一字之差的跨越

華茲

從“人治”到“法制”，從“法制”到“法治”，從“依法治國(guó)”到“依憲治國(guó)”，從新中國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展軌跡來看，一字之差，理念提升，跨越65載。

從“人治”到“法制”

新中國(guó)的法治歷程，首先是社會(huì)主義法律體系的建立和完善。

1949年9月，具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》頒布。5年后，新中國(guó)的第一部憲法“五四憲法”在第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次全體會(huì)議上被審議通過。

這之后的20多年里，中國(guó)的法制建設(shè)在探索中屢遭挫折。1978年11月的中央工作會(huì)議上，鄧小平有一句著名的論斷：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制?！敝▽W(xué)家、中國(guó)社科院榮譽(yù)學(xué)部委員李步云說：“當(dāng)時(shí)十一屆三中全會(huì)即將召開，人心思法、人心思定、人心思治的情緒是很強(qiáng)烈的。大家開始突破理論禁區(qū)，以前不允許談的問題現(xiàn)在可以討論了。我想一個(gè)新的時(shí)代開始了，法學(xué)的春天到來了?！?/p>

“每天都有振奮人心的消息傳來?！比缋畈皆埔粯?，王家福，中國(guó)社科院法學(xué)所前所長(zhǎng)在這個(gè)嚴(yán)寒的冬天，同樣感受到春天的氣息。

1978年12月18日，被譽(yù)為中國(guó)歷史進(jìn)程中重大轉(zhuǎn)折的十一屆三中全會(huì)召開，解放思想，改革開放的歷史抉擇，開啟了春天的大門。中國(guó)的法治建設(shè)終于迎來了春天。

李步云認(rèn)為，十一屆三中全會(huì)是“現(xiàn)代中國(guó)依法治國(guó)歷史進(jìn)程的起點(diǎn)”。鄧小平同志為依法治國(guó)思想作出了巨大的貢獻(xiàn)，他認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家能否興旺發(fā)達(dá)和長(zhǎng)治久安，關(guān)鍵的決定性因素與條件是，依靠一兩個(gè)英明的領(lǐng)導(dǎo)人，還是寄希望于建立一個(gè)良好而有權(quán)威的法律與制度。他的回答是后者。

十一屆三中全會(huì)《公報(bào)》中強(qiáng)調(diào)：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的重要議程上來?！?/p>

1979年的大規(guī)模立法是新時(shí)期法制建設(shè)開端最明顯的標(biāo)志。根據(jù)鄧小平同志的指示，盡快制定一批法律，“有比沒有好”，把立法工作放在第一位。由此直接催生了大規(guī)模的“立法潮”。1979年6月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議制定或修訂了《地方組織法》、《選舉法》、《法院組織法》、《檢察院組織法》、《刑法》、《刑訴法》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》等七部重要法律，在民主法制化方面邁出重要步伐。

那是中國(guó)的思想開始波瀾壯闊的解放的時(shí)期。要“法治”還是要“人治”，在上世紀(jì)70年代末的法學(xué)界引起一場(chǎng)廣泛爭(zhēng)論?！斑@場(chǎng)持續(xù)近20年的論戰(zhàn)，為黨中央和全國(guó)人大正式將‘依法治國(guó)作為治國(guó)方略，將‘法治國(guó)家作為奮斗目標(biāo)確立下來，奠定了堅(jiān)實(shí)的思想理論基礎(chǔ)?！崩畈皆普f。

20世紀(jì)70年代末和80年代，法學(xué)界學(xué)者發(fā)表大量呼喚法治的著述，對(duì)法治思想的傳播起到了非常重要的作用。

“法治”的種子在1978年開始埋下。這一年，兩篇《人民日?qǐng)?bào)》上的文章開始了法學(xué)界的思想解放—一篇是李步云撰寫的《公民在法律上一律平等》，另一篇?jiǎng)t是喬偉撰寫的《獨(dú)立審判，只服從法律》。

1979年9月，李步云又和法學(xué)家王德祥、陳春龍撰寫《論以法治國(guó)》。這篇文章，被后來的法學(xué)界普遍認(rèn)為第一次明確提出要在中國(guó)實(shí)行“依法治國(guó)”。

1979年下半年，法學(xué)家劉海年、李步云和王家福應(yīng)邀參加了中央64號(hào)文件即《中共中央關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》的起草工作。文件明確提出了法治的命題。1980年11月，三人又撰寫了《社會(huì)主義民主和法制的里程碑》一文，作為人民日?qǐng)?bào)特約評(píng)論員文章，發(fā)表于1980年12月22日人民日?qǐng)?bào)頭版。文章發(fā)表后，在國(guó)內(nèi)外產(chǎn)生了很好的反響。

