執(zhí)政黨與人大關(guān)系問題研究綜述

楊甜+黃晨飛

摘要：理順執(zhí)政黨與人大的關(guān)系是處理好黨政關(guān)系的核心，是中國(guó)政治發(fā)展過程中必不可少的一部分。本文收集整理了一部分學(xué)者的相關(guān)研究文獻(xiàn)，目的在于使我們?cè)谡_認(rèn)識(shí)、理解執(zhí)政黨與人大關(guān)系的基礎(chǔ)上，把握、處理好執(zhí)政黨與人大的關(guān)系，從而為社會(huì)主義政治文明建設(shè)提供強(qiáng)有力的保障。

關(guān)鍵詞：執(zhí)政黨；人大；關(guān)系；綜述

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨，是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。全國(guó)人民代表大會(huì)是中國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使最高國(guó)家權(quán)力。二者的歷史地位決定了理順二者的關(guān)系成為中國(guó)政治體制改革的關(guān)鍵，這不僅關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展能否順利進(jìn)行，同時(shí)也是學(xué)術(shù)界研究的焦點(diǎn)。本文擬就學(xué)者們對(duì)這一問題的研究作一梳理。

一、執(zhí)政黨與人大關(guān)系的界定

對(duì)于執(zhí)政黨與人大關(guān)系的界定，學(xué)者們紛紛闡述了自己的觀點(diǎn)。張書林認(rèn)為， 黨政關(guān)系必須涵蓋黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（人大） 的關(guān)系、黨與國(guó)家行政機(jī)關(guān)（政府） 的關(guān)系、黨與國(guó)家司法機(jī)關(guān)（法院、檢察院） 的關(guān)系、黨與國(guó)家元首（國(guó)家主席） 的關(guān)系等范疇和內(nèi)容。[1]王忠祥、卞珍鳳認(rèn)為黨與人大在政治法律上的關(guān)系是：黨領(lǐng)導(dǎo)人大，人大接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。人大監(jiān)督黨，黨接受人大的監(jiān)督。[2]張榮華、沈浩認(rèn)為，黨和人大是兩個(gè)具有不同性質(zhì)、職能、組織形式和工作方式的政治主體，黨的意志要通過法定的程序，主要是通過全國(guó)人大上升為法律，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。人民群眾應(yīng)該在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下自己當(dāng)家作主，而不是讓黨代替人民當(dāng)家作主，要直接或間接地行使對(duì)國(guó)家政治生活的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。[3]

二、對(duì)執(zhí)政黨與人大關(guān)系理解的誤區(qū)

在執(zhí)政黨與人大的關(guān)系上，長(zhǎng)期以來存在著似是而非的認(rèn)識(shí)，學(xué)術(shù)理論界對(duì)此沒有形成一致的看法，也未研究出一個(gè)成熟的理論。我國(guó)實(shí)行的政黨制度是中共領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，中共是我國(guó)的執(zhí)政黨、領(lǐng)導(dǎo)黨。所以有很多的干部群眾簡(jiǎn)單直白的認(rèn)為執(zhí)政黨是國(guó)家最高權(quán)力者，依據(jù)憲法，全國(guó)人大是我國(guó)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，然而這僅僅是相對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)而言，在我國(guó)擁有國(guó)家最高權(quán)力的是人民，人大只是代表人民行使國(guó)家權(quán)力，人大終究是要對(duì)人民負(fù)責(zé)。

