“去產(chǎn)能化”尚在路上

文/賽迪研究院 秦海林

在剛剛過去的2013年，“產(chǎn)能過剩”已成為中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和治理的一個關(guān)鍵詞。早在2012年底召開的中央經(jīng)濟工作會議，就多次提到“產(chǎn)能過?！眴栴}，并提出“把化解產(chǎn)能過剩矛盾作為工作重點”。2013年1月初，工業(yè)和信息化部的年度工作會議上也強調(diào)要“著力化解產(chǎn)能過剩矛盾”。那么，當(dāng)前哪些重點行業(yè)存在產(chǎn)能過剩問題？如何有效地抑制產(chǎn)能過剩，尤其是如何通過有效的稅收政策手段來實現(xiàn)去產(chǎn)能化的目標(biāo)，將成為未來我國經(jīng)濟要面臨的首要問題。

一、重點行業(yè)產(chǎn)能過剩情況分析

1.鋼鐵、水泥、機械行業(yè)集中度偏低，同質(zhì)化產(chǎn)能過剩問題嚴重

據(jù)不完全統(tǒng)計，2013年，我國鋼鐵產(chǎn)能超過10億噸，鋼鐵企業(yè)產(chǎn)能釋放加快，產(chǎn)量增長明顯，但市場需求并未好轉(zhuǎn)，鋼材庫存大幅上升，后期去庫存壓力很大。從水泥行業(yè)看，2013年，同質(zhì)化項目過度擴張，截至11月份，全國共投產(chǎn)50條新型干法水泥生產(chǎn)線，合計年熟料產(chǎn)能為6014萬噸。另外，機械行業(yè)產(chǎn)能規(guī)模擴張過快，工程機械、船舶設(shè)備、重型機械、機床工具的同質(zhì)化產(chǎn)能過剩情況較為嚴重。

2.船舶、光伏行業(yè)國際市場萎縮，過剩產(chǎn)能快速增加

受國際船舶市場新船成交量萎縮的影響，2013年的前三季度，中國造船業(yè)產(chǎn)能利用率僅為50%～55%，明顯低于2012年75%的產(chǎn)能利用率。2013年上半年，我國光伏行業(yè)光伏產(chǎn)能利用率不足60%，加上2012年美國接連對我國的光伏產(chǎn)品征收反補貼關(guān)稅和反傾銷稅，令我國產(chǎn)能極速擴張的光伏產(chǎn)業(yè)陷入了困境。類似船舶、光伏等外向型行業(yè)的過剩產(chǎn)能均需要內(nèi)需市場來逐漸消解。

3.汽車、電解鋁行業(yè)產(chǎn)能利用率明顯不足，產(chǎn)能過剩風(fēng)險加大

截至2013年8月底，中國整車廠的平均產(chǎn)能利用率維持在65%以下，超過70%的國內(nèi)零部件供應(yīng)商的產(chǎn)能利用率低于80%。我國汽車平均產(chǎn)能利用率合資車企利用率大幅領(lǐng)先于自主品牌，前者達到了103%，而后者不過65%。28家自主品牌的車企中，有16家車企的產(chǎn)能利用率低于75%，自主品牌車企產(chǎn)能過剩問題更加嚴重。在2013年11月召開的中國有色金屬行業(yè)年會上，專家預(yù)測2013年中國電解鋁產(chǎn)能料為3031.5萬噸，產(chǎn)量為2486.6萬噸，產(chǎn)能利用率為82%。

二、造成產(chǎn)能過剩問題的稅收政策原因分析

1.分稅制下政府間財力事權(quán)不對稱，引發(fā)地方政府盲目追求GDP增長，導(dǎo)致體制性產(chǎn)能過剩

首先，我國實行分稅制改革后，中央與地方的財政收入明確劃定，但提供公共服務(wù)方面的事權(quán)模糊，各級政府事權(quán)財權(quán)配置存在明顯的不匹配。地方政府在財力被上收而事權(quán)不變的前提下，為履行好事權(quán)，必須想盡辦法創(chuàng)收，地方政府為了盡可能多地分享25%增值稅的總量，必然加大招商引資和加大投資上項目的力度，尤其是在對GDP拉動效果最快的城建領(lǐng)域和上游產(chǎn)業(yè)上項目，片面追求GDP增長以增加財政收入。這種地方政府主導(dǎo)的粗放型經(jīng)濟增長方式，成為體制性產(chǎn)能過剩的重要原因之一。

