略論厘金制度的產(chǎn)生、弊端及其對當(dāng)下的借鑒意義

周曉雷

[摘 要]厘金，作為晚清政府的一種新的稅收制度和重要稅收來源，其創(chuàng)制和推行有著深刻的原因，它作為中國近代史上的一大“惡稅”，對近代中國社會的政治、經(jīng)濟(jì)制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。本文擬從厘金制度的產(chǎn)生，厘金制度的弊端，厘金制度的借鑒意義三個(gè)方面對厘金制度進(jìn)行評述。

[關(guān)鍵詞]晚清；厘金制度

清代晚期，厘金收入在國家財(cái)政中占有重要地位，是僅次于田賦、關(guān)稅的第三大財(cái)政收入。清朝滅亡后，厘金制度并沒有馬上被廢止，而是被民國政府沿用，并繼續(xù)在財(cái)政中占有重要地位。因此，厘金研究是探討晚清以來中國政治、經(jīng)濟(jì)制度的一個(gè)重要課題。

一、厘金制度的產(chǎn)生

根據(jù)羅玉東《中國厘金史》可以看出，羅玉東認(rèn)為，厘金制度的產(chǎn)生是一個(gè)偶發(fā)事件，它并沒有經(jīng)過事先的醞釀和計(jì)劃，而是清政府在當(dāng)時(shí)那種極度困難的情況下偶然發(fā)現(xiàn)的一種臨時(shí)籌款的方法。太平天國起義爆發(fā)后發(fā)展的異常迅速，不過兩年時(shí)間，太平天國就席卷江南大部分省份，這些省份是清政府財(cái)稅的主要來源，這就使得本身就財(cái)政吃緊的清政府面臨更大的財(cái)政危機(jī)，為平定起義，籌款助餉，解決財(cái)政困難，清政府不得已于咸豐三年（1853年）實(shí)行了此權(quán)宜之計(jì)，這是厘金制度形成的表面原因。但是從深層次看，其實(shí)是因?yàn)榍逭缙跒榱藸幦∶裥?，采取了滋生人丁，永不加賦的財(cái)政體制。所以在財(cái)政危機(jī)面前，只好采用征商的方法（1）。而傅衣凌則不同意羅玉東的觀點(diǎn)。他認(rèn)為清政府采用的財(cái)政政策是中國歷史上大多數(shù)王朝所采用的，并不具有太多的特殊性，所以厘金制度的出現(xiàn)并不是單純的因?yàn)榍逭呢?cái)政政策。而是因?yàn)轼f片戰(zhàn)爭后在太平天國運(yùn)動中清朝社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遇到了重大的社會變革，封建經(jīng)濟(jì)的崩潰與外國資本輸入危機(jī)的局面同時(shí)擺在清政府面前。為了適應(yīng)這一變化，迫使清政府無法從田賦、捐獻(xiàn)、征商、或發(fā)行通貨政策等方面來增加收入，以籌措軍費(fèi)，而必須采取這種適應(yīng)轉(zhuǎn)型期的中國社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)的號稱征商而并不一定征商，針對中小生產(chǎn)者的抽厘制度（2）。厘金制度的產(chǎn)生固然與鴉片戰(zhàn)爭所引發(fā)的一系列后果直接相關(guān)，但清朝中后期的吏治腐敗、地方私征加派的肆行無忌，最終導(dǎo)致中央政府無力駕馭全國的經(jīng)濟(jì)局勢和政治局勢。

二、厘金制度的弊端

首先，厘金征收手續(xù)繁瑣且漏洞較多，征收厘金的官員多借征收手續(xù)作弊。一是侵蝕稅收，包括填寫聯(lián)票時(shí)大頭小尾和賣放、私征、匿報(bào)罰款以其收入填飽私囊；二為私索商民，借征收手續(xù)而索取規(guī)費(fèi)達(dá)12項(xiàng)之多（3）。

其次，厘金制度阻礙了中國商業(yè)貿(mào)易的發(fā)展。厘金這種沉重的數(shù)額不定的征收，使中國商民不堪重負(fù)，特別是當(dāng)中國海關(guān)操縱在外國人手中，只征華商，不征外商，使土貨與洋貨相比根本沒有競爭力。

再次，厘金征收過重，危害商民，各地稅制混亂。征收厘金最初的目的是用于平定太平天國起義，后太平天國被評定，但厘金用于軍費(fèi)仍在70%以上，剩下的也多半被官員中飽私囊基本沒有形成有效的財(cái)政力量，對國計(jì)民生無利（4）。

