章程核準(zhǔn)審查工作。高校章程核準(zhǔn)工作應(yīng)圍繞章程建設(shè)目標(biāo)，構(gòu)建高質(zhì)量的章程文本。本文就構(gòu)建高質(zhì)量的章程文本提出六點建議。

一、高度認(rèn)識章程核準(zhǔn)審查工作的重要性

（一）章程文本質(zhì)量高低直接關(guān)系到教育行政部門的“立法水平”

章程核準(zhǔn)行為從某種程度上講是一種“立法行為”，經(jīng)核準(zhǔn)后的章程是一份規(guī)范性法律文件，對舉辦者、主管部門、高校及其他利益相關(guān)方均有法律約束力。制定章程行為（包括草擬行為和核準(zhǔn)行為）無疑在某種程度上具有立法屬性。核準(zhǔn)不同于備案，需要對章程進(jìn)行實質(zhì)性審查，對章程中的不足、漏洞進(jìn)行修正、完善。經(jīng)教育行政部門審查、修改并核準(zhǔn)通過的文本方為章程的正式文本。文本質(zhì)量高低所體現(xiàn)的是教育行政部門的立法水準(zhǔn)。

章程經(jīng)核準(zhǔn)后必須向社會公布，接受廣大師生員工、社會大眾、媒體的關(guān)注和監(jiān)督；其他高校可能也會研究、學(xué)習(xí)、借鑒。如果其中存在重大疏漏，將是對教育行政部門“立法水平”的一個巨大否定，其依法行政能力、專業(yè)性、權(quán)威性將遭到質(zhì)疑，同時也會誤導(dǎo)其他學(xué)校的章程建設(shè)。

（二）只有全面做好核準(zhǔn)審查工作才能避免發(fā)生爭議

經(jīng)核準(zhǔn)后的章程是高教管理規(guī)范體系的組成部分，其法律效力高于教育行政部門發(fā)布的一般規(guī)范性文件。根據(jù)《教育部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實施工作的通知》（教政法廳[2014]2號）的相關(guān)規(guī)定，如果今后教育行政部門實施的某項規(guī)章以下層級的規(guī)范性文件與核準(zhǔn)的章程內(nèi)容不一致，將按照章程條文執(zhí)行。如果章程條文中存在與相關(guān)規(guī)章以下層級的規(guī)范性文件相抵觸的地方，是執(zhí)行章程的規(guī)定還是執(zhí)行規(guī)范性文件的規(guī)定，容易發(fā)生爭議。一旦高校以經(jīng)核準(zhǔn)的章程為依據(jù)，教育行政部門將難以自圓其說。教育部已經(jīng)規(guī)定優(yōu)先執(zhí)行章程，這些規(guī)范性文件的權(quán)威性、專業(yè)性將受到影響并面臨修訂、廢止。這將對教育行政部門依法行政和依法治校水平造成消極影響。

（三）只有完善規(guī)范的章程文本才能經(jīng)得起行政糾紛的考驗

章程將成為今后師生員工進(jìn)行申訴、訴訟的依據(jù)，同時也是處理這些糾紛的依據(jù)。師生員工依章程進(jìn)行投訴、申訴或?qū)W校依章程要求自主權(quán)，都將是教育行政部門必須要面對和處理的問題。為此，在核準(zhǔn)過程中，教育行政部門應(yīng)盡量查缺補(bǔ)漏，避免存在隱患，構(gòu)建合法、規(guī)范的章程文本，使章程在未來的申訴、行政復(fù)議和行政訴訟中經(jīng)得起考驗，避免朝令夕改，保持章程穩(wěn)定性，使章程真正能夠為高等教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展提供強(qiáng)有力制度保障。

