國外如何約束政府“錢袋子”

德國 將 “債務(wù)剎車”寫入憲法 饒博

按照歐盟條約要求，成員國的財政赤字同本國GDP的比例必須低于3%，遺憾的是很多成員國都達(dá)不到此項要求。作為歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭，德國在約束本國財政赤字上做得十分出色，數(shù)據(jù)顯示其近十年來都達(dá)到了歐盟條約的此項要求，在許多年份甚至還能有財政盈余。究其原因，德國實行了多年的《預(yù)算法》功不可沒。

如今德國的《預(yù)算法》沿襲的是1969年的版本。在1969年之前，德國使用的是1922年頒布的帝國預(yù)算法則。該預(yù)算法則遵循的是普魯士的“有序預(yù)算”法則，其根本目的在于滿足國家的融資需求。然而，當(dāng)國家公共部門在國家產(chǎn)出中的占比逐漸上升，政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響越來越大時，這種預(yù)算法的缺點就變得日益明顯起來。人們越來越意識到，無論是在聯(lián)邦還是在州政府層面上，短期和中期預(yù)算計劃和管理相互協(xié)調(diào)顯得十分必要，人們也需要找到一種衡量預(yù)算對整體經(jīng)濟(jì)運行產(chǎn)生作用的方式。

正是在這種情況下，德國于1969年實施了預(yù)算法的改革，為聯(lián)邦政府和州政府的預(yù)算確立了一種新的標(biāo)準(zhǔn)化框架。同以前的法律相比，1969年的改革主要包含以下內(nèi)容：要求德國聯(lián)邦和州政府在管理預(yù)算時務(wù)必考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡性，比如說物價穩(wěn)定，高就業(yè)率，外部平衡，快速穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長等；從原則上來說，借款所得不能超過投資支出的總額，在為了確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡的必要情況下除外；聯(lián)邦政府和地方州政府對預(yù)算的管理必須依照一個為期5年的金融計劃；引入“當(dāng)年原則”增強(qiáng)了預(yù)算的透明性，當(dāng)年的支出必須當(dāng)年執(zhí)行，未執(zhí)行完的資金將不會累積到下一年度。之后，德國的預(yù)算法又經(jīng)歷了多次的修訂。

另外，德國政府的預(yù)算制定是按計劃按步驟進(jìn)行的一項大事。一般而言，德國聯(lián)邦政府的預(yù)算要提前一年或以上開始制定。

按照德國法律規(guī)定，德國聯(lián)邦政府同地方州的預(yù)算各自獨立，地方州的預(yù)算制定過程總體而言同聯(lián)邦州相當(dāng)。量入為出，按計劃執(zhí)行預(yù)算是總體原則。

《預(yù)算法》賦予了地方州發(fā)行債券的權(quán)力，德國地方州有權(quán)通過發(fā)行新債券籌資用來贖回到期的債券以及幫助當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。地方州政府不能違約，而且截至目前從來沒有發(fā)生過違約事件。

如何保證通過發(fā)行債券所籌得的資金不被挪用和濫用呢？北威州財政部債券發(fā)行部門的財務(wù)主管阿克塞爾·本迪克表示，北威州發(fā)行的債券并非針對某個具體的項目，籌集資金也將完全在《預(yù)算法》的框架下合法使用。地方州政府會發(fā)揮監(jiān)管作用，保證州下屬的市政府不會濫用資金。

早在幾年前，德國將“債務(wù)剎車”寫入憲法。所謂“債務(wù)剎車”即要求德國各地方州從2020年起做到預(yù)算平衡。也就是說，從2020年開始，德國地方州將不能再發(fā)行新債，只能進(jìn)行存量債務(wù)的轉(zhuǎn)化。

