為什么中國的外匯儲備越來越多——基于趕超情結和權力結構的分析

唐志軍，諶 瑩

（湖南科技大學 “兩型”社會改革建設協(xié)同創(chuàng)新中心，湖南 湘潭 411201）

一、問題的提出

隨著人民幣近幾年來的大幅度升值，關于中國的外匯儲備問題越來越引起國人的關注。關注的焦點主要如下：一是為什么中國的外匯儲備增速如此之快、總量如此之多？二是中國有必要持有這么多的外匯儲備嗎？三是這么多的外匯儲備如何才能保值升值？四是能否把這些外匯儲備分給國內(nèi)的老百姓或者用于充實社保賬戶？在我們看來，這四個問題中最重要的是第一個問題。正是中國的外匯儲備增長過快、總量過多引發(fā)了后面的幾個問題。

據(jù)中國外匯管理局的統(tǒng)計，截至2011年6月，中國的外匯儲備已高達31974.91億美元，高居世界第一。中國的外匯儲備不僅總量大，而且每年的增量也大。從2007年開始，每年都以4000多億美元的規(guī)模大幅增加，這個增量比歐盟多國所擁有的外匯儲備的總和還多（見表1和圖1）。

對于中國的外匯儲備問題，一些經(jīng)濟學家認為：從統(tǒng)計學意義來講，一國外匯儲備的增加是由資本項目凈流入和一般項目凈流入引起的。資本項目凈流入是由一國的資本流入和流出額之差決定的。資本流入包括一國所吸引的實際境外直接投資、從國外借入的資金、通過在境外發(fā)行股票的融資、熱錢的流入、來自國外的援助等。資本流出則包括對外直接投資、向國外的放貸、對國外的援助、他國在本國的融資、熱錢的流出等。而一般項目凈流入則主要包括貿(mào)易順差和勞務順差。其中，對中國來說，貿(mào)易順差占比遠高于勞務順差。因此，中國從2001年開始，外匯儲備迅猛增長，其緣由主要是實際利用外資（外國直接投資+國外借款）量大、外貿(mào)順差大、熱錢流入多這三點。[1]

然而，以實際利用外資額、外貿(mào)順差和熱錢流入之和作為解釋我國外匯儲備增加快、總量大的原因其實是一種同義反復，毫無理論價值。真正有價值的解釋要滿足以下兩個條件：一是邏輯一致；二是能找出決定外國直接投資高、外貿(mào)順差大、熱錢流入多的主導因素。在我們看來，決定中國外匯儲備增快、總量大的真正原因是中國的趕超情結及權力結構狀況。

表1 1991～2013年中國的外匯儲備總量、增量、實際

圖1 1991～2013年中國外匯儲備增量、實際FDI、外貿(mào)順差趨勢圖（單位：億美元）

從某種意義上來說，趕超情結是一種意愿和內(nèi)心渴求，事實上在1949年新中國建立之后，這種情結對中國經(jīng)濟、社會和政治發(fā)展的諸多領域產(chǎn)生了非常大的影響。也就是說，新中國建立以后的許多重大的政策措施和制度安排都是在這種趕超情結的有意識或無意識指導下制定和實施的。

然而，一項政策能起作用并結出意愿之果，必然要求具備一種適宜的土壤和環(huán)境條件，如果沒有這種土壤和環(huán)境，政策就如失去了養(yǎng)分和陽光的莊稼一樣無法茁壯成長，也不會結出美味的果實。在我們看來，這種土壤就是中國的權力結構。正是趕超情結和權力結構的共同作用，導致了中國經(jīng)濟在計劃經(jīng)濟時期的舉步維艱，也促成了中國經(jīng)濟在改革開放之后的起飛、迅猛增長以及諸多問題。外匯儲備問題恰恰也是這種趕超情結和權力結構相互作用下的一個副產(chǎn)品。下面我們將分階段對此論斷進行詳細闡述。

