國企改革與高壓反腐

馬玉榮

據(jù)國資委網(wǎng)站7月7日發(fā)布的消息，7月3日，國資委2014年“第九次會議”審議了《國資委監(jiān)管的中央企業(yè)功能界定分類方案（征求意見稿）》，并要求進一步修改完善后，征求有關(guān)部委的意見。

7月15日，國資委宣布6家央企成為國企“四項改革”試點企業(yè)，其中中國醫(yī)藥集團總公司和中國建筑材料集團有限公司為央企發(fā)展混合所有制經(jīng)濟首批試點企業(yè)。

北京的夏天高溫炎熱，美麗的政法大學(xué)校園的樹葉也透不過氣。在簡陋的老教學(xué)樓，《中國經(jīng)濟報告》記者對中國政法大學(xué)研究生院常務(wù)副院長、破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心主任李曙光教授做了專訪。李曙光先后參與《破產(chǎn)法》、《國有資產(chǎn)法》、《反壟斷法》、《公司法》、《證券法》、《中小企業(yè)促進法》等法律、法規(guī)以及全國人大市場經(jīng)濟法律體系五年立法規(guī)劃、國務(wù)院有關(guān)國有企業(yè)改革政策和民營經(jīng)濟發(fā)展政策的起草和制定工作。

分類改革 分類監(jiān)管

中國經(jīng)濟報告：新一輪國企改革頂層設(shè)計已經(jīng)基本成型，開始展開試點。其中，國有資本投資運營公司試點尤為重要。國務(wù)院國資委已經(jīng)確定第一批的試點央企，其中中糧集團和國家開發(fā)投資公司為首批央企改組為國有資本投資公司試點企業(yè)。中國醫(yī)藥集團總公司和中國建筑材料集團有限公司為央企發(fā)展混合所有制經(jīng)濟首批試點企業(yè)。你如何評價這個試點方案？

李曙光：國資委自從2003年成立后，一直在推進國企改革，但國資委的改革政策出臺比較慢，十八屆三中全會后終于邁出第一步，但看上去步子小。以央企“四項改革”試點為例，中國建材集團董事長是宋志平，這家企業(yè)比較市場化，宋志平本人與民營企業(yè)交流多，如果先行試點混合所有制，其經(jīng)濟基礎(chǔ)比較好，它原來就有民營部分。截至2013年年底，中國建材集團所屬企業(yè)中，混合所有制企業(yè)占85.4%。在中國香港上市的集團二級企業(yè)中國建材股份公司，目前國有股份占比46.67%，公眾投資者持股占比53.33%。

中糧集團是從田間到餐桌的全產(chǎn)業(yè)鏈糧油食品經(jīng)銷國有大型企業(yè)，內(nèi)部產(chǎn)業(yè)鏈長。中糧旗下有中國食品、中糧控股等五家香港上市公司，還有中糧屯河、中糧地產(chǎn)和中糧生化三家內(nèi)地上市公司。進行“管資本”試點可謂水到渠成。按照產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)立投資運營公司，能為其股權(quán)投資，尤其是海外投資增添便利。選試點公司就應(yīng)該選基礎(chǔ)好的，有利于下一步操作。

中國經(jīng)濟報告：據(jù)統(tǒng)計，2013年11月以來，已有10多個省市級政府正式通過了國企改革方案。在國企功能劃分方面，有大約6個省市級方案按照公共服務(wù)類、功能類、競爭類三個標準劃分；四川方案僅劃分為競爭性和功能性兩種類型；江西方案獨創(chuàng)了“一三三”模型；而山西、湖北未對國企性質(zhì)做出區(qū)分。如何對中央企業(yè)的功能進行界定分類？其重點難點問題是什么？

李曙光：地方國企改革方案各有特點，上海將國企分為三類——競爭類、功能類和公共服務(wù)類企業(yè)，實行分類監(jiān)管。目前上海未出臺分類監(jiān)管的相關(guān)實施細則。上海很早有這些思路，現(xiàn)在是具體化，是落地問題，不能“光聽樓梯響，不見人下來”。對國企進行分類是必要的，哪些應(yīng)該全資，哪些應(yīng)該控股，哪些可以相對控股。主要是細節(jié)方面如何落實，如地方規(guī)定國資占比；有些不能搞混合所有制；有的可以搞，但必須控股；有的可參股。功能方面，涉及高新技術(shù)的、重大國家政治軍事安全的、公益性民生的，應(yīng)該由國家控股，或相對控股；競爭領(lǐng)域民營資本就可以進來。

國企改革方面上海比中央力度大些，上海國資改革的主要方向是新加坡“淡馬錫模式”。當然，上海的國企改革方案還不細，只是大的標準，還應(yīng)把國企分類名單拿出來，具體哪些分為功能、公益和競爭三大類。國企改革能否推動，有多方面因素制約，比如地方領(lǐng)導(dǎo)的決心、資金、人事關(guān)系等等。