美國 法案不斷修正 孫成昊

美國聯(lián)邦政府參與預(yù)算管理的主要角色有總統(tǒng)、財政部、總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室等。美國聯(lián)邦政府的預(yù)算過程通常始于總統(tǒng)向國會提交政府下一個財年支出規(guī)模的提案。在法律規(guī)定下，國會參眾兩院必須通過這一年度提案，然后交由總統(tǒng)簽署后生效。在執(zhí)行中需要追加預(yù)算時，必須經(jīng)過國會立法通過。

國會的決定受到有關(guān)聯(lián)邦預(yù)算過程的一系列法案和法律的約束，其中包括1921年通過的《預(yù)算與會計法案》、1974年通過的《預(yù)算與扣壓撥款控制法》以及許多其他預(yù)算法案?！额A(yù)算與會計法案》確立了現(xiàn)代聯(lián)邦政府預(yù)算的框架，成立了預(yù)算局（現(xiàn)在的名稱為總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室，其職責(zé)是協(xié)助總統(tǒng)完成預(yù)算工作），美國總統(tǒng)在歷史上首次必須向國會提交年度預(yù)算。因此，這一法案也被認(rèn)為在樹立現(xiàn)代美國總統(tǒng)體制中發(fā)揮了重要作用。

之后針對這份法案，美國又通過了若干修正案，包括1985年的《平衡預(yù)算和緊急赤字控制法案》、1990年的《預(yù)算實施法案》和1997年的《預(yù)算平衡法案》。

1985年出臺法案之時正值美國聯(lián)邦財政赤字處于歷史巔峰，該法案規(guī)定一旦出現(xiàn)赤字就自動削減政府開支；1990年的法案要求設(shè)立稱之為“隨收隨付”的程序，要求某項直接開支的增加或收入的減少必須能與其他直接開支的減少和收入的增加相抵消，這項方針受到美國赤字鷹派的歡迎而在克林頓任內(nèi)頻繁執(zhí)行。除了上述預(yù)算法案之外，美國還出臺了其他許多法案規(guī)定總統(tǒng)和國會在預(yù)算過程中所應(yīng)扮演的角色?？梢哉f，從建國到現(xiàn)在，美國已經(jīng)在聯(lián)邦預(yù)算過程方面形成了相對成熟的法律體系。

由于美國是聯(lián)邦制國家，美國的聯(lián)邦預(yù)算僅指中央政府預(yù)算，在收入和支出方面都不包括州和地方政府預(yù)算，州和地方政府也不需要向聯(lián)邦政府直接報告財政和預(yù)算狀況。

值得一提的是，除了佛蒙特州，美國各州或多或少都有平衡預(yù)算的法律要求?；仡櫄v史，羅德島州第一個提出與此相關(guān)的州憲法修正案，隨后僅在1842年至1860年間，就共計有19個州緊隨其后，紛紛效仿。

各州的規(guī)定形形色色。例如，印第安納州有州債務(wù)禁令，“臨時和偶爾的赤字”除外，不過法律并未對州長提出平衡預(yù)算的要求，也不要求州實現(xiàn)收支平衡。在美國這些州中，有44個州要求州長提交平衡預(yù)算、41個州要求立法機(jī)構(gòu)通過平衡預(yù)算、37個州要求州長簽署平衡預(yù)算、43個州要求避免赤字，這也在一定程度上說明美國各州對平衡預(yù)算的重視。

總體而言，美國發(fā)展至今的預(yù)算管理體系有如下特點。一是明顯經(jīng)歷了國會和總統(tǒng)權(quán)力的博弈過程；二是從本質(zhì)上體現(xiàn)了美國憲法中“三權(quán)分立”的原則，即由國會、總統(tǒng)和聯(lián)邦法院分掌立法、行政和司法三權(quán)，互相制衡，這一原則指導(dǎo)各個角色在預(yù)算過程中發(fā)揮必要和恰如其分的作用；三是各項法案中的部分條款反應(yīng)了某種政治平衡，以保證各方對國家財權(quán)的分享；四是預(yù)算法律體系并非一成不變，而是與時俱進(jìn)，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新形勢下不斷完善，根據(jù)不同時期的需求制定和修改相關(guān)法律，以不斷提高預(yù)算管理能力。