二、歷史的分析

1949～1977年。自1840年后，近代中國長期處于被欺凌和被劫掠的狀態(tài)，為改變這種狀態(tài)，促進經(jīng)濟快速發(fā)展，1949年新中國建立后采取了趕超型戰(zhàn)略，試圖經(jīng)過一段時間的努力趕上發(fā)達國家的經(jīng)濟水平和國家實力。然而要實現(xiàn)趕超，就需要優(yōu)先發(fā)展重化工業(yè)。而發(fā)展重化工業(yè)需要大量的投資，而且投資回收期很長?？墒窃诮▏?，中國一窮二白，缺乏資本積累，如果搞市場經(jīng)濟，靠市場自我積累優(yōu)先發(fā)展重化工業(yè)所需要的巨大資金時間太長。于是，用計劃指令的方式把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的積累和財富集中起來投入到重化工業(yè)建設中成為唯一的選擇。因此，就內(nèi)生了計劃經(jīng)濟。[2]應該說，林毅夫對于中國為什么會在解放后走向計劃經(jīng)濟體制提供了一個重要的研究視角，然而他忽視了一個重要的因素。中國之所以能實行計劃經(jīng)濟，很重要的一個原因在于當時的權力結構有助于計劃經(jīng)濟的推行。解放后，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，擁有著很高的社會威望和組織領導能力；同時，受經(jīng)濟運行體制和規(guī)律方面的知識欠缺、對蘇聯(lián)模式的崇拜等因素的制約，人民群眾衷心擁護并堅決支持共產(chǎn)黨加速經(jīng)濟建設的政策安排。因此，共產(chǎn)黨憑借其在權力結構中的絕對優(yōu)勢，為經(jīng)濟上推行計劃經(jīng)濟制度提供強有力的保證。

計劃經(jīng)濟時期中國的外匯儲備是非常少的，增長也極其緩慢。其原因如下：一是計劃經(jīng)濟體制約束了企業(yè)與國外進行貿(mào)易的自由，每年只有少數(shù)企業(yè)擁有與少數(shù)國家進行貿(mào)易的權力，而且貿(mào)易配額非常少；二是為了促進重化工業(yè)發(fā)展，需要進口大量的重化設備；三是重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略違背了中國的比較優(yōu)勢，導致中國的產(chǎn)品在國際市場的競爭力不強，也難以獲取大量的貿(mào)易順差；四是沒有開放中國市場，外資不能到中國直接投資；由于美國等國的封鎖，也難以借入很多的外債；資本市場的嚴格管制使得熱錢進入中國非常困難。在這些因素的作用下，計劃經(jīng)濟時期的中國不僅沒有大量的外匯儲備，甚至常常處于外匯儲備赤字狀態(tài)。

1978～1993年。計劃經(jīng)濟體制由于違背了中國的比較優(yōu)勢，并沒有給中國經(jīng)濟帶來繁榮和趕超。為走出貧困的陷阱，中國在1978年開始了改革開放，試圖以此來發(fā)展經(jīng)濟、促進社會穩(wěn)定。然而其趕超情結依然濃厚，鄧小平提出的“發(fā)展就是硬道理”就蘊含著趕超的強烈意愿。

改革開放將中國逐漸地推向了全世界。但是在此階段，中國的外匯儲備由于受幾方面條件的約束未能實現(xiàn)快速增長。一是中國對外開放的程度不高，尤其是對外貿(mào)易的權力還受到許多管制，多數(shù)企業(yè)不能自由進行對外貿(mào)易；在吸引外資流入上也存在許多限制，外商直接投資只限于少數(shù)特區(qū)和沿海開放城市 （中國直到1992年才全面開放沿邊沿江城市）；資本市場也受到管制，熱錢很難流入中國。二是無論是國有企業(yè)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其國際競爭力都較弱，對外貿(mào)易的積極性和知識經(jīng)驗均缺乏；農(nóng)業(yè)部門的剩余不多，競爭力亦不強。三是由于剛剛脫胎于計劃經(jīng)濟，短缺時代被長期壓抑的消費欲望之閘門一旦打開，就釋放出巨大的消費能量，國內(nèi)消費需求和投資需求旺盛。從國民收入恒等式Y（總產(chǎn)出）=C（消費）+I（投資）+G（政府購買性支出）+NX（外貿(mào)順差）中可以窺知：在一國總產(chǎn)出既定時，一國的外貿(mào)順差由該國的消費、投資和政府購買性支出決定；在消費需求和投資需求旺盛時，外貿(mào)順差是很少的。

約束中國1978～1993年外匯儲備大幅增加的幾個條件之形成又與當時的權力結構息息相關。一是經(jīng)濟上開始分權。十一屆三中全會后開始了經(jīng)濟領域的分權改革。首先，在農(nóng)村推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)民擁有了很大的經(jīng)營自主權；其次，在城市進行了國有企業(yè)改革，但是改革并不徹底，國有企業(yè)的自主經(jīng)營權還受到諸多限制；再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)既沒有實力參與外貿(mào)也缺乏自主外貿(mào)權。二是外貿(mào)領域、投融資領域、資本市場的改革還處于探索之中，大部分相關權力被少數(shù)國有企業(yè)壟斷，大多數(shù)企業(yè)缺乏相關權力。三是地方政府手上的財權和自由裁量權都比較少，還未完全形成地方政府間 “為增長而展開招商引資競爭”的格局。四是農(nóng)民還缺少充分的自由流動權，外出務工還存在諸多限制。這種權力結構在限制外貿(mào)和資本流入自由的同時，也使得企業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)除外）無法利用數(shù)額巨大的農(nóng)民群體以獲取成本上的優(yōu)勢，從而抑制了外貿(mào)順差和資本流入。