二、審查的上位法依據(jù)要全面

章程的制定依據(jù)就是它的審查依據(jù)，主要包括三大類：一是核心教育法律。以教育法、高等教育法、學(xué)位條例、職業(yè)教育法為主要內(nèi)容。二是高校治理機(jī)制相關(guān)文件。以高等學(xué)校章程制定暫行辦法、中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例、高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程、學(xué)校教職工代表大會規(guī)定、高等學(xué)校理事會規(guī)程為主要內(nèi)容。三是師生權(quán)利保護(hù)相關(guān)文件。以教師法、普通高校學(xué)生管理規(guī)定、事業(yè)單位人事管理條例、勞動法、勞動合同法為主要內(nèi)容。各大類下面還有其他相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章。審查章程既要找到相關(guān)的上位法依據(jù)，更要找全，這樣才能做好合法性審查。

規(guī)章以上層級的規(guī)范性文件，只要跟章程條文相關(guān)都應(yīng)列為章程的審查依據(jù)。按照《教育部辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實施工作的通知》（教政法廳[2014]2號）規(guī)定，規(guī)章以上層級的相關(guān)規(guī)范性文件的法律效力位階要高于章程，是審查章程的重要依據(jù)。

規(guī)章以下層級的規(guī)范性文件既是審查的依據(jù)，又是審查的對象。一方面要以這些文件為依據(jù)認(rèn)真審查章程中是否存在與其相沖突的地方，另一方面要審查這些文件是否與上位法相符。

三、把握好審查的程度

（一）嚴(yán)格依法進(jìn)行合法性審查

·前沿理念·完善高校章程核準(zhǔn)審查工作的幾點建議合法性審查就是對章程是否符合上文所述的上位法依據(jù)進(jìn)行審查。該審查主要針對章程中的法定內(nèi)容。這些內(nèi)容必須嚴(yán)格依法制定，不允許存在與上位法相抵觸的情形。如果有相抵觸的情形，高校必須修改。內(nèi)容合法是對一份合格章程的基本要求，合法性審查是審查章程最重要的一個環(huán)節(jié)，也是最專業(yè)、最嚴(yán)肅、最機(jī)械、最沒有自由度的一步。審查者首先要找到相關(guān)上位法依據(jù)，然后查看章程條文是否與該依據(jù)相沖突，提出修改意見。

（二）適當(dāng)性審查重在把握好審查的“度”

適當(dāng)性審查就是對章程內(nèi)容是否符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和高等教育發(fā)展規(guī)劃的要求；是否合理提出學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)要求；是否客觀表述學(xué)校的辦學(xué)層次、治理結(jié)構(gòu)和發(fā)展目標(biāo)；是否有利于學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展等進(jìn)行審查。適當(dāng)性審查主要針對章程中的自定內(nèi)容。所謂自定內(nèi)容就是高校在法律框架內(nèi)自由創(chuàng)設(shè)的條款。由于沒有明確具體的上位法依據(jù)，對自定內(nèi)容應(yīng)主要從“適當(dāng)性”角度進(jìn)行審查。

對于自定內(nèi)容，在審查的過程中應(yīng)充分尊重高校的自主決定權(quán)，只要不與法律、政策中的強(qiáng)制性規(guī)定相抵觸，均應(yīng)予以認(rèn)可。對“適當(dāng)性”審查的程度建議從以下三方面來把握：第一，是否符合高校辦學(xué)實際。即章程中提出的辦學(xué)定位、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理體制等要符合實際。第二，是否可行。即章程中提出的管理辦法、改革措施等具有可操作性。第三，是否有利于該校長遠(yuǎn)發(fā)展。即章程中提出的發(fā)展方向、戰(zhàn)略目標(biāo)、體制機(jī)制等對學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展具有實際意義。

特色性不是審查章程時主要考慮的問題。實際上，特色性是一個比較難把握的概念，它包含哪些內(nèi)容，難以具體界定。特色性實質(zhì)上就是差異性，即“與眾不同”。符合學(xué)校辦學(xué)實際所體現(xiàn)的就是“特色性”。因為沒有兩所學(xué)校的管理體制、發(fā)展路徑是完全一致的，其中的差異性就是一種特色?！疤厣浴笔歉街谡鲁虠l文之中的一種固有屬性，不是創(chuàng)設(shè)的，也不是照搬的，每一份符合學(xué)校實際情況的章程都可以說是“有特色”的章程。

