兩漢荒政措施的不足與局限

[摘 要]兩漢是中國(guó)歷史上災(zāi)害頻發(fā)的時(shí)期，兩漢政府也在救災(zāi)的實(shí)踐中積累、總結(jié)了豐富的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施了一系列荒政措施。這些措施在抵御災(zāi)害的過(guò)程中發(fā)揮了積極的作用，但是，兩漢荒政措施仍然存在著不足與局陷。本文以歷史文獻(xiàn)為依據(jù)，對(duì)兩漢荒政措施的不足與局限進(jìn)行了分析與研究，旨在更全面地了解兩漢荒政措施，并總結(jié)出其中深刻的歷史教訓(xùn)。

[關(guān)鍵詞]荒政；兩漢；災(zāi)害；賑濟(jì)

兩漢是中國(guó)歷史上一個(gè)災(zāi)害多發(fā)期，在長(zhǎng)期防災(zāi)、救災(zāi)的實(shí)踐中，兩漢政府實(shí)施了一系列荒政措施，降低了災(zāi)害的危害程度，緩解了災(zāi)民的生活困境。但是，兩漢的荒政措施并沒(méi)有從根本上解決災(zāi)民的生活問(wèn)題，這說(shuō)明兩漢的荒政措施并不是完美的，是存在不足與局限的。概而言之，兩漢的荒政措施的不足與局限主要有以下六點(diǎn)。

（1）救濟(jì)災(zāi)民的標(biāo)準(zhǔn)不高，且救助范圍有限，很難使災(zāi)民的生活得到可靠的保障。兩漢時(shí)期，救濟(jì)災(zāi)民的標(biāo)準(zhǔn)一般是根據(jù)正常生活狀態(tài)下普通百姓的生活水平來(lái)確定，換而言之，這種救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)只能維持災(zāi)民的生存，而不能從根本上解決災(zāi)民的生活困境。而且，由于財(cái)政、吏治、政局等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的存在，兩漢政府往往連這種低得不能再低的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)都達(dá)不到。此外，兩漢救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的制定往往忽視社會(huì)環(huán)境的變化，一經(jīng)確定，就基本不會(huì)再改變。以安葬費(fèi)為例，西漢時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)一般是每人二千錢(qián)或三千錢(qián)[1]，到了東漢安帝、順帝時(shí)仍然還是年七歲以上，每人二千錢(qián)[2]，基本沒(méi)有變化。而且政府只給七歲以上的罹難者提供安葬費(fèi)，七歲以下的罹難者卻不在考慮之列，由此可見(jiàn)，兩漢荒政措施救助的范圍是有限的。

（2）兩漢荒政措施實(shí)施具有制度化、程序化的特點(diǎn)[3]，而這一特點(diǎn)往往導(dǎo)致最佳救災(zāi)時(shí)機(jī)地錯(cuò)失，造成巨大損失。兩漢荒政措施的實(shí)施有一套嚴(yán)格的程序。首先，災(zāi)區(qū)的地方官員要將災(zāi)情逐級(jí)奏報(bào)到中朝廷。之后，朝廷派遣官員到災(zāi)區(qū)查勘災(zāi)情。查勘完畢后，朝廷根據(jù)查勘結(jié)果制定救災(zāi)措施，最后，朝廷以詔令形式將救災(zāi)措施下達(dá)到地方，由地方政府具體執(zhí)行，或者朝廷直接派遣使者到地方開(kāi)展救災(zāi)活動(dòng)。誠(chéng)然，荒政措施實(shí)施的制度化、程序化能夠保證荒政措施得以切實(shí)有效地貫徹實(shí)施，而不是停留在口頭或詔令上，同時(shí)也能保證救災(zāi)活動(dòng)有條不紊、按部就班地開(kāi)展。但是，在面對(duì)突發(fā)性強(qiáng)、破壞性大的災(zāi)害時(shí)，其滯后性的缺點(diǎn)就暴露無(wú)遺。兩漢許多官吏都拘泥于法令，按照朝廷的規(guī)定實(shí)施救災(zāi)，這種墨守陳規(guī)的行為必然會(huì)延誤救災(zāi)的時(shí)機(jī)，造成巨大損失。雖然兩漢時(shí)出現(xiàn)過(guò)一些有魄力、不拘泥于法令的官員，他們從實(shí)際情況出發(fā)，積極采取有效的救災(zāi)措施，甚至敢于違抗朝廷法令，“專(zhuān)命”行事。但這類(lèi)官員的結(jié)局通常比較悲慘，東漢官員王望便是如此。明帝時(shí)，王望任青州刺史，其轄區(qū)內(nèi)發(fā)生旱災(zāi)，“州郡災(zāi)旱，百姓窮荒”[4]，“望行部，道見(jiàn)饑者，裸行草食，五百余人，愍然哀之，因以便宜出所在布粟，給其廩食，為作褐衣”[5]。王望奏報(bào)此事后，“帝（明帝）以望不先表請(qǐng)，章示百官，詳議其罪。時(shí)公卿皆以為望之專(zhuān)命，法有常條。”[6]幸得大臣鐘離意力排眾議，極諫力保，王望才得以免罪。

