審計(jì)在地方金融監(jiān)管中的作用探索

何英華

一、我國地方金融體系的構(gòu)成、監(jiān)管現(xiàn)狀及缺陷

目前我國地方金融體系主要由農(nóng)村信用社、地方或區(qū)域性銀行、信托公司、保險(xiǎn)公司、證券公司、擔(dān)保公司、融資租賃公司、公募及私募基金、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、典當(dāng)行、農(nóng)村資金互助社等構(gòu)成，同時(shí)也包含如同影子銀行的地方融資平臺公司以及個(gè)別未掛牌的隱性金融機(jī)構(gòu)。

現(xiàn)階段，我國對地方金融監(jiān)管形成了人民銀行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)為主體的分業(yè)監(jiān)管模式，再加之地方政府金融辦、國資委等部門的補(bǔ)充監(jiān)管，在加強(qiáng)金融監(jiān)管、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)方面取得了一定成效，但也存在一些問題和不足：

（一）地方政府金融監(jiān)管部門職能邊界不清晰，直接導(dǎo)致了地方金融管理的真空與重疊并存

地方政府中部分負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的如金融辦、工商局、國資委并非專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管能力與“一行三會(huì)”相比較差，加之地方金融機(jī)構(gòu)基本都是由地方國有及國有控股企業(yè)參股或控股，實(shí)際上是地方國資委監(jiān)管的二級企業(yè)，入股的國有企業(yè)代表的是政府授權(quán)或代表政府進(jìn)行出資，對地方金融企業(yè)的權(quán)責(zé)利并不關(guān)心，難以形成有效的管理機(jī)制。同時(shí)由于地方政府的多頭監(jiān)管，未能形成有效的監(jiān)管合力，在一些地方暴露出的非法融資事件顯露出地方金融監(jiān)管缺失所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。一些地方的金融監(jiān)管部門控制地方金融機(jī)構(gòu)的人事任免，對地方金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營施加影響，對貸款及資金投放量支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)等指標(biāo)進(jìn)行考核，行政干預(yù)的影響也較大，削弱了公司治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行。

（二）地方金融監(jiān)管缺位，監(jiān)管難以全面有效

首先，外部監(jiān)管系統(tǒng)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，由于機(jī)構(gòu)、人員有限難以對量大面廣的地方金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管，保監(jiān)、證監(jiān)部門只在省級設(shè)有機(jī)構(gòu)。其次，對新出現(xiàn)的金融主體如擔(dān)保公司、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社及融資租賃公司等監(jiān)管缺位，這些機(jī)構(gòu)大多由地方政府金融辦頒發(fā)牌照，金融監(jiān)管不到位。第三，被監(jiān)管的地方金融機(jī)構(gòu)如農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，由于產(chǎn)權(quán)制度不明晰和法人治理結(jié)構(gòu)的缺陷，給地方金融監(jiān)管帶來了一定難度。第四，由于地方金融面對的客戶經(jīng)營行為不透明性、財(cái)務(wù)核算及內(nèi)部管理不規(guī)范，導(dǎo)致地方金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營過程隱含較大的信用風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方金融監(jiān)管目標(biāo)不明確，外部監(jiān)管職能難以充分發(fā)揮

我國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)集金融監(jiān)管、維護(hù)金融安全和社會(huì)穩(wěn)定等職能于一身，監(jiān)管部門在對地方金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的時(shí)候，由于復(fù)雜的內(nèi)外部條件和環(huán)境的制約、地方保護(hù)主義和部門利益的影響，監(jiān)管權(quán)力與責(zé)任不對稱，給地方金融監(jiān)管帶來了難度；再加上地方金融機(jī)構(gòu)所處地域不同、類型不同、管理水平不同、業(yè)務(wù)創(chuàng)新程度不同、資金投向不同等諸多因素都使得地方金融機(jī)構(gòu)表現(xiàn)為多樣化，路徑和目標(biāo)訴求均有所不同。

（四）地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間信息不對稱，高效的協(xié)作機(jī)制難以形成