一般來講，壟斷企業(yè)要進行分類改革，主要是四類：一是自然資源壟斷；二是行業(yè)壟斷；三是涉及國家政治、經(jīng)濟安全的壟斷；四是國家專營專賣。壟斷企業(yè)資源高度集中，一般規(guī)模非常大，對國家的政治、經(jīng)濟、軍事，特別是民生方面的影響比較大。我一直主張對壟斷企業(yè)分類，有資源壟斷型企業(yè)，如中石油、中石化、中海油；有的行業(yè)壟斷型企業(yè)，如電信行業(yè)、電力行業(yè)；另外是一些特殊的專營、專賣的，如鐵路、郵電、郵政、中國煙草總公司。國家專營、專賣某種程度上也是行業(yè)資源壟斷，但因為涉及廣大民生，所以是國家專營專賣。還有一些壟斷涉及國家的政治、軍事安全，如中國航天、中國航空，把所有的壟斷攪在一起不行，要分類講，分類改革，分類監(jiān)管。

第一，涉及國家軍事經(jīng)濟安全的壟斷企業(yè)，原有體制有問題，市場化取向改革要小心謹慎。對自然資源、行業(yè)類壟斷企業(yè)，要毫不猶豫地搞市場化改革。自然資源具有不可再生性、不可復(fù)制性、不可持續(xù)性，所以，這類行業(yè)怎么讓它效益最大化？需要改革探索。對行業(yè)性壟斷企業(yè)，一定要引進競爭，把能否實現(xiàn)高效率、高效益作為衡量改革成敗的標準。對國家專營、專賣企業(yè)也要推進改革。對涉及社會公共利益、涉及民生的企業(yè)，某種程度上也可市場化，但市場化的步子要穩(wěn)一點，改革的周期要長一點。一般壟斷企業(yè)的分類不同，其改革的目標、動力、過程、措施、方法以及配套制度應(yīng)是不一樣的，是有區(qū)別的。

第二，在一些壟斷企業(yè)，企業(yè)家紛紛出事，這些企業(yè)主要是資源和行業(yè)類壟斷企業(yè)。如中石油窩案。能源資源行業(yè)的壟斷企業(yè)特別容易滋生腐敗，這些資源領(lǐng)域的下游已經(jīng)市場化，但上游依然控制在國家手中。國家選出代表，讓他們做大做強，為社會提供更多公共產(chǎn)品，但這些國有資源的看守者把下游獲得的利潤轉(zhuǎn)化為個人的好處，損公肥私。這里面很容易產(chǎn)生機會主義和道德風(fēng)險，對國企管理者約束稍微不到位，沒有制衡，就可能導(dǎo)致其權(quán)力尋租，走上違法犯罪道路，因為他們掌握著對公共資源配置的決定權(quán)、決策權(quán)。在資源壟斷型企業(yè)真正建立起現(xiàn)代企業(yè)制度、現(xiàn)代治理體系，尚有很多工作要做。

新一輪國企改革新在哪里

中國經(jīng)濟報告：十八屆三中全會有針對性地提出本輪國企改革系列要求，新一輪國企改革新在哪里？endprint

李曙光：首先是產(chǎn)權(quán)改革。中國30多年來的改革核心是圍繞經(jīng)濟改革，經(jīng)濟改革圍繞國有企業(yè)，焦點是資源壟斷和行業(yè)壟斷，產(chǎn)權(quán)改革是核心。30多年改革的目標是清晰的，就是要建立社會主義市場經(jīng)濟體系、機制，市場經(jīng)濟的重點是產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責明確，流轉(zhuǎn)順暢，但30多年改革沒有很好地解決這些問題。無數(shù)經(jīng)驗和教訓(xùn)證明，要把國企改革向市場化目標推進，需要解決的體制性障礙首先是產(chǎn)權(quán)問題，在資源壟斷、行業(yè)壟斷企業(yè)，要讓產(chǎn)權(quán)明晰到有人制約、制衡，從而減少機會主義和道德風(fēng)險。應(yīng)該形成多元制衡的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，而不是九九歸一。絕對權(quán)力產(chǎn)生絕對腐敗，所以，一定要對股權(quán)結(jié)構(gòu)進行改革。

十八屆三中全會提出混合所有制，是一條出路，在競爭性行業(yè)，應(yīng)該提倡市場化、多元化，提倡國退民進，而不是國進民退。在競爭性領(lǐng)域，建立多元的、互相制衡的、有清晰負責人的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是題中應(yīng)有之意。在資源能源領(lǐng)域，也應(yīng)該大力推進混合所有制改革。按照十八屆三中全會決定精神，民間資本亦可相對控股。

其次，國資的管理體制問題。即便是實施混合所有制，社會資本進來，如果國企仍然控制在國家手中，由國資委說了算，估計很少有民企愿意進來搞混合的。國資委應(yīng)該管資本，而不應(yīng)管具體的人、財、物，不干涉企業(yè)經(jīng)營。

2008年，我參與起草的《國資法》獲得通過，《國資法》已定位國資委是出資人，不是監(jiān)管人，但問題不是那么簡單，改革牽涉到方方面面，中央領(lǐng)導(dǎo)的決心、魄力，時機成熟不成熟等細節(jié)，都決定著改革方案能否落實。