日本 支出要細(xì)化到具體項目 許緣

在日本，并沒有一項專門的《預(yù)算法》或?qū)ｍ椃杉s束政府的“錢袋子”。

不過，雖然其預(yù)算審批過程不同于立法，但日本國憲法直接規(guī)定了預(yù)算審批程序，并采取國會決議的形式表決預(yù)算是否通過，一經(jīng)批準(zhǔn)后不得任意更改，這也可以從一定程度上顯示日本政府預(yù)算制度是有法可依的。

日本管理政府“錢袋子”、約束財政預(yù)算時有著自己的一套辦法，這也在其編撰、審議其預(yù)算的過程中有著具體體現(xiàn)。根據(jù)日本國《憲法》，日本預(yù)算在具體編制的過程中需要依照四大原則，即事前審批原則、總額預(yù)算主義原則、報告原則和單年度主義原則。也正是這四大原則基本杜絕了違規(guī)使用預(yù)算的情況，同時也做到對預(yù)算赤字的管理，并使得政府財政相對公開和透明。

事前審批原則，顧名思義，意味著日本預(yù)算必須在執(zhí)行之前就得到國會的審議和批準(zhǔn)。日本的財政年度有別于他國，是從當(dāng)年的4月1日至第二年的3月31日，這也意味著日本政府的預(yù)算草案必須在每年的4月1日之前得到國會批準(zhǔn)，否則就需要編制臨時預(yù)算提交國會審批。日本《憲法》第85條規(guī)定，除非經(jīng)議會授權(quán)，政府不得發(fā)生國費支出，也不得承擔(dān)債務(wù)。也就是說，在沒有得到國會批準(zhǔn)前，日本政府將無法進(jìn)行任何活動。

總額預(yù)算主義原則意味著在日本預(yù)算中必須寫明政府的全部收入和支出，同時，不能僅明確這兩者相抵之后的差額，需將收入和支出細(xì)化到反應(yīng)實際情況的科目，如公共支出中的具體資金流向的項目等等。日本預(yù)算包括一般賬戶預(yù)算、特別賬戶預(yù)算以及政府有關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)算這三部分，其中一般賬戶預(yù)算以稅收和國債收入等作為財政來源，并為國家基本事務(wù)提供資金，而特別賬戶預(yù)算則是用于特定目的的國家項目支出預(yù)算。由于日本預(yù)算細(xì)化到具體科目，因此在得到國會批準(zhǔn)通過后，在實際運用過程中，也能夠從一定程度上杜絕違規(guī)使用預(yù)算的現(xiàn)象，做到每一筆錢都能夠落實到其計劃的項目之中去。

報告原則規(guī)定了政府每財政年度需至少一次向國會報告具體的財政狀況，并公開發(fā)表預(yù)算、調(diào)整預(yù)算及決算資料，從而保證政府預(yù)算及執(zhí)行過程的公開化和透明化，做到讓國民監(jiān)督。筆者就在日本NHK電視臺上見識過以首相安倍晉三為首的日本現(xiàn)任內(nèi)閣在國會中就預(yù)算等問題與其他政黨辯論、商議的場景，有時在野黨問題之犀利會讓執(zhí)政黨十分無奈而難以回答和解釋。最后，單年度主義原則則規(guī)定了日本各年度預(yù)算需要相互獨立。

不過，由于政府預(yù)算是根據(jù)未來一整年經(jīng)濟(jì)情況的預(yù)判所作出的一份支出與收入的明細(xì)表，在真正實行過程中則會出現(xiàn)很多經(jīng)濟(jì)形勢變化等情況。在這時，日本《憲法》規(guī)定可以采用補(bǔ)正預(yù)算這一個辦法，對已成立的預(yù)算進(jìn)行追加和變更，做到政府預(yù)算的靈活性，保證政府資金可以用在真正需要的地方。

（摘自《國際先驅(qū)導(dǎo)報》）