隨著各類金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)融合和創(chuàng)新，各類金融控股公司不斷出現(xiàn)，以分業(yè)為基礎(chǔ)的監(jiān)管體系有些捉襟見肘。目前，銀行、證券、保險(xiǎn)三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全，人民銀行與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息難以共享，監(jiān)管的政策措施相互重疊或相互抵觸的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，也存在權(quán)力劃分的模糊性問題，無法迅速、高效地對地方金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。其次，由于監(jiān)管鏈條過長，導(dǎo)致監(jiān)管效率損耗嚴(yán)重，也易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，加之信息不對稱，可能導(dǎo)致地方金融機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的“能力風(fēng)險(xiǎn)”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”，為地方金融機(jī)構(gòu)提供了監(jiān)管套利的可能性。

二、審計(jì)在地方金融監(jiān)管中具有重要作用

金融審計(jì)作為金融監(jiān)管體系中的重要組成部分，是我國金融監(jiān)管體系中的免疫系統(tǒng)。在目前我國金融監(jiān)管體制下，人民銀行負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策，防范宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)各自分別對銀行、信托、保險(xiǎn)、證券業(yè)進(jìn)行機(jī)構(gòu)、法人及風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。而近些年金融業(yè)發(fā)展已經(jīng)越過分業(yè)經(jīng)營的界限，特別是非銀行機(jī)構(gòu)的快速崛起以及金融控股公司的出現(xiàn)更是加大了金融業(yè)務(wù)的交叉。加之監(jiān)管部門的監(jiān)管缺陷和分業(yè)監(jiān)管的困境，使審計(jì)在地方金融監(jiān)管中的作用顯得尤為重要。金融審計(jì)具有專業(yè)性強(qiáng)，享有法律所賦予的獨(dú)立性，與金融機(jī)構(gòu)沒有行政隸屬關(guān)系，是一種獨(dú)立的監(jiān)督活動(dòng)，能客觀、公正地履行審計(jì)監(jiān)督職權(quán)，獨(dú)立提出審計(jì)建議，在防范金融風(fēng)險(xiǎn)方面有不可替代的作用。

通過對地方金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全行業(yè)、全業(yè)務(wù)范疇的專門經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，促進(jìn)地方金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理、完善規(guī)章制度、提高運(yùn)行效率，能夠從全面、系統(tǒng)和聯(lián)系的角度去監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)、預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注信貸等資金投向的合規(guī)性及執(zhí)行國家宏觀信貸政策情況，對地方金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)合規(guī)性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，關(guān)注地方金融機(jī)構(gòu)法人治理架構(gòu)，促進(jìn)地方金融機(jī)構(gòu)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，有效地保障了地方金融業(yè)的健康快速發(fā)展，起到了很好的免疫系統(tǒng)的功能和作用。

三、有效發(fā)揮審計(jì)在地方金融監(jiān)管中的作用

（一）對金融監(jiān)管部門的監(jiān)管行為進(jìn)行再監(jiān)督，體現(xiàn)審計(jì)高層次監(jiān)督的地位

審計(jì)是我國憲法規(guī)定的法定監(jiān)督，是我國經(jīng)濟(jì)監(jiān)督最高層次的監(jiān)督。通過對地方金融機(jī)構(gòu)的直接審計(jì)，對“一行三會(huì)”等部門的監(jiān)管情況進(jìn)行再監(jiān)督，彌補(bǔ)這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管空白或盲區(qū)，通過審計(jì)向監(jiān)管部門提出進(jìn)一步完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系和制度體系的建議，做到守土有責(zé)，更好促進(jìn)地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展。同時(shí)對地方金融監(jiān)管部門履行金融監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管效益情況進(jìn)行審計(jì)或調(diào)查，揭示地方金融監(jiān)管部門的監(jiān)管缺陷，引導(dǎo)地方金融監(jiān)管部門樹立科學(xué)合理的金融發(fā)展及服務(wù)觀，將地方金融管理工作的重點(diǎn)從爭取資金投入轉(zhuǎn)為協(xié)調(diào)和服務(wù)，以市場化的金融資源配置為主導(dǎo)，不干涉資金在地區(qū)間的正常流動(dòng)，不干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)操作，以提高金融服務(wù)均等化水平，保護(hù)地方金融機(jī)構(gòu)合法權(quán)益為目標(biāo)，更好地防范和化解地方區(qū)域性的金融風(fēng)險(xiǎn)，為地方金融體系整體功能的發(fā)揮創(chuàng)造良好的外部條件。