（3）君主個(gè)人的主觀愿望導(dǎo)致荒政措施的夭折。在專(zhuān)制主義中央集權(quán)的國(guó)家里，皇權(quán)是至高無(wú)上的，君主個(gè)人的主觀愿望在國(guó)家的政治生活中占有極其重要的地位，他們甚至可以把自己的主觀愿望當(dāng)作法令納入到國(guó)家的政治生活中來(lái)。因此，有很多君主利用這一特權(quán)來(lái)滿(mǎn)足自己的私欲，而置國(guó)家與百姓的利益于不顧。漢武帝時(shí)，術(shù)士欒大以妖言迷惑武帝，他上言說(shuō)：“臣嘗往來(lái)海中，見(jiàn)安期、羨門(mén)之屬。顧以為臣賤，不信臣。又以為康王諸侯耳，不足予方。臣數(shù)言康王，康王又不用臣。臣之師曰：‘黃金可成，而河決可塞，不死之藥可得，仙人可致也。臣恐效文成，則方士皆掩口，惡敢言方哉！”[7]一心追求長(zhǎng)生不老的武帝表示“子誠(chéng)能脩其方，我何愛(ài)乎”[8]。為了得到長(zhǎng)生不老的“藥方”，武帝按照欒大所言“致尊其使（欒大）”[9]，盲目地優(yōu)待欒大，史載“是時(shí)上方憂(yōu)河決，而黃金不就，乃拜大為五利將軍。居月馀，得四金印，佩天士將軍、地士將軍、大通將軍、天道將軍印”[10]，“其以二千戶(hù)封地士將軍大為樂(lè)通侯。賜列侯甲第，僮千人。乘輿斥車(chē)馬帷帳器物以充其家。又以衛(wèi)長(zhǎng)公主妻之，赍金萬(wàn)斤，更名其邑曰當(dāng)利公主”[11]。一年后，武帝識(shí)破了欒大的騙局，處死了欒大，武帝的尋仙夢(mèng)亦化作了泡影。為了滿(mǎn)足自己的私欲，武帝把如此多的財(cái)力、物力用于求仙訪藥這類(lèi)虛無(wú)縹緲的事情上，卻對(duì)于黃河決口置若罔聞，任憑河水吞噬自己的子民。

（4）國(guó)家的財(cái)政狀況緊張嚴(yán)重限制了荒政措施地實(shí)施。荒政救災(zāi)是一個(gè)浩大工程，需要有充足的人力、物力資源，這些都需要有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)才能做到，否則再完備的荒政措施也只是空談，無(wú)法付諸實(shí)際。成帝初年，清河都尉馮逡奏言治理黃河的對(duì)策，他在奏言中指出“禹非不愛(ài)民力，以地形有勢(shì)，故穿九河，今既滅難明，屯氏河不流行七十余年，新絕未久，其處易浚。又其口所居高，于以分流殺水力，道里便宜，可復(fù)浚以助大河泄暴水，備非常。又地節(jié)時(shí)郭昌穿直渠，后三歲，河水更從故第二曲間北可六里，復(fù)南合。今其曲勢(shì)復(fù)邪直貝丘，百姓寒心，宜復(fù)穿渠東行”[12]。馮逡的對(duì)策不但切實(shí)可行，而且還是條長(zhǎng)久之策，但此時(shí)的西漢王朝國(guó)勢(shì)衰微，財(cái)力方面更是捉襟見(jiàn)肘，馮逡的良策終因“方用度不足”[13]而被束之高閣，結(jié)果“后三歲，河果決于館陶及東郡金堤，泛溢兗、豫，入平原、千乘、濟(jì)南，凡灌四郡三十二縣，水居地十五萬(wàn)余頃，深者三丈，壞敗官亭室廬且四萬(wàn)所”[14]。