1982年12月4日，第五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過了新憲法。“八二憲法”是新中國(guó)法治史上的重要里程碑，為新時(shí)期法治建設(shè)的大廈樹立起了支柱，對(duì)新時(shí)期法治建設(shè)起到了極大的推動(dòng)和保障作用。

此后，《民法通則》、《行政訴訟法》、《合同法》、《物權(quán)法》、《公司法》、《破產(chǎn)法》等一批基礎(chǔ)法律的通過，更是在民事、行政、商事等方面共同構(gòu)筑起了中國(guó)法治的框架，使改革開放逐漸“有法可依”。2011年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的吳邦國(guó)宣布，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。

截至2014月4月，中國(guó)共有現(xiàn)行有效法律242部，同時(shí)有68部法律的制定或修改列入了本屆全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法規(guī)劃中。經(jīng)歷了此前“打地基”、“架梁柱”式的基礎(chǔ)框架立法過程之后，現(xiàn)在的立法與修訂，更加注重食品安全、教育、環(huán)保等社會(huì)高度關(guān)注的立法薄弱環(huán)節(jié)。

從“法制”到“法治”

1996年2月8日下午三點(diǎn)，中國(guó)社科院法學(xué)所所長(zhǎng)王家福在中南海懷仁堂為中央政治局主講《關(guān)于依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的理論與實(shí)踐問題》。此前，中國(guó)社科院專門成立了依法治國(guó)課題組，王家福、李步云、劉海年等是課題組的主要成員。

這是王家福第二次代表課題組為中央政治局主講法制講座。1995年1月12日，他第一次為中央政治局主講了《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度建設(shè)問題》，核心就是從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)變。

王家?；貞浾f，“還是在中南海懷仁堂，還是圍坐在那長(zhǎng)橢圓形的會(huì)議桌旁，我圍繞依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的根本大計(jì)；依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家必須具備的條件；依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是一個(gè)漸進(jìn)的歷史發(fā)展過程；加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，為依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家而奮斗四個(gè)方面進(jìn)行了講座。”

講座中，王家福還談及了前蘇聯(lián)、東歐國(guó)家解體的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)?！盀槭裁辞疤K聯(lián)有如此完備的法律，照樣頃刻瓦解‘一風(fēng)吹，這是因?yàn)椤酥问强梢云茐摹ㄖ贫鴨适诵牡模挥袑?shí)現(xiàn)真正的‘法治，才能鞏固黨的執(zhí)政地位，得到人民的擁護(hù)?！?/p>

為此王家福提出，“我們黨要把社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)好，把依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這一偉大系統(tǒng)工程建設(shè)好，很重要的一點(diǎn)，就是要更好地把自己置于人民和法律的監(jiān)督之下，更好地依法執(zhí)政?！?/p>

不過這期間有一個(gè)小插曲耐人尋味。

“講座前一天，一位領(lǐng)導(dǎo)同志要我改一下講稿里關(guān)于‘法治的表述，把‘水治變成‘刀制，我改了，但我在講座中依然是按照‘水治的邏輯展開的?！?/p>

王家福明確提出，在新世紀(jì)即將來臨的關(guān)鍵時(shí)刻，中央提出研究實(shí)行依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家問題，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

“我當(dāng)時(shí)真的沒有任何顧忌，我覺得給領(lǐng)導(dǎo)人講課特別重要。我一心想把法學(xué)界平時(shí)最關(guān)心的也是對(duì)決策層最重要的問題真實(shí)地講出來?！蓖跫腋５挠眯暮驼嬲\(chéng)得到了領(lǐng)導(dǎo)人的正面回應(yīng)，這令他“十分高興，終生難忘?！?/p>

“回想起來，這次講座實(shí)際上對(duì)后來的十五大報(bào)告的起草，是一次在中央最高層的很重要的鋪墊、醞釀和理論探索?！蓖跫腋ＵJ(rèn)為。

9個(gè)月后，王家福在瑞士訪問期間突然接到立即回國(guó)的電報(bào)?！耙换貒?guó)，中央有關(guān)部門的同志就通知我參加黨的十五大報(bào)告的起草工作。我參加的是政治組的工作，主要負(fù)責(zé)起草報(bào)告中民主法治的部分?！?/p>

從1996年11月到1997年9月，王家福和社科院法學(xué)所參與起草的同事一道反復(fù)討論，數(shù)易其稿。當(dāng)時(shí)主持報(bào)告起草全面工作的溫家寶總理給了許多重要建議。

“從報(bào)告起草的自始至終，關(guān)于依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的表述和論述就一直出現(xiàn)在報(bào)告稿中，從來沒有猶豫彷徨過，得到了中央領(lǐng)導(dǎo)同志的肯定?！?/p>