（二）發(fā)揮金融審計(jì)的免疫系統(tǒng)功能，建立審計(jì)監(jiān)督的長效機(jī)制

地方金融審計(jì)需要將金融發(fā)展與國家經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題等有機(jī)聯(lián)系起來，對影響金融的外部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查，直接揭露和及時(shí)預(yù)警影響金融業(yè)健康發(fā)展的外部風(fēng)險(xiǎn)因素，積極防范地方區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我國金融混業(yè)發(fā)展的趨勢以及業(yè)務(wù)創(chuàng)新程度，積極拓展金融審計(jì)對象，消除審計(jì)盲點(diǎn)，將審計(jì)監(jiān)督區(qū)域涵蓋到各類地方金融機(jī)構(gòu)，逐步形成完善的金融審計(jì)體系，對近年出現(xiàn)的擔(dān)保公司、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、金融控股集團(tuán)及大型企業(yè)集團(tuán)涉及金融業(yè)務(wù)的也要覆蓋到。在審計(jì)中，要充分發(fā)揮審計(jì)綜合性監(jiān)督的優(yōu)勢，針對性地選擇地方金融機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)單位、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)業(yè)務(wù)、重點(diǎn)資金進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤和審計(jì)，持續(xù)監(jiān)督被審計(jì)單位整改措施的落實(shí)情況，對地方金融機(jī)構(gòu)法人治理架構(gòu)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)地方金融機(jī)構(gòu)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，初步建立全覆蓋的審計(jì)監(jiān)督長效機(jī)制。

（三）增強(qiáng)金融審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)意識，注重金融案件線索的查處

緊緊圍繞“風(fēng)險(xiǎn)、管理、效益”的目標(biāo)，從維護(hù)地方金融安全的高度開展審計(jì)，切實(shí)把審計(jì)重點(diǎn)放在信貸資產(chǎn)質(zhì)量和信貸風(fēng)險(xiǎn)上。審計(jì)中，按照全面審計(jì)、突出重點(diǎn)的要求，揭露地方金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量和重大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)方面的問題，揭示地方金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行過程中潛伏的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患、體制性障礙和制度性缺陷，并對產(chǎn)生問題的主要原因進(jìn)行深入的分析研究，實(shí)時(shí)監(jiān)測其經(jīng)營運(yùn)行情況，關(guān)注地方金融股權(quán)變更過程中是否存在的資產(chǎn)流失、賤賣資產(chǎn)等問題。強(qiáng)化查處大案要案線索意識，通過數(shù)據(jù)分析查詢、延伸調(diào)查等方式查處案件線索，強(qiáng)化審計(jì)的威懾力，發(fā)揮審計(jì)在廉政建設(shè)中的積極作用。

（四）建立合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息資源共享

加大與人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、金融辦等監(jiān)管部門的共同合作，充分利用內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)及各監(jiān)管部門的相關(guān)檢查資料，建立地方金融審計(jì)監(jiān)督動(dòng)態(tài)信息庫，確保審計(jì)能及時(shí)獲取地方金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)信息，及時(shí)了解和掌握金融監(jiān)管政策走向，發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督運(yùn)行中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和主要環(huán)節(jié)，組織實(shí)施有效的監(jiān)管，形成各層面審計(jì)監(jiān)督合力。

（五）創(chuàng)新審計(jì)方法，積極開展計(jì)算機(jī)審計(jì)

我國金融行業(yè)發(fā)展迅速，各類金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)層出不窮，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)系統(tǒng)日益龐大，面對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)，要充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)審計(jì)手段，初步形成以數(shù)據(jù)分析為中心的完整的計(jì)算機(jī)審計(jì)流程，樹立“以客戶為中心，以資金流為導(dǎo)向”的數(shù)據(jù)分析理念，完善“集中分析、分散核查”審計(jì)模式，創(chuàng)新審計(jì)方法，通過延伸審計(jì)核查等多方落實(shí)查證，獲取更大的成果。同時(shí)加大金融審計(jì)理論研究，積極掌握金融審計(jì)新動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)對金融政策、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的了解，加強(qiáng)對宏觀經(jīng)濟(jì)、金融理論的學(xué)習(xí)和研究，關(guān)注我國金融行業(yè)和所監(jiān)管的地方金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展新動(dòng)向，隨時(shí)調(diào)整審計(jì)思路和方向，突出審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)。

（作者單位：陜西省審計(jì)廳）