第三，治理規(guī)范問題，包括產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、形成現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)。壟斷企業(yè)在解決產(chǎn)權(quán)問題和管理體制問題之后，就要解決自身問題，即如何建立一套有效力的、有競爭力的制衡機制，并承擔相應(yīng)的社會責任，如環(huán)保責任。在企業(yè)內(nèi)部要形成權(quán)力制約，如果董事長一人說了算，可能容易導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，導(dǎo)致決策失誤，導(dǎo)致腐敗。所以，國企需要建立現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，按現(xiàn)在法律要求，特別是公司法、證券法要求，建立財務(wù)指標、行為指標，形成考核管理者的激勵機制。企業(yè)應(yīng)平衡股東、社會和員工三者利益，在有監(jiān)督的情況下提高企業(yè)效率，這是進行混合所有制試點的初衷。

第四，改革人事制度，建立與混合所有制相適應(yīng)的職業(yè)經(jīng)理人制度。中共干部體制與商業(yè)體制有沖突，要適當考慮以效益為指標，而不是單純以政治方向作為考核干部的指標，要形成市場化條件下的激勵機制。同時，也要建立員工激勵機制，如員工持股，還有其他配套改革。要處理好國有壟斷企業(yè)的歷史遺留問題，如福利制度等。

局部混合比整體混合更有效

中國經(jīng)濟報告：地方國企改革已是燎原之勢。如江西提出5年內(nèi)混合所有制經(jīng)濟要占國資的70%；重慶規(guī)定3-5年內(nèi)三分之二的國企將發(fā)展成混合所有制等等；而江蘇方案僅規(guī)定，國有控股企業(yè)可適當降低國有股權(quán)比例，對國資股權(quán)和債權(quán)權(quán)益合并低于50%的企業(yè)，可以完全按照市場化方式管理，但無具體時間表。那么，混合所有制改革究竟應(yīng)該如何“混合”？

李曙光：混合所有制要真混合，不要假混合，民資進來要能說話，有利潤可賺。如果壟斷國企太大了，民企即使投巨資也才占少量股份，其混合的動力就不足。

中央企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟試點，民資進來了，怎么讓它放心。如果民營企業(yè)占的股份少，一點權(quán)力沒有，它就不來了。

壟斷企業(yè)如何發(fā)揮市場作用，我建議肢解它，變成更具競爭性的結(jié)構(gòu)。例如中石油也可做成兩個公司。國企是集中還是分離，值得討論。可以通過并購重組解決結(jié)構(gòu)不合理和企業(yè)效率低下的問題?；蛘撸惺彤a(chǎn)業(yè)鏈可以進行分割，分為勘探、開采、煉治、加工、銷售公司，局部某些領(lǐng)域的混合比整體混合更有效?？傊旌系穆窂?、方法、政策、操作模式等，都值得探討。

反腐呈“高壓態(tài)勢”

中國經(jīng)濟報告：根據(jù)中紀委公布的案件查處信息，黨的十八大以來，國企系統(tǒng)因各類違紀而“落馬”的高管已超過50人，僅僅今年就多達40人。國企反腐呈現(xiàn)“高壓態(tài)勢”。你對國企防治腐敗有何建議？

李曙光：我們討論國企腐敗，一般指國企領(lǐng)導(dǎo)人的腐敗。人事制度安排方面，上面任命的與民選的和按公司法選的不一樣，要么缺少制約，要么制約機制失效。所以，要搞混合所有制。

央企分兩種，一種是國資委管的央企，目前有113家，其中50多家是部級央企，領(lǐng)導(dǎo)由中組部任命，其他由國資委任命；一種是財政部管的央企，其中也有不乏是副部級的央企，領(lǐng)導(dǎo)由中組部任命。

歸納一下，國企領(lǐng)導(dǎo)者的犯罪類型主要是受賄罪、貪污罪、職務(wù)侵占罪。2013年，企業(yè)家犯罪案中，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)占比高達60%，甚至70%，造成大量國資流失。總體來說，防治國企領(lǐng)導(dǎo)腐敗在法律上已經(jīng)比較完善，目前主要是怎么落實的問題，要讓規(guī)章條例落地。

目前，國企領(lǐng)導(dǎo)人之間的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象比較普遍，使得國企領(lǐng)導(dǎo)者無法得到考核，也容易滋生腐敗。

我認為，國企防腐應(yīng)著眼于下面幾點：一是這種“旋轉(zhuǎn)門”的干部體制應(yīng)該改改，改成更加市場化的機制，把這個旋轉(zhuǎn)門打掉，也并不是完全排除；二是對國企負責人要建立相互制約體制，完善現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，一人一票，不是光董事長說了算，按照管資本的原則，引進外來股權(quán)，形成多元制衡；三是強化信息披露，企業(yè)信息公開是最好的反腐劑，應(yīng)防微杜漸，嚴格控制簽字權(quán)，改革簽單權(quán)，控制職務(wù)消費；四是強化國企領(lǐng)導(dǎo)的基本法律意識；五是責權(quán)利對等。endprint