有一個(gè)細(xì)節(jié)，王家福記憶猶新。他說：“我們?cè)谄鸩輬?bào)告關(guān)于法治的表述中，是堅(jiān)持用三點(diǎn)水‘治的，因?yàn)檫@個(gè)‘治字寓意‘民主之治、人民之治。我們還一再擔(dān)心‘法治會(huì)被‘法制代替?！?/p>

當(dāng)時(shí)，報(bào)告草案向官員、專家征求意見，對(duì)用“法治”還是“法制”，意見并不完全統(tǒng)一。包含了民主、自由、人權(quán)重要內(nèi)涵的“法治”，并不像現(xiàn)在這樣被普遍接受。

當(dāng)年參加十五大報(bào)告起草工作的李步云在接受媒體采訪時(shí)說，十五大召開前夕，我和王家福、劉海年商量，應(yīng)借這次機(jī)會(huì)將“法制國(guó)家”改為“法治國(guó)家”，于是決定給中央領(lǐng)導(dǎo)提供幾份參考材料，其中一份就是江澤民同志于1989年7月26日接見中外記者時(shí)關(guān)于法治與人治問題的講話，“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。這也是新聞界常講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針”。據(jù)說，十五大報(bào)告就是由江澤民親自拍板，將“法制國(guó)家”改為“法治國(guó)家”。

“黨的十五大開幕那天，我和起草組的全體同志都在人民大會(huì)堂會(huì)場(chǎng)聆聽了江澤民同志的報(bào)告，感到無比興奮。在黨的全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告中，從建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治，繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革的高度，明確而完整提出要依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，這是第一次。這是社會(huì)主義民主法治建設(shè)一座新的里程碑?！蓖跫腋Ｕf。

“從‘法制到‘法治，是20年改一字。個(gè)中艱辛，法學(xué)界深嘗其味?！崩畈皆普f。

“在我們這個(gè)有著數(shù)千年漫長(zhǎng)封建歷史傳統(tǒng)的國(guó)家，在我們這個(gè)人治思想比較濃厚的國(guó)家，徹底否定人治，堅(jiān)定走依法治國(guó)道路，是了不起的歷史進(jìn)步，具有劃時(shí)代意義?！蓖跫腋Ｉ钣懈杏|地說。

從黨的十五大起，“法治”越來越頻繁地出現(xiàn)：1999年，依法治國(guó)被寫入憲法；2002年，黨的十六大，“依法治國(guó)基本方略得到全面落實(shí)”被當(dāng)作“全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)”；2004年，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”又被寫入憲法。

2012年，黨的十八大，“法治”的作用被再次重新定義：“法治是治國(guó)理政的基本方式”。沿用了30多年的“十六字方針”即“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”也被更新為“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。而在十八屆三中全會(huì)上，“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”成為全面深化改革的重大主題。

從“依法治國(guó)”到“依憲治國(guó)”

2004年是依法治國(guó)的新起點(diǎn)，“中國(guó)法治建設(shè)，正在邁向社會(huì)主義憲政階段，這是法治的高級(jí)階段?！睍r(shí)任中國(guó)政法大學(xué)校長(zhǎng)的徐顯明在接受記者采訪時(shí)如此評(píng)價(jià)。

他認(rèn)為，有6個(gè)標(biāo)志性事件：其一，在首都各界紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上，胡錦濤總書記強(qiáng)調(diào)，更好地把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)統(tǒng)一于社會(huì)主義民主政治建設(shè)的實(shí)踐；其二，憲法修改，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法；其三，依法執(zhí)政，成為黨中央確立的基本執(zhí)政方式；其四，黨中央提出以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，以人為本的法律觀開始形成；其五，國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，向全世界宣告“建設(shè)法治政府”；其六，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，首次作為科學(xué)命題提出，民主法治位列六大基本特征之首。

2007年，在紀(jì)念“依法治國(guó)”10周年的時(shí)候。一些法學(xué)專家認(rèn)為中國(guó)已步入社會(huì)主義憲政建設(shè)時(shí)期。當(dāng)時(shí)，中國(guó)社科院法學(xué)所所長(zhǎng)李林研究員在總結(jié)10年來的法治建設(shè)時(shí)說，法治建設(shè)的一大重要成就，就是提出了“依憲治國(guó)”和“依憲執(zhí)政”的理念，并將之置于實(shí)行依法治國(guó)和依法執(zhí)政的“首要”地位，凸顯了憲法作為國(guó)家根本法的崇高地位和至上權(quán)威。