郭道暉認(rèn)為對(duì)黨與人大關(guān)系在思想認(rèn)識(shí)和觀念上的誤差，實(shí)質(zhì)上是混淆了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系，把黨的決策權(quán)（作為政黨享有的對(duì)國(guó)是的建議權(quán)利）等同于或凌駕于人大的決定權(quán)（國(guó)家權(quán)力）。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不是凌駕于人民主權(quán)、國(guó)家政權(quán)和作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大之上或與之并列的權(quán)力，非經(jīng)法律程序，黨不能直接向人大和政府發(fā)號(hào)施令。在國(guó)家事務(wù)中，人大的權(quán)力是至上的，人大高于一切政黨。[4]張書林認(rèn)為長(zhǎng)期以來黨與人大的關(guān)系沒有被列入黨政關(guān)系的范疇， 一些人一直把“ 政”狹義地理解為政府，所以一談到黨政關(guān)系， 就強(qiáng)調(diào)要如何處理好黨和政府的關(guān)系； 談到黨政分開， 就片面地認(rèn)為是要?jiǎng)澢妩h委與政府的職能， 而人大則被忽略了?，F(xiàn)在隨著我們對(duì)黨政關(guān)系的認(rèn)識(shí)逐漸科學(xué)理性， 黨與人大的關(guān)系必須作為黨政關(guān)系的最主要內(nèi)容來看待。[5]牟長(zhǎng)城認(rèn)為在實(shí)踐中，人大作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，實(shí)際地位與法律地位有較大反差，人大在國(guó)家法律上的地位是最高的，但在國(guó)家政治生活中，人大的地位不盡如人意。在地方，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力往往超越人大之上，人大的工作往往受政府的支配。[6]

三、理順執(zhí)政黨與人大關(guān)系的必要性

在中國(guó)的政治體制框架內(nèi)，執(zhí)政黨與人大的地位決定了二者關(guān)系的重要性。學(xué)者們普遍認(rèn)為，正確處理好執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系具有重要的意義。

汪琳認(rèn)為， 構(gòu)建和諧黨群關(guān)系是由黨的性質(zhì)決定的，是由執(zhí)政黨的地位決定的，是源于中國(guó)共產(chǎn)黨所處歷史方位的變化決定的。培育和構(gòu)建和諧的黨群關(guān)系，是提高黨的執(zhí)政能力的必然要求，也是加強(qiáng)黨的建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)。[7]朱光磊、周振超認(rèn)為，理順黨和人大的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)從通過領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)執(zhí)政，向通過執(zhí)政實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的轉(zhuǎn)變的邏輯起點(diǎn)。當(dāng)今中國(guó)政治生活中，黨和人大是兩個(gè)具有重要影響的因素。這種重要性不僅體現(xiàn)于其在政治生活中的地位上，更體現(xiàn)在二者關(guān)系模式對(duì)社會(huì)主義民主具有的標(biāo)志性意義。[8]蔣勁松認(rèn)為，理順執(zhí)政黨與人大的關(guān)系是我國(guó)政治體制改革的關(guān)鍵。我國(guó)政治體制中，真正決定我國(guó)人大制民主是否比資本主義國(guó)家的民主更高更切實(shí)的，是黨委對(duì)人大的具體領(lǐng)導(dǎo)制度，其他因素不具有此種效應(yīng)。所以，欲達(dá)致政治體制改革的關(guān)鍵目標(biāo)，必須理順黨委與人大關(guān)系。[9]

四、理順執(zhí)政黨與人大關(guān)系的路徑

規(guī)范執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系，處理好黨政關(guān)系是我們研究執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)關(guān)系的最終目的。關(guān)于如何規(guī)范執(zhí)政黨與人大的關(guān)系，學(xué)者們都提出了自己的見解。