（5）國(guó)家政治局勢(shì)動(dòng)蕩不安，使得荒政措施成為“空頭支票”，難以貫徹實(shí)施。國(guó)家局勢(shì)動(dòng)蕩不安嚴(yán)重削弱了中央政府的行政管理能力，分化了中央權(quán)力，造成政令不行的局面。同時(shí)，政局的混亂降低了中央政府對(duì)災(zāi)害及荒政措施的關(guān)注程度。在缺少了中央政府這一強(qiáng)有力的救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)者、組織者的情況下，荒政救措施是不可能完整、切實(shí)得到執(zhí)行的。王莽居攝時(shí)期，為了能夠早日篡朝奪位，王莽把更多的精力與資源放在了掃除異己、攫取權(quán)力的政治斗爭(zhēng)之中，而對(duì)于當(dāng)時(shí)發(fā)生的水災(zāi)王莽則采取“但崇空語(yǔ)，無(wú)施行者”[15]的方式敷衍了事，放縱水災(zāi)肆虐，置百姓的生死存亡于不顧。這也成為新莽政權(quán)土崩瓦解的一大誘因。

（6）兩漢官吏的瀆職、違法行為使得荒政措施在執(zhí)行過(guò)程中大打折扣?？傮w而言，兩漢官吏對(duì)荒政措施的執(zhí)行態(tài)度還是比較認(rèn)真的，但這并不代表兩漢的吏治問(wèn)題沒(méi)有對(duì)荒政措施的執(zhí)行產(chǎn)生不良影響。兩漢官吏在荒政措施執(zhí)行過(guò)程中的瀆職、違法行為主要有三點(diǎn)。第一，地方官員匿災(zāi)不報(bào)。這主要是因?yàn)橘c民救災(zāi)是地方官吏“上計(jì)”考核的重要內(nèi)容，然而，由于地方財(cái)政狀況緊張或其他各種原因，地方官員很難完成“上計(jì)”考核中的所規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，為了不影響自己的政績(jī)，有些地方官就采取了匿災(zāi)不報(bào)的方式。第二，有關(guān)官吏敷衍了事，沒(méi)有盡職盡責(zé)的執(zhí)行荒政措施。漢獻(xiàn)帝興平元年，三輔地區(qū)大旱，“帝使侍御史侯汶出太倉(cāng)米豆，為饑人作糜粥，經(jīng)日而死者無(wú)降。帝疑賦恤有虛，乃親于御坐前量試作糜，乃知非實(shí)”[16]。第三，官吏貪贓枉法，貪墨賑災(zāi)物資。新莽末年，黃河流域連年干旱，餓殍遍地。面對(duì)數(shù)十萬(wàn)涌入關(guān)中的災(zāi)民，王莽“置養(yǎng)澹官以廩之”[17]，結(jié)果卻是“吏盜其廩，饑死者什七八”[18]。

兩漢荒政措施措施的不足與局限主要是因?yàn)閮蓾h的生產(chǎn)力水平比較低，社會(huì)發(fā)展水平不高。但兩漢荒政措施在安定人民生活，穩(wěn)定社會(huì)秩序，恢復(fù)社會(huì)生產(chǎn)等方面仍起到了積極的作用，這一點(diǎn)應(yīng)該給予充分的肯定。

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作者簡(jiǎn)介：解慶森，1988年，男，黑龍江省牡丹江人，哈爾濱師范大學(xué)在讀研究生，研究方向：先秦兩漢。