（三）規(guī)范性審查既要全面又要注意細(xì)節(jié)

規(guī)范性審查就是對章程的用語、表述、章節(jié)編排體例是否符合《暫行辦法》第一章“總則”第六條規(guī)定進(jìn)行審查。章程是一份規(guī)范性文件，其用語、表述、章節(jié)編排各方面應(yīng)達(dá)到以下標(biāo)準(zhǔn)：用語準(zhǔn)確、簡潔、規(guī)范；條文內(nèi)容明確、具體，具有可操作性；章節(jié)編排清晰明了。

規(guī)范性審查要全面，對章程的每個部分都要進(jìn)行審查，同時要注意細(xì)節(jié)性的表述、用詞、標(biāo)點等。審查不全面、不仔細(xì)將直接影響章程的制定質(zhì)量并造成條文表述不清晰、用語不規(guī)范等問題，容易導(dǎo)致章程條款存在歧義，不利于執(zhí)行，存在糾紛隱患。

（四）制定程序?qū)彶橹攸c在于高校是否切實履行法定程序

制定程序?qū)彶榫褪菍φ鲁痰闹贫ǔ绦蚴欠穹稀稌盒修k法》第三章“章程制定程序”的第十六條至第二十二條規(guī)定進(jìn)行審查。按照該規(guī)定，制定章程的基本程序是成立起草機(jī)構(gòu)、草擬、校內(nèi)外廣泛征求意見、提交教代會討論、校長辦公會議討論通過、黨委會討論審定。制定章程要按照民主、公開的原則和法定程序開展各項工作，讓師生員工廣泛參與，讓章程制定過程成為凝聚共識、推進(jìn)改革的過程。

履行法定程序是章程最終取得法律效力的必要條件。沒有經(jīng)過法定程序的章程文本，即使條文設(shè)計得再完善，也是無效的。故，審查章程的時候，除了查看起草說明相關(guān)記載，還要審查高校提交的制定程序佐證材料是否真實、完整，必要時可以對高校師生員工進(jìn)行隨機(jī)訪談?wù){(diào)研。

未完全履行法定程序的，可以要求高校補(bǔ)充履行相應(yīng)程序后再報。已經(jīng)履行法定程序，并且各個程序均獲得通過的，制定程序?qū)彶閼?yīng)視為通過。

四、要結(jié)合教育行政部門管理實際

章程是高教管理規(guī)范體系的組成部分。章程中的制度安排必須與教育行政部門的管理實際相吻合。教育行政部門在實施高教管理的過程中必須尊重章程。教育部已經(jīng)規(guī)定，章程與管理實際不一致的，除規(guī)章以上層級規(guī)范性文件外，優(yōu)先執(zhí)行章程。如果核準(zhǔn)過程沒有結(jié)合管理實際，經(jīng)核準(zhǔn)的章程條文與管理實際存在沖突，將造成下列后果：第一，教育行政部門的依法行政水平將受到質(zhì)疑。核準(zhǔn)前，沒有認(rèn)真審查章程，理順章程與管理實際之間的關(guān)系。核準(zhǔn)后，沒有尊重章程，出臺或采取與章程相矛盾的管理措施或管理辦法。第二，教育行政部門的權(quán)威性受到消極影響。按照教育部相關(guān)規(guī)定，教育行政部門出臺的與章程相沖突的規(guī)范性文件將得不到執(zhí)行，有損其權(quán)威性。第三，引發(fā)行政爭議。高校將以章程為依據(jù)向教育行政部門提出訴求，屆時教育行政部門核準(zhǔn)的章程與管理實際自相矛盾，難以自圓其說，臉面無存。