其次，在現(xiàn)行地方政府的政績考核中，除了GDP等經(jīng)濟指標(biāo)外，財政收入也是衡量與考核地方政府權(quán)力和辦事能力大小的一個重要指標(biāo)。地方政府為了最大限度地籌集財政收入，就必須施行最有利的稅收政策，特別是搞產(chǎn)值大、稅收多的資本密集型行業(yè)項目或新興行業(yè)項目，地方間惡性投資競爭加劇，過度的稅收優(yōu)惠政策，加上地方保護主義的存在，跨部門、跨行業(yè)和跨地區(qū)的兼并重組難以實現(xiàn)，促使產(chǎn)能擴張難以抑制，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)趨同，全國范圍內(nèi)的產(chǎn)能過剩問題加重。

2.稅制改革起步較晚，行業(yè)投資結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致行業(yè)性產(chǎn)能過剩

我國增值稅改革剛剛起步，營改增的工作仍處于試點階段，服務(wù)業(yè)的發(fā)展速度與稅制改革步伐明顯不匹配。目前，服務(wù)性行業(yè)稅負明顯高于生產(chǎn)性企業(yè)。稅制因素不僅制約了服務(wù)業(yè)的發(fā)展，而且導(dǎo)致投資過度集中在工業(yè)生產(chǎn)性行業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)行業(yè)，從而造成行業(yè)投資結(jié)構(gòu)的不合理。這種因稅制改革滯后、行業(yè)間稅負與經(jīng)濟發(fā)展不匹配所帶來的后果就是工業(yè)性行業(yè)在投資過度擴張，產(chǎn)能過剩日漸加劇的同時，服務(wù)性行業(yè)，以及醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等公共性行業(yè)的需求不能得到及時滿足，因此形成行業(yè)性的產(chǎn)能過剩。

3.稅制結(jié)構(gòu)不合理，制約消費需求擴大，導(dǎo)致相對性產(chǎn)能過剩

導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的重要原因就是最終消費相對不足，尤其是與投資相比，長期存在著結(jié)構(gòu)性失衡，而稅制結(jié)構(gòu)不合理則是造成消費能力不足的體制性原因。第一，由于政府與國民在收入分配中的稅收比重失衡，政府財政收入擠占了居民收入。從分稅制開始，財政收入增長迅速，宏觀稅負快速提高，財政收入增速是城鎮(zhèn)居民增速的2.4倍，是農(nóng)民收入增速的3.6倍。第二，現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)稅計稅依據(jù)是以商品和服務(wù)的價格為基礎(chǔ)的，由于價格高、稅收高，稅收通過價格轉(zhuǎn)嫁出去，推高了商品和服務(wù)的價格，從而進一步擠壓了消費者的消費能力。第三，我國個人所得稅并未實行綜合計征，而是采用分項計征模式，稅率和扣除方法不盡合理，導(dǎo)致個人所得稅本應(yīng)有的提升低收入人群消費能力的功能缺失?？傊?，不合理的稅制結(jié)構(gòu)直接影響了居民消費需求的擴大和國內(nèi)需求的不足，加深了當(dāng)前產(chǎn)能過剩問題的嚴重性。

4.資源稅改革尚不完善，扭曲了企業(yè)的經(jīng)營成本，誘發(fā)資源性行業(yè)低水平發(fā)展，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩

目前，我國對石油和天然氣企業(yè)實行從價征收資源稅，而其他稀缺性資源仍采用的是從量征收模式，總體來看，我國資源稅仍屬于征收標(biāo)準過低，低資源價格和低排放成本，造就了一大批高污染、高耗能行業(yè)，如鋼鐵、有色、建材等大多屬于“有效產(chǎn)能不足、無效產(chǎn)能過?！钡牡退竭^剩行業(yè)。主要是由于這種低資源稅政策存在著計稅依據(jù)缺乏收入彈性、資源開采地稅收收入偏低、對節(jié)約開采和有效利用資源的調(diào)節(jié)力度不夠等問題，特別是長期以來實行從量定額征收，單純根據(jù)銷售量依據(jù)固定稅額征收計征模式慣性仍在起作用，征收范圍還未完全覆蓋資源性行業(yè)，單一的從價計征模式也惡化了資源供需矛盾，從而無法抑制資源性企業(yè)伴隨資源價格的增長而對資源大量開采，甚至過度開采，既不能充分體現(xiàn)出資源稀缺性的特點，也不能真實地反映資源市場的供求關(guān)系。由于扭曲的生產(chǎn)要素價格在一定程度上降低了資源性行業(yè)領(lǐng)域的進入門檻，投資成本低，加之資源性行業(yè)存在暴利，社會資金加倍向資源性行業(yè)流入，最終導(dǎo)致這些行業(yè)投資過度，形成結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩的局面。