1994～2001年。此階段在趕超情結的作用下，中國進行了財政分稅制改革，形成了事實上基于GDP增長率的對地方政府官員的考核任免機制和重商主義導向的外貿(mào)政策。而且，1992年鄧小平的南巡講話和1993年黨的十四大的召開確定中國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，隨后國有企業(yè)改革、金融體制改革、投融資體制改革、對外貿(mào)易體制改革等一系列的改革措施穩(wěn)步推進。此外，中國對勞動力流動的限制也完全放開。

這些改革措施和制度安排從多個方面影響著中國的經(jīng)濟增長，也影響著中國的外貿(mào)順差和外資流入。財政分權和人事任免上的集權賦予了地方政府官員發(fā)展本地經(jīng)濟的強大激勵，促使他們?yōu)檩爡^(qū)GDP增長而想方設法吸引外資流入和外商進駐。鑒于中國龐大的市場、低成本的勞動力和地方政府所給予外商的巨大優(yōu)惠條件，國外直接投資開始涌向中國，中國1994年的實際利用外資額達到了432億美元，是1991年的3倍。而隨著對外貿(mào)易權的放開，國內(nèi)的企業(yè)也和外商企業(yè)一道充分享受著廉價勞動力所帶來的成本優(yōu)勢，出口貿(mào)易的競爭力大大提升，中國的外貿(mào)順差自1994年后有了大幅度的增加。然而，由于亞洲金融危機和中國未加入WTO的影響，中國的外貿(mào)未能完全發(fā)揮勞動力低成本所帶來的競爭優(yōu)勢，故這一時期的外貿(mào)順差增速并不快；而且由于亞洲金融危機等的影響，熱錢實際上是流出中國的。故總體而言，這段時期的外匯儲備增加不多。

這里有一個核心，就是勞動力的低成本。這段時期，中國的對外貿(mào)易競爭優(yōu)勢幾乎完全是建立在勞動力低成本基礎上的。如果沒有這個基礎，中國外貿(mào)商品的競爭力將蕩然無存。造成中國勞動力低成本有兩個重要條件：一是勞動力總體上供大于求；二是人民群眾當家作主的權力沒能真正落到實處。后者體現(xiàn)在人民群眾不能決定地方官員的任免，無法影響地方政府的選擇，也無法影響國家重大政策的制定和改革（如戶籍制度、社保制度等）。勞動力供大于求則進一步弱化了民眾與資本和政府的討價還價能力。因此，處于權力弱勢的普通民眾只能接受“低福利、低權利”的制度安排。

2002～2013年。自2001年底加入WTO后，中國所面臨的出口約束徹底解除，中國由“低福利、低權力”所引致的勞動力低成本的競爭優(yōu)勢得到空前釋放。同時，人民幣的升值預期也使得熱錢開始大量流入。由此導致中國的外匯儲備迅猛增長，并躍居世界第一。而這一切的決定因素還是自1990年代以來權力結構的失衡及其進一步固化。

首先，在中央政府與民眾的權力配置上，中央政府居于主導地位。雖然中央提出要科學發(fā)展，提高人民福利，然而在趕超情結的主導下，中央所出臺的一些政策措施卻與科學發(fā)展不盡吻合。例如，2008年遭受金融危機后所推出的4萬億元投資和大規(guī)模信貸從某種程度來說就是一種GDP主導的行為；高鐵的大躍進建設；在房地產(chǎn)調(diào)控中的遲疑、畏手畏腳和定位不清（突出表現(xiàn)為政府在保障房建設中長達數(shù)10年的缺位）等。而且，一些事關民眾福利和基本權利的改革遲遲未能推進，如打破國有企業(yè)的壟斷、調(diào)節(jié)收入分配、推進民主選舉、推進教育公平等。尤其是，中央在外匯持有和匯率調(diào)整政策上的主導權使得中國既不能藏匯于民，也無法通過匯率調(diào)整來有效地調(diào)節(jié)熱錢流入。這些失誤或者缺失制約了普通民眾權力的提升、福利的改善和討價還價能力的提高。[3]