而“依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”一詞的提出和應(yīng)用也頗具故事性。

最早提出這個(gè)詞匯的是現(xiàn)為中國(guó)社科院法學(xué)所副所長(zhǎng)、研究員莫紀(jì)宏。莫紀(jì)宏說：“王家福教授給中共中央做法制講座之后，法學(xué)所于1996年4月13日至15日在北京召開了‘依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家學(xué)說研討會(huì)。在這次研討會(huì)上，我提交了一篇題目為《依憲治國(guó)是依法治國(guó)的根本保證》的論文，第一次提出依憲治國(guó)，并從七個(gè)方面做了論述。因?yàn)樵撐膹?qiáng)調(diào)了依憲治國(guó)的思想，故將其作為會(huì)議論文集《依法治國(guó) 建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》一書的序文?！?/p>

正像當(dāng)年的“法制”與“法治”之爭(zhēng)一樣，新的思維在開始同樣受到了質(zhì)疑?！爱?dāng)時(shí)我提出這個(gè)概念以后，有一些老同志不是很滿意，認(rèn)為提出這個(gè)問題不合時(shí)宜。他們認(rèn)為依憲治國(guó)概念太窄了，除了憲法還有其他法律。”

“但是，我認(rèn)為我沒有否定依法治國(guó)，我說依憲治國(guó)是依法治國(guó)的根本保證?！痹谀o(jì)宏看來，“依憲治國(guó)很重要，相對(duì)依法治國(guó)來說更能體現(xiàn)出它的特點(diǎn)?！?/p>

事實(shí)上，莫紀(jì)宏這個(gè)概念提出后還作為個(gè)人成就，得到了法學(xué)所領(lǐng)導(dǎo)的肯定，并一度準(zhǔn)備為此開辦一個(gè)專題研討會(huì)。“但是，后來不了了之”。

“依憲治國(guó)”從1996年提出，到2004年得到時(shí)任中央總書記胡錦濤的充分肯定，中間間隔了整整8年?！斑@個(gè)概念被找回來，是全國(guó)人大法工委領(lǐng)導(dǎo)在給胡錦濤總書記撰寫慶祝全國(guó)人大成立50周年講話時(shí)將其作為講話素材提供出來的。”

2004年，胡錦濤總書記在紀(jì)念全國(guó)人大成立50周年大會(huì)上的講話中提到的“依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”，這成為講話里的一個(gè)亮點(diǎn)，為依法治國(guó)方略注入了新的活力，賦予了更豐富的內(nèi)涵。

莫紀(jì)宏回憶說：“當(dāng)時(shí)我們也是歡欣鼓舞，所以從2004年開始，我們對(duì)依憲治國(guó)主題進(jìn)行深入研究，包括北京市還就依憲治國(guó)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家出了一本書。后來這個(gè)依憲治國(guó)又處于低潮?！?/p>

“依憲治國(guó)”再一次被提出來又是在8年之后。2012年12月4日，作為中共中央第一位擁有法學(xué)博士學(xué)位的習(xí)近平總書記在首都各界在北京人民大會(huì)堂紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年的講話中指出：“依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政?！?/p>

這讓莫紀(jì)宏十分興奮，他認(rèn)為，“這個(gè)認(rèn)識(shí)是根本性的轉(zhuǎn)變，是非常大的進(jìn)步。這也是以習(xí)近平為總書記的黨中央集體從憲法作為國(guó)家根本法的地位出發(fā)，為全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略、改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式指明了方向。”

2014年9月5日，習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)以及慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)了“依憲治國(guó)”的概念，并兩次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。

2014年，莫紀(jì)宏參與了四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的最初起草。在10月 24日中國(guó)網(wǎng)舉辦“依法治國(guó)—十八屆四中全會(huì)解讀”沙龍上，作為“依憲治國(guó)”理念的提出者，莫紀(jì)宏教授認(rèn)為，依憲治國(guó)進(jìn)入《決定》具有重大歷史意義，這是建國(guó)65年來中國(guó)共產(chǎn)黨第一次在有規(guī)范效用的文件中，明確提出依憲治國(guó)和依憲執(zhí)政這個(gè)概念。即將發(fā)布的決定也是執(zhí)政黨的一個(gè)執(zhí)政綱領(lǐng)，在綱領(lǐng)中把“依憲治國(guó)”提到這樣一個(gè)顯著地位。

從“人治”到“法制”、“法制”到“法治”，從“依法治國(guó)”到“依憲治國(guó)”，新中國(guó)成立65年來，在民主法治領(lǐng)域最終形成了以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所所長(zhǎng)李林表示，“法治”已經(jīng)成為社會(huì)主義核心價(jià)值觀的一項(xiàng)，已經(jīng)上升為中國(guó)的價(jià)值、理念和文化，是中國(guó)公民的觀念信仰體系和生活方式?！皬膱?zhí)政黨的角度來看，65年間的變化可以概括為：我們黨從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨；從主要靠運(yùn)動(dòng)、政策和行政手段管理國(guó)家和社會(huì)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄖ螄?guó)、依法執(zhí)政和依憲執(zhí)政，轉(zhuǎn)變?yōu)楦又匾曔\(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政?！?/p>