三、抑制產(chǎn)能過剩的稅收政策建議

1.深化分稅制改革，明確中央與地方支出責(zé)任邊界，激勵地方政府推進淘汰或整合一部分過剩產(chǎn)能

第一，深化分稅制改革，明確中央與地方支出責(zé)任邊界，解決中央與地方稅種歸屬問題，從根本上，引導(dǎo)地方政府建立規(guī)范化、法律化、合理化的稅收機制；第二，及時調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，清理名目繁多的區(qū)域性稅收優(yōu)惠，建立以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔的稅收優(yōu)惠體系，控制因地區(qū)間同質(zhì)化競爭產(chǎn)生的過剩問題；第三，減少或取消原來給予高污染、高耗能、低產(chǎn)出行業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，促進以鋼鐵、水泥、機械制造、船舶等行業(yè)為重點的落后產(chǎn)能淘汰；第四，研究制定有利于產(chǎn)能過剩行業(yè)內(nèi)企業(yè)兼并重組的財稅政策，激勵地方政府參與到重點行業(yè)兼并重組的工作中，整合一部分過剩產(chǎn)能。

2.形成引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策合力，推進營改增改革，規(guī)避行業(yè)性產(chǎn)能過剩風(fēng)險

首先，推進增值稅改革，減輕第三產(chǎn)業(yè)的稅收負擔(dān)。加快營改增步伐，擴大試點范圍，將現(xiàn)代物流等服務(wù)業(yè)納入到征收范圍內(nèi)，解決重復(fù)征稅問題，針對未被認定一般納稅人的小規(guī)模納稅人，允許其購建的生產(chǎn)、研發(fā)設(shè)備實行進項稅額抵扣，減輕稅負負擔(dān)；其次，突出鼓勵技術(shù)開發(fā)和高新技術(shù)投資，推動實行普惠的企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除政策，實行以間接優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠政策，充分調(diào)動企業(yè)從事研究開發(fā)的積極性；加快增值稅轉(zhuǎn)型，降低固定投資大、原材料耗用少的行業(yè)的實際稅負，形成企業(yè)應(yīng)用高新技術(shù)的正向激勵。通過增強對第三產(chǎn)業(yè)的稅收政策效力，降低行業(yè)性產(chǎn)能過剩的風(fēng)險。

3.減稅、退稅和增稅并舉，增加居民收入，提高消費率水平，擴大內(nèi)需，消解過剩產(chǎn)能

第一，減稅方面來看，首先，要適度降低增值稅和營業(yè)稅的稅率，加大結(jié)構(gòu)性減稅力度，增加居民可支配收入；其次，減少中低收入者的個人所得稅稅負，提高個人所得稅稅前扣除費用；第二，退稅方面來看，由于退稅不受稅收收入比例的限制，可以通過出臺相關(guān)消費退稅政策，以最大限度地釋放居民的消費欲望，完善個稅申報制度，為消費退稅政策出臺創(chuàng)造條件；第三，增稅方面來看，就是通過降低高收入者的收入或財產(chǎn)金額為減稅和退稅提供一定的財力支持，增加有利于消費的稅種和稅收(如所得稅和財產(chǎn)稅)，在維持總體稅收收入不變的前提下，促進消費率的提高。另外，還需加快改善我國的消費環(huán)境，加大社保、醫(yī)療、教育等公共領(lǐng)域的投資力度，解決人們消費的后顧之憂?？傊ㄟ^減稅和退稅，提高居民消費率，同時，通過增加所得稅和財產(chǎn)稅占財政收入的比重，為減稅和退稅政策提供長期資金支持，刺激內(nèi)需市場，化解一部分過剩差能。

4.構(gòu)建系統(tǒng)的資源財稅政策，引導(dǎo)不可再生資源行業(yè)過剩產(chǎn)能和社會資金轉(zhuǎn)向可再生資源行業(yè)

第一，加快資源稅改革步伐，將水、草原和森林等資源列入資源稅的征收范圍，提高不可再生資源稅的稅額，拉大各檔稅額之間的差額，提高不可再生資源性企業(yè)的經(jīng)營成本；通過固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅政策應(yīng)對投資過熱問題，對高污染行業(yè)按高稅率征收，達到限制其發(fā)展，甚至停產(chǎn)的目的。第二，加大對可再生資源包括基礎(chǔ)研究階段和應(yīng)用推廣階段的直接財政投入，引導(dǎo)和鼓勵社會各投資主體進入可再生資源行業(yè)；完善國家財政對可再生資源行業(yè)的補貼政策，給予財政貼息或低息貸款；對于從事可再生資源行業(yè)的企業(yè)給予優(yōu)惠的企業(yè)所得稅和增值稅稅率。形成合理的資源性行業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)移一部分資源型行業(yè)結(jié)構(gòu)性過剩產(chǎn)能。