蔣勁松認(rèn)為，欲理順黨委與人大關(guān)系，必須采用法治方式。在一個(gè)堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)黨制度的國(guó)家，卻沒有一部法律規(guī)定黨委與人大關(guān)系，而是由黨內(nèi)文件甚至慣例決定之 ，其內(nèi)容隱不示人。顯然不能繼續(xù)沿用這種章法方式，黨委與人大關(guān)系應(yīng)該用法律來規(guī)范。[10]王曼認(rèn)為，規(guī)范黨與人大的關(guān)系，除了加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)外，加強(qiáng)和完善人民代表大會(huì)制度，更好地發(fā)揮人大的作用也是至關(guān)重要的一個(gè)方面。一方面，是要加強(qiáng)人大對(duì)黨的監(jiān)督，另一方面，也要加強(qiáng)人大自身的建設(shè)。[11]李莊認(rèn)為理順執(zhí)政黨與人大關(guān)系必須堅(jiān)持以下幾個(gè)原則：即有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則；有利于依法執(zhí)政的原則；有利于監(jiān)督的原則。理想的黨政關(guān)系應(yīng)該是中國(guó)共產(chǎn)黨通過人大來實(shí)現(xiàn)對(duì)一府兩院的領(lǐng)導(dǎo)。人大是黨實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)作用的橋梁和紐帶，通過人大，黨把自己的路線方針政策等主張轉(zhuǎn)變成對(duì)全國(guó)人民都有約束力的國(guó)家法律法規(guī)和政策，并通過人民代表大會(huì)的法定程序來引導(dǎo)和控制一府兩院的活動(dòng)。這樣就既能堅(jiān)持和保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，又能實(shí)現(xiàn)全體人民統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，充分調(diào)動(dòng)人民群眾當(dāng)家作主的積極性和主動(dòng)性。[12]郭定平認(rèn)為理順執(zhí)政黨與人大的關(guān)系必須堅(jiān)持一下幾點(diǎn)：第一加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的根本保證；第二各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)自覺接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；第三執(zhí)政黨帶頭尊重和遵守人民代表大會(huì)所指定的法律和通過的決議；第四執(zhí)政黨的各級(jí)組織和黨員干部應(yīng)該接受人大的法律和憲法監(jiān)督；第五執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷健全和完善人民代表大會(huì)制度，切實(shí)提高人民代表大會(huì)制度的地位。[13]程竹汝認(rèn)為在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)連接點(diǎn)上，依法執(zhí)政的重心在于：必須強(qiáng)化和重視執(zhí)政黨通過人民代表大會(huì)執(zhí)掌政權(quán)的能力。強(qiáng)化執(zhí)政黨通過人民代表大會(huì)執(zhí)掌政權(quán)的能力必然包括不斷完善我國(guó)的選舉制度；就是要求執(zhí)政黨必須充分調(diào)動(dòng)和支持人大的民主機(jī)制，將人大的民主機(jī)制與執(zhí)政黨的動(dòng)力機(jī)制、人大的憲制權(quán)威與執(zhí)政黨的政治權(quán)威恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合起來。[14]我國(guó)的民主建設(shè)是一個(gè)逐漸的過程，因此我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，人大和黨的關(guān)系的調(diào)整也是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。

五、對(duì)于地方黨委書記兼任人大常委會(huì)主任現(xiàn)象的解析

20世紀(jì)90年代以來，地方黨委書記兼任人大常委會(huì)主任這一現(xiàn)象開始凸顯。黨的十五大，特別是十六大以來，地方黨委書記兼任人大常委會(huì)主任作為一種政治模式在全國(guó)各地得到廣泛實(shí)施。目前，大約三分之二的?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）的黨委書記兼任了同級(jí)人大常委會(huì)主任，部分市、縣的黨委書記也兼任了同級(jí)人大常委會(huì)主任。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)引起了學(xué)者們的關(guān)注與思考，對(duì)此，學(xué)者們的觀點(diǎn)可以說是涇渭分明。

一部分學(xué)者對(duì)此持肯定態(tài)度，如張書林認(rèn)為，黨委書記兼任人大主任有重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先有助于實(shí)現(xiàn)黨的權(quán)力合法化，其次有助于實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，最重要的是有助于黨從內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)人大。[15]某政治學(xué)專家認(rèn)為人大主任由黨委書記兼任可以起到加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的作用。黨委書記是地方的一把手，親自抓人大工作，是對(duì)人大工作、對(duì)立法工作的重視。[16]