厘金制度在其創(chuàng)設(shè)之初，應(yīng)該說有相當(dāng)?shù)牡暮侠硇浴５褰鹬贫戎皇且环N地方助餉的臨時(shí)辦法，本應(yīng)在戰(zhàn)事停止后立即裁撤，但由于清政府將其正式確認(rèn)為新商稅，加上初行時(shí)，中央政府并未統(tǒng)一籌劃，只議定由用兵省份的地方督撫自行“就地籌餉”，因此，“在地方各自為政、厘金征課標(biāo)準(zhǔn)不一以及到處設(shè)卡抽厘的形勢下，泛濫成災(zāi)，給近代中國的政治經(jīng)濟(jì)帶來種種弊害。”（5）

三、厘金制度的借鑒意義

首先，合并征收機(jī)構(gòu)，節(jié)約征收成本。伴隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展國稅、地稅、財(cái)政分設(shè)帶來的征收成本高（納稅人疲于應(yīng)付兩套機(jī)構(gòu)，也增加了稅收成本）、協(xié)調(diào)難度大、管戶交叉、征稅交叉等弊端日漸顯現(xiàn)。伴隨著中國稅收征管能力不斷加強(qiáng)，信息化水平的不斷提高，國地稅分設(shè)的意義開始不斷在貶值，近年來“兩會”提案中關(guān)于國地稅合并的聲音也日益增多?，F(xiàn)代的稅收機(jī)構(gòu)改革應(yīng)吸取清末厘金征收因機(jī)構(gòu)臃腫而帶來成本高昂、效率低下之教訓(xùn)，降低稅收征收成本，以提高稅務(wù)機(jī)構(gòu)的行政效率。

其次，確立稅收的法定原則。厘金制度由于課稅對象繁多、稅率多變、征收程序無章可循且缺少監(jiān)控等自身弊端，必然會導(dǎo)致人民負(fù)擔(dān)的加重及征收機(jī)構(gòu)的腐敗，最終也因其阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而在1931年被裁撤。因此，我們今天的稅制設(shè)計(jì)、完善應(yīng)確立稅收法定主義原則，即“稅捐之主要構(gòu)成要件要素（稅捐客體、稅捐主體、稅基、稅率）必須以形式意義之法律定之。”同時(shí)要取消與“稅收法定主義”原則背道而馳的立法機(jī)關(guān)的“法律保留”及“授權(quán)立法”，并對稽征過程中的“行政自由裁量權(quán)”進(jìn)行規(guī)制以防止權(quán)力尋租及腐敗。

再次，明確中央與地方的稅權(quán)劃分。厘金制度破壞了中央與地方分配關(guān)系的正常秩序、肢解和弱化了國家職能。為了爭奪厘金收入，湘軍將領(lǐng)與地方督撫明爭暗斗，朝廷與地方爭利造成各種浮收加派、苛斂于民的現(xiàn)象，這在本就社會危機(jī)嚴(yán)重的晚清更加使得民怨沸騰，裁撤呼聲漸高。值得注意的是，1992年我國推行分稅制以來，中央與地方的事權(quán)劃分不清、稅權(quán)劃分不科學(xué)、國民收入分配秩序混亂等弊端漸顯，亟待完善?！拔覈诙惙ê投愂照叻矫嫠鶎?shí)行的集權(quán)模式，同稅權(quán)分散的現(xiàn)實(shí)是存在距離的，實(shí)踐中稅權(quán)被侵蝕、分解是導(dǎo)致財(cái)力分散的一個(gè)重要原因?！蔽覀兘窈蟮亩愔聘母?，應(yīng)該論協(xié)調(diào)好中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，在稅權(quán)統(tǒng)一于中央并有利于加強(qiáng)宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，適度分權(quán)，賦予地方以相對自主并與其事權(quán)相匹配的稅權(quán)。

注釋：

（1）《中國厘金史》，羅玉東著，商務(wù)印書館1936年出版，第1-10頁

（2）《明清社會經(jīng)濟(jì)史論文集》，傅衣凌著，人民出版社1982年出版，第273-274頁

（3）《中國厘金史》，羅玉東著，商務(wù)印書館1936年出版，第125-130頁

（4）《中國財(cái)政史》，孫翊剛著，中國財(cái)經(jīng)出版社2003年出版，第315頁

（5）《晚清厘金制產(chǎn)生的年代及其社會危害研究》，黃文模，趙云旗，劉翠微著，《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》200年第3期