其次，在地方政府與民眾的權力配置上，地方政府居于主導地位。在財政分權和基于GDP增長率的考核晉升制度下，地方政府派生出以下行為和結果：（1）重投資、輕民生，導致FDI大量流入、房地產(chǎn)價格畸高和民生福利低下；（2）重資本、輕勞動，導致勞動收入占比下降、收入分配差距擴大；（3）重城市、輕農(nóng)村，導致城鄉(xiāng)二元分割加劇。而地方政府之所以能采取上述行為，是民眾缺乏實質權力的一種必然結果。如果中國的民眾能有效地監(jiān)督官員，如果多數(shù)資源（比如金融、礦山、土地）不是掌握在政府手里，那么就不會生成如此激烈的地方政府競爭，不會產(chǎn)生GDP增長最大化的政績觀和發(fā)展觀，也不會衍生出前述三種地方政府行為。因為來自民眾的監(jiān)督會促使政府官員關注民生、提供基本公共服務、促進就業(yè)、推進城鄉(xiāng)一體化、提高民眾收入和保障民眾福利及權益。[4]

再次，在國有企業(yè)與民眾的權力配置上，國有企業(yè)居于主導地位。作為政府職能的延伸，中國的國有企業(yè)尤其是大型國有企業(yè)主要集中在資源、煙草、金融、鐵路運輸、汽車等行業(yè)，并在這些行業(yè)實行事實上的壟斷經(jīng)營。而國有企業(yè)的壟斷權既導致收入向自身傾斜，也導致中小民營企業(yè)的盈利機會被剝奪（國進民退導致國企、民企機會不公）。這樣，通過資源和權力壟斷，普通勞動者的收入和福利就進一步被擠占。

最后，在外企（民企）和民眾的權力配置上，企業(yè)居于主導地位。為吸引和留住企業(yè)，地方政府是站在他們一邊的，從而導致民眾在與企業(yè)的談判中處于權力劣勢，無法要求企業(yè)增加工資、提高福利、改善環(huán)境。

正是以上權力結構的失衡使得中國的 “低福利、低權利”的格局得以在2002年之后繼續(xù)維持并進一步強化。這種“低福利、低權利”的直接結果就是中國勞動力成本一直被壓制，普通民眾的收入在國民收入分配中的占比不斷下降。普通民眾收入的下降，加上房價的不斷上漲，又引起中國消費率的一路走低，①儲蓄率的一路走高。[5]根據(jù)國民收入恒等式，我們不難得出中國的外貿(mào)盈余必然大幅增加的結論。而權力失衡下的鼓勵外資進入的各種優(yōu)惠政策和外匯持有、匯率調(diào)整機制也使得國外資金可以通過合資、直接投資和炒房、炒股的熱錢流入等方式進入中國。

三、現(xiàn)實的結論

總的來說，正是趕超情結和權力結構的失衡使中國步入了一種“低福利、低權利”的發(fā)展模式，勞動力低成本格局得以長期維持。這種格局既增強了中國出口商品的競爭力，獲得順差，也促進了外國直接投資等資本流入，還使得中國經(jīng)濟失衡加劇，導致國民消費率一路走低、投資率畸高、商品過剩嚴重，而不得不以出口作為出路。這樣，作為大國的中國，其外匯儲備不斷增加、高居世界第一就成為必然。

注釋：

① 國家統(tǒng)計局相關數(shù)據(jù)顯示，我國最終消費率從1978年的62.1%下降到2009年的48.6%，降幅為13.5%。

[1]周宏鵬.我國外匯儲備成因的實證分析及管理思路[D].北京：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學碩士論文，2006.10-25.

[2]林毅夫,蔡昉,李周.比較優(yōu)勢與發(fā)展戰(zhàn)略——對“東亞奇跡”的再解釋[J].中國社會科學，1999，（9）:4-20.

[3]唐志軍,諶瑩,向國成.權力結構、強化市場型政府和中國市場化改革的異化[J].南方經(jīng)濟，2013，（10）:1-19.

[4]唐志軍,諶瑩.為什么中國經(jīng)濟會失衡——權力配置失衡下的經(jīng)濟失衡[J].湖北經(jīng)濟學院學報，2011，（7）:19-26.

[5]唐志軍,諶瑩.中國儲蓄率遠高于其他國家之原因探析——基于權力（資源）結構和地方政府競爭的視角[J].湖北經(jīng)濟學院學報，2011，（11）:13-19.