另外一部分學(xué)者持反對(duì)態(tài)度，如王貴秀認(rèn)為首先，黨委書記兼任人大常委會(huì)主任是黨委書記兼任政府首長(zhǎng)現(xiàn)象在新的歷史條件下的替代物，是作為“黨政不分，以黨代政”一種組織載體的變相形態(tài)。從性質(zhì)和方向上來講，黨委書記兼任人大常委會(huì)主任不但沒有越出“黨政兼職”或黨政不分、以黨代政的老路，而且在這條老路上走得更遠(yuǎn)。其次，從依法治國(guó)的角度分析，書記普遍兼任人大常委會(huì)主任有違法理。因此，他認(rèn)為，黨委書記兼職人大常委會(huì)主任不是歷史的進(jìn)步，而是歷史的倒退。[17]都淦認(rèn)為，由黨委書記兼任人大常委會(huì)主任這一模式，在實(shí)踐當(dāng)中出現(xiàn)很多問題，首先人的的地位被削弱，黨委書記兼任人大主任，形成了人大自身領(lǐng)導(dǎo)人的角色缺位，四大班子領(lǐng)導(dǎo)人在公眾面前出現(xiàn)時(shí)實(shí)際上是少了人大的一位。其次，黨委的職權(quán)取代了人大的職權(quán)，這種兼任模式使黨委過多的不適當(dāng)?shù)陌鼣埩巳舜蟮恼?wù)，這必然使權(quán)力更加集中于黨委書記，人大依法享有的職權(quán)落空，不利于推動(dòng)社會(huì)主義民主政治和政治文明建設(shè)的發(fā)展。[18]

還有一小部分的專家學(xué)者持中立態(tài)度，他們認(rèn)為，黨委書記兼任人大常委會(huì)主任作為一種政治模式，我們不能急于全盤的肯定或否定。九屆全國(guó)人大期間曾就地方黨委是否應(yīng)兼任人大常委會(huì)主任進(jìn)行過調(diào)研，根據(jù)調(diào)研報(bào)告，全國(guó)人大常委會(huì)提出了“不一定要層層兼任，怎么有利于黨領(lǐng)導(dǎo)人大就怎么安排”的指導(dǎo)性意見。因此我們應(yīng)該本著具體問題具體分析的原則，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上做出政治策略的選擇。

通過對(duì)學(xué)者們研究的梳理我們可以看出，目前就我國(guó)執(zhí)政黨與人大關(guān)系問題的研究上，我們?nèi)〉昧艘欢ǖ某晒?。在二者關(guān)系的認(rèn)識(shí)上諸多學(xué)者都充分認(rèn)識(shí)到了理順二者關(guān)系的必要性以及重要性，并相應(yīng)的提出了一些切實(shí)可行的解決辦法，這些無疑為處于改革攻堅(jiān)階段的中國(guó)提供了保障。但是，我們?cè)诳隙ㄈ〉玫某晒耐瑫r(shí)也應(yīng)該深刻的認(rèn)識(shí)到在實(shí)踐當(dāng)中我們還存在很多不足，我們?cè)诮缍ǘ哧P(guān)系上存在一定的誤區(qū)，在黨委書記是否應(yīng)該兼任人大常委會(huì)主任這個(gè)問題上各持己見，我們對(duì)二者關(guān)系定位上的不確切，對(duì)目前面臨的黨政關(guān)系認(rèn)識(shí)的不透徹，諸如此類的因素，將對(duì)我們是否能正確處理好二者的關(guān)系，對(duì)社會(huì)主義建設(shè)都有著重要影響。這些問題需要我們通過進(jìn)一步的研究來論證和解決，隨著我國(guó)法律的不斷完善，我們可以嘗試從立法角度對(duì)二者的關(guān)系加以規(guī)定。然而如何將我們提出的理論策略運(yùn)用到實(shí)踐當(dāng)中并解決問題，是我們接下來將要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。

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（作者單位：西華師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，四川 南充 637000）