因此，審查章程的同時要對教育行政部門規(guī)章以下層級的規(guī)范性文件、日常管理辦法和措施、工作程序等一并進(jìn)行審查。對其中不合法、不合理的地方，及時進(jìn)行修改完善。如果發(fā)現(xiàn)管理實際中存在與章程不一致的，則應(yīng)依據(jù)上位法進(jìn)行認(rèn)真研究，調(diào)整管理實際或修改章程，使二者相契合。這樣才能盡量避免章程的執(zhí)行與教育行政部門的管理實際相矛盾，避免發(fā)生上述不良后果。教育行政部門應(yīng)以核準(zhǔn)章程為契機(jī)，進(jìn)行全面自我審查、流程再造，有利于進(jìn)一步強(qiáng)化依法行政、依法治校的意識，轉(zhuǎn)變管理模式，為章程的貫徹執(zhí)行打下基礎(chǔ)。

五、重視與高校進(jìn)行充分溝通

教育行政部門在核準(zhǔn)階段須與高校進(jìn)行充分溝通。第一，與高校進(jìn)行溝通協(xié)商是依法行政的體現(xiàn)?，F(xiàn)階段，章程核準(zhǔn)被納入行政許可程序，采取行政審批的方式。按照行政許可法相關(guān)規(guī)定，高校作為申請人享有陳述權(quán)、申辯權(quán)，教育行政部門應(yīng)通過溝通聽取高校的意見和訴求。第二，與高校進(jìn)行溝通協(xié)商是尊重高校辦學(xué)自主權(quán)的體現(xiàn)。章程是高校的“自治法”，制定章程是為了實現(xiàn)高校依章程自主辦學(xué)。在核準(zhǔn)過程中，與高校進(jìn)行充分溝通協(xié)商，聽取、吸納高校的意見，向高校說明修改的理由，就章程中的重大問題與高校達(dá)成共識，是尊重高校自主權(quán)的體現(xiàn)。第三，與高校進(jìn)行溝通協(xié)商有利于加快推進(jìn)章程建設(shè)工作。章程中某些重大事項的修改，還需要高校提交校內(nèi)各有關(guān)機(jī)構(gòu)審議后重新申報核準(zhǔn)，及時做好溝通，有利于推動高校及時完善章程建設(shè)工作。第四，與高校進(jìn)行溝通協(xié)商有利于章程的貫徹執(zhí)行。通過充分溝通，就章程建設(shè)相關(guān)問題達(dá)成一致意見，有利于今后共同遵守，使章程建設(shè)取得實施效果：教育行政部門尊重章程、尊重辦學(xué)自主權(quán)、轉(zhuǎn)變管理模式；高校依章程自主辦學(xué)。

教育行政部門調(diào)整確定舉辦者與學(xué)校權(quán)利義務(wù)關(guān)系、辦學(xué)自主權(quán)范圍，修改章程中的其他重大事項包括領(lǐng)導(dǎo)體制、內(nèi)部決策機(jī)制、辦學(xué)定位、辦學(xué)方式等以及對一般事項的修改均應(yīng)及時與高校做好溝通。

六、要建立審查工作的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制

教育行政部門開展章程核準(zhǔn)工作時還要建立監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。明確核準(zhǔn)機(jī)關(guān)內(nèi)部相關(guān)部門、人員的職責(zé)，嚴(yán)肅工作紀(jì)律。建立章程核準(zhǔn)工作檔案，對執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的章程核準(zhǔn)工作中的疏漏，追究相關(guān)部門、人員的責(zé)任。

綜上所述，章程核準(zhǔn)審查工作關(guān)系教育行政部門的立法水平，為避免核準(zhǔn)后發(fā)生章程相關(guān)行政爭議，確保章程在行政糾紛中經(jīng)受住考驗，做好核準(zhǔn)審查工作尤為重要。教育行政部門除了在思想上高度認(rèn)識到這項工作的重要性外，在核準(zhǔn)審查過程中應(yīng)找全上位法依據(jù)、把握好審查的“度”、結(jié)合本部門管理實際并重視與高校進(jìn)行充分溝通，最后還要建立審查工作的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，確保章程核準(zhǔn)審查工作順利完成，制定出合法、規(guī)范、科學(xué)的章程文本，為提高高等教育質(zhì)量、推動高?？茖W(xué)發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度支撐，以構(gòu)建教育行政部門依法治校、尊重章程，高校依章程自主管理的高